意大利新聞傳播業規制初探

甘露 金昱妍

摘要：意大利的新聞傳播業起步較早，發展較充分，具有較強實力，相關規制也表現出與之相匹配的特點。本文以意大利新聞傳播業規制作為研究對象，從重要法規和主要監管機構兩個方面勾畫規制輪廓和主干，從貝盧斯科尼對新聞傳播業規制的影響、法律基礎、政黨關系、對抗壟斷及歐盟指令等五方面剖析其規制特色。

關鍵詞：意大利傳媒業 傳媒規制 歐盟指令

意大利的新聞傳播業歷史悠久，在歐洲大陸位列前茅，無論是產業發展還是產業規制均具有值得關注的突出特點。一方面，作為歐盟的成員國，意大利需在歐盟的法規和指令的框架下制定規則；另一方面，意大利作為歐洲老牌強國，其傳媒規制也深受自身獨特的歷史發展軌跡和當下國情的影響。本文將從規制、監管機構和特點三方面一窺意大利的傳媒產業規制。

一、意大利新聞傳播業的重要法規

1946年6月，意大利共和國建立。1947年意大利頒布憲法，其中第21條稱：“所有人均有權以口頭、書面及其他傳播手段自由地表達其思想。新聞發布以及出版無須得到批準或經過檢查。”以這一條款為基本依據，新聞傳播領域更具體的法規陸續頒布，大致可分為新聞出版業法規和廣播電視業法規。

1.新聞出版業法規。新聞出版業最基礎和最核心的是《報紙法》和《出版法》。前者于1948年2月8日頒布，即47號法令，是意大利歷史上第一部有關新聞傳播業的成文法，經歷多次修正，一直沿用至今。后者是1981年8月5日意大利議會通過的第416號法令，要求出版公司公開所有權，確定其登記管理的范圍，并制定一系列反壟斷措施。兩個法規初步搭建起意大利報刊出版行業的監管架構。

為應對新媒體環境下報刊出版業的變革，意大利于2001年3月7日通過第62號法令，內容全面覆蓋新媒體的文字、圖像、音頻、視頻等信息傳播形式，為在線出版物提供了有效的監管保障。

2.廣播電視業法規。意大利第一部廣播電視行業的法規是《廣播電視法》，于1975年頒布。該法明確規定，意大利廣播電視公司（Radiotelevisione Italiana，以下簡稱RAI）的監督管理權由政府轉交給議會，議會成立專門機構實行這一權利，RAI由此取得政治上的獨立。

20世紀六七十年代，意大利社會運動高漲，其中不乏放松電視管制的聲音，許多私營廣播電視臺在這一期間涌現。為此，議會于1976年出臺了202號法令，一方面確立RAI在全國范圍的獨家播放權，另一方面允許私人開設地區性、非全國性的民營電視臺，國家對廣播電視業的絕對壟斷初步被打破。

1990年出臺的《曼米法》（Mammì）承認意大利廣播電視業公、私營并存的現狀，并將“雙頭壟斷”的格局合法化。所謂雙頭分別是RAI和貝盧斯科尼的傳媒集團Mediaset。

較新的一個重要法規是2004年頒布的第112號法令，也被稱為《加斯帕里法》（Gasparri）。它內容完善，初步體現“融合”色彩：一是將報刊、電子出版物歸入廣播電視的傳播系統中，二是將歐盟指令與意大利的現實經驗相結合。該法規對廣播電視業總方針、市場保護、公司改革、公共服務、最終和臨時性規定、法律廢除等方面進行了修訂，也對歐盟視聽節目的區域性保護、各地方廣播電視的管理、廣告放映和政治電視宣傳等方面都做了明確的規定。該法在一定程度上有利于傳媒市場多元化，促進傳媒公司承擔更多的公共服務職責，但“雙頭壟斷”的格局并未受到實質性挑戰。

二、意大利新聞傳播業的主要監管機構

議會和政府是意大利新聞傳播業最基本的監管主體。除此之外，還有一些專門的監管機構。其中影響比較廣泛的是意大利通信保障局、廣播電視事業方針制定和監督委員會、意大利媒體與全國記者公會，它們分別對意大利新聞傳播業的總系統、公營廣播電視業及新聞行業從業者進行了專項監管。

1.意大利通信保障局。意大利通信保障局（Autoritàper le Garanzie nelle Comunicazioni，以下簡稱AGCOM）是一個獨立的意大利監管和行政保障機構，總部設在那不勒斯。其根據1997年的《馬卡尼科法》（Legge Maccanico）成立，主要監管電子通信、廣播電視、出版和郵政服務。

AGCOM設置了三個機構：理事會、廣播電視設施和廣播電視網委員會、廣播電視節目與服務委員會。AGCOM主要執行兩項基本任務：其一，確保公、私營廣播電視集團的公平競爭，防止壟斷的發生；保障公民通訊和信息自由，并鼓勵電視觀眾對節目內容、服務質量和播放形式進行監督。

2.廣播電視事業方針制定和監督委員會。廣播電視事業方針制定和監督委員會（Commissione Parlamentare per lindirizzo e la Vigilanza sui Servizi Radiotelevisivi），通常被稱為RAI監督委員會。1975年RAI的監管權由政府轉交議會時其應運而生，由全體委員會和多個常設訪問小組委員會組成，對RAI的節目制作、廣告播放和經營活動制定和實施監管方針，確保信息來源和內容的多元性。同時，該委員會還擁有一定的RAI董事會成員任命權。

3.意大利媒體與全國記者公會。意大利媒體與全國記者公會（Ordine dei Giornalisti，以下簡稱ODG）成立于1963年，是意大利監管新聞記者的部門。全國代表委員會是ODG的最高層級，統領全局。關于記者的具體問題則交由兩類機構來處理，一是全國代表委員會下設的四個咨詢委員會，二是分布于各個大區的大區委員會。ODG的主要職責是負責記者資格注冊和管理，制定并實施新聞從業人員的行為準則。

三、意大利新聞傳播業規制的特點

盡管意大利在建國之初的憲法中就明確表示了要保障言論自由和新聞出版自由的權利，也據此陸續出臺了一些法令和法規，但總體而言，其保障力和有效性不盡如人意。RAI的監管權無論在政府還是在議會，都無法擺脫受政黨操控的命運，而擁有雙重身份的貝盧斯科尼幾乎憑一己之力開創并維系了“雙頭壟斷”局面，也許這些正是意大利新聞傳播業規制有別于歐洲其他國家的特色所在。

1.意大利新聞傳播業規制深受貝盧斯科尼影響。西爾維奧·貝盧斯科尼（Silvio Berlusconi）曾四度擔任意大利總理，同時擁有意大利最大私有廣播電視公司梅第亞賽特（Mediaset）。掌權者和傳媒業大亨的雙重身份為貝盧斯科尼突破原有規制的束縛、促成有力的新規制的產生提供了獨一無二的契機。

202號法令明確規定私人只能經營小型的地方性電視臺。貝盧斯科尼借機成立媒體投資集團菲寧維斯特（Fininvest）。直到1984年，貝盧斯科尼已收購了Canale 5、Italia 1、Rete 4三家全國性電視頻道，組成了自己的全國性電視網，開始沖擊RAI的市場壟斷地位。當時意大利都靈、佩斯卡拉和羅馬的地區法官以他違反了202號法令中“私人不可以辦全國性電視臺”這一條款為由