新形勢下海南省城鎮化發展道路的策略

曾澤州

海南大學

一、引言

城鎮化已成為未來中國發展的重大戰略選擇，也成為中國經濟持續增長的動力所在。中國城鎮化發展迅速，不同地區基礎條件和外部條件不同，地區城鎮化水平差距明顯[1]。城鎮化率是衡量現代化發展水平的一個重要指標。2021 年海南省的城鎮化率為60.97%，與全國平均城鎮化率64.72%相比，明顯偏低，在31 個省份中排名21，屬于不發達省份。海南省各市縣之間城鎮化率又極其不均衡，根據海南省統計局在2018 年公布的數據，海口市和三亞市的城鎮化率已經高達78.64%和75.93%，而其他市縣的城鎮化率還都低于60%，其中瓊海市的城鎮化率為51.74%，儋州地區的城鎮化率為55.28%。對于海南省來說，一個極大的挑戰是，本省內部城鎮化極其不平衡的發展狀況[2]，海口三亞已進入緩滯發展期，在此情況下，其他市縣能否迎頭趕上將更為重要。對三亞、海口、瓊海及儋州四市縣的城鎮化發展進行比較和研究有利于我們深入了解四市縣的城鎮化發展現狀，為海南省各市縣未來的規劃發展打下堅實的基礎。

二、城鎮化發展的基礎比較

（一）自然地理概況

在自然地理概況方面，三亞市位于海南島最南端，氣候溫暖，四季皆夏，空氣清新，礦產、海洋、生物資源豐富[3]；海口市位于海南省北部，北瀕瓊州海峽，與廣東省海安鎮隔海相望，全市陸地面積2 305 平方公里，地勢平緩，南渡江從中穿過，礦產、生物資源豐富；瓊海市位于海南省東部，東臨南海，是海南省東部的交通樞紐，港口、海島、海洋漁業資源豐富；儋州市位于海南島的西北部，瀕臨北部灣，是海南西部的經濟、交通、通信和文化中心，海涂、生物、礦產資源豐富。

（二）經濟發展概況

在經濟發展方面，三亞市主要的收入來源是房地產業與旅游消費業，根據2020 年統計年報數據，三亞市旅游總收入達478.32 億元，占全省旅游總收入的54.80%，但實體經濟很差，基本沒有工業基礎，2021 年全市地區生產總值（GDP）為835.37 億元；海口市主要的收入來源是旅游業、現代服務業、高新技術產業、熱帶特色高效農業等，這四大主導產業對經濟增長的貢獻率已接近8 成[4]，2020 年實現地區生產總值2057.06 億元；瓊海市主要的收入來源是旅游業、會展業、農業等，以旅游業為龍頭的第三產業撐起了經濟增長的半壁江山，2021 年全市地區生產總值（GDP）為337.9億元；儋州市主要的收入來源是旅游業、新型工業、熱帶特色高效農業等，服務業引領經濟增長，2021 年全市地區生產總值395.33 億元。

三、城鎮化發展的影響因素比較

（一）工業

工業化與城鎮化互為表里，相輔相成，缺一不可。工業化是加快經濟社會發展的第一推動力，工業經濟的發展將有效推進城鎮化；同時，城鎮是工業經濟的載體和平臺[5]，工業化必須以城鎮化為基礎。

海南省工業分布的特點為“北棕南鋁、東輕西重”。海南省海口市和儋州市的工業相對于三亞市和瓊海市兩個市縣來說更為發達，創造了大量的社會財富，是地區經濟的重要支柱。海口市的工業以生物制藥業和機車工業為主，如海馬轎車生產基地；儋州市工業以石化工業為主，其中的典型就是圍繞洋浦港建立的由海南煉化、漢地陽光、匯智石化、凱美特氣等上下游企業組成的北部灣煉油基地；而三亞市工業以農副食品加工業、食品制造業、非金屬礦物制品業和電力、熱力生產供應業為主，瓊海市工業以農副食品加工業、食品制造業、非金屬礦物制品業、非金屬礦采選業和酒、飲料、精制茶制造業為主。據海口市、儋州市、三亞市、瓊海市的2021年國民經濟和社會發展統計公報中的全年全市工業增加值顯示，海口市201.7 億元，儋州市17.03 億元，三亞市24.71 億元，瓊海市12.35 億元。數據表明，海口市工業明顯比其他市更為發達。

（二）交通

在城鎮化進程中，交通的發展為現代城市的生存和發展提供了資源和動力[6]，城市規模的不斷擴大也相應地促進了交通的發展。作為著名的海濱旅游城市，三亞市有三亞鳳凰國際機場，三亞港、榆林港、南山港等多個港口，三亞站、亞龍灣站、崖城站、鳳凰機場站四個火車站，還有粵海鐵路、海南東環鐵路、海南西環鐵路途徑；海口市是海南省最大的交通樞紐，擁有秀英港、南港、新港三個客貨運輸港口碼頭，擁有海口美蘭國際機場，有海口站、海口東站和美蘭站3 個高鐵站。瓊海擁有園林式國際航空港——瓊海博鰲機場，擁有龍灣港、潭門漁港，有海榆東線公路、海南環線高速公路東線，高速公路在境內有3 個出入口，有瓊海站、博鰲站兩個火車站。儋州擁有洋浦港、白馬井港等天然深水良港，環島西線高速公路、粵海鐵路（設有那大、八一兩個站）貫穿境內。總體而言，海口市的交通狀況更加發達便利，道路網密度指標增長較快，各市縣在交通發展上也有各自的優勢，如在2022 年6 月全國城市軌道交通客運量三亞市排名47，儋州市擁有洋浦港、白馬井港等天然深水良港，瓊海市的潭門漁港是海南省東部漁業后勤服務基地等。三亞、海口、瓊海及儋州四市縣交通情況如圖1 所示。

表1 三亞、海口、瓊海及儋州四市縣交通情況

（三）基礎設施

歷史和實踐經驗證明，在城市發展的歷程中，基礎設施和城鎮化進程是相互依存、密不可分的兩個要素。城市基礎設施是一個城市賴以生存和發展的基礎條件，城市為基礎設施提供了載體和舒展的空間[7]。基礎設施包括交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等[8]，我們選取其中的供、排水設施、能源設施中的燃氣和環保設施中的綠地園林三個因素來比較四市縣的基礎設施建設情況。

1.供、排水設施

根據2021 年海南省城市水務公報，四市縣供、排水設施的差異明顯（如表2 表3 所示），海口市和三亞市的供排水能力與供排水規模普遍大于瓊海市與儋州市，這與各市縣的服務人口和發達程度相關，并且瓊海市在供水普及和回收生活污水方面較弱，儋州市的生活污水集中收集能力較弱。

表2 三亞、海口、瓊海及儋州四市縣供水情況

表3 三亞、海口、瓊海及儋州四市縣排水情況

2.燃氣

根據2021 年海南省統計年鑒，三亞、海口、瓊海及儋州四市縣燃氣情況如表4 所示。

表4 三亞、海口、瓊海及儋州四市縣燃氣情況

由此可見，三亞、海口、瓊海及儋州四市縣的燃氣情況存在顯著差異，海口市和三亞市更多市民偏向使用天然氣，而瓊海市和儋州市的市民則更多使用液化石油氣；海口市和三亞市的天然氣管道長度是瓊海市和儋州市的3-4 倍。這說明海口市和三亞市的天然氣普及率相比瓊海市和儋州市來說更高，在基礎設施的燃氣方面更為完善。

3.綠地園林

根據2021 年海南省統計年鑒，三亞、海口、瓊海及儋州四市縣綠地和園林情況如表5 所示。

表5 三亞、海口、瓊海及儋州四市縣綠地和園林情況（2020 年）

如表5 所示，海口市和儋州市的城市綠地面積遠大于三亞市和瓊海市，而三亞市擁有的公園數量最多，海口市和三亞市的公園面積更多，四市縣的建成區綠化覆蓋率無太大差異，三亞市最高，瓊海市最低。簡而言之，海口市、三亞市和儋州市的綠地和園林情況更為優秀，瓊海市在此方面稍弱。

四、對比結果

1.總體而言，海口市和三亞市城鎮化發展較快，瓊海市和儋州市城鎮化發展相對較為緩慢。

2.外力推動是三亞、海口、瓊海、儋州等四市城鎮化的重要特征。三亞、海口、儋州等三市的城鎮化發展，明顯是由人口、產業、外來資本等的集聚、旅游業的發展和政策因素推動的。而瓊海市，由于地理、區位、歷史等原因，外力推動少，所以城鎮化發展水平更低。

3.發展的不平衡是三亞、海口、瓊海、儋州等四市城鎮化的顯著特點。為了緩解不平衡，需要在城鎮化發展過程中因地制宜、有針對性地制定不同市縣的城鎮化發展策略[9]。海南省各市縣城鎮化的發展與推進，必須立足于本地實際，根據自身優勢，選擇最適宜的發展之路。

五、策略

城鎮化是現代化發展的必經之路，也是高質量建設海南自由貿易港的重要途徑。新形勢下，為把海南建設成為宜居城市、綠色城市、人文城市、智慧城市，海南省必須為各市縣城鎮化發展道路統一制定科學的發展策略，城鄉發展一體化體制機制上要加快完善,城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面一體化要重點推進，城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置要大力促進。

1.以人為本，健全公共服務體系。一要對現有的戶籍制度進行必要的改革，通過建立城鄉統一的戶口登記制度、按居住地登記戶口的遷移制度、與居住證掛鉤的基本公共服務供給銜接機制、以實際居住地為主要依據的義務教育入學政策，降低城市落戶門檻。二要引進優質教育體系和公共衛生服務體系，大力推動“百萬人才進海南”行動計劃。三要持續優化醫療衛生和公共衛生服務體系，最終實現全省“1 小時三級醫院服務圈”全面覆蓋。

2.優化空間，提升城市綜合承載能力。加快城市基礎設施建設，增加城市路網密度，以交通為紐帶加快推進“海澄文定”“大三亞”經濟圈一體化。建強現代化都市圈，通過推動三亞、海口、瓊海、儋州等四市的基礎設施互聯互通、產業協作互相配合、政策設計統籌進行，全面打造都市軌道圈、生態產業高能圈和公共服務均衡共享優質生活圈。通過推進城市生態空間的優化、城市生產生活的低碳化，加快綠色城市建設，以此提高各市的人居環境質量。圍繞世界文化名城、國際門戶樞紐、國際消費中心城市的建設目標，踐行新發展理念，提升海口、三亞中心城市發展能級，全面建設公園城市示范區，打造全國重要的經濟和科技中心。推動三亞、海口、瓊海及儋州四市縣加快建設城區常住人口大型大城市，增強中小城市發展活力，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快形成分工合理、功能互補、良性互動的城鎮化整體布局。

3.深化改革，加速城鄉融合發展。抓住自由貿易港建設重要契機，確立城鄉融合發展體制機制和政策體系，立足縮小城鄉差距，聚焦旅游業、現代服務業、高新技術產業和熱帶特色高效農業，加大招商引資力度，穩步推進城鄉融合十大工程，總結集體經營性建設用地直接入市成功經驗，復制推廣國家新型城鎮化綜合試點案例。

4.數字賦能，推進城市化進程。一要抓住新時代信息化這個核心環節，讓信息化全面融入城市經濟和居民的日常生活中，尤其是農村居民，必須通過專門培訓方式，讓信息化生活方式盡快融入農村中。二要加快智慧城市建設，重點圍繞建設電子商務、電子政務、電子社區，全面推進城市數據的互聯互通、城市運行的統一管理、政務服務的通聯通辦、公共服務的通聯共享，以實現信息智慧島的城市化發展。

5.機制創新，提升城市治理水平。一是城市建設的機制要加快創新，尤其是創新創業的環境要優化、載體要構建、人才要引進培育，從而增強城市的創新能力。二是城市的多元化投融資機制也要創新，發揮政府投資的引導作用和放大效應，引導金融機構、國有企業和社會資本參與城鎮化建設，增強城市可持續發展的資金保障能力。三是加快宜居城市建設，通過增加優質的公共服務供給、補齊市政設施短板，持續推進各市的城鎮化更新改造行動，全面提升城市的綜合功能。

提升城市治理水平，通過優化城市的空間布局、產業結構、人口規模和基礎設施，全面完善城市的空間治理。合理控制城市開發強度，通過產業升級和改造，推動城鎮建設用地集約高效利用。加強城市生命線工程建設，提高公共衛生防控救治和自然災害防災減災救災的能力。強化城市的社會治理，健全基層社會的治理機制，城市治理重心、資源配置要向基層傾斜，以化解因發展帶來的社會矛盾。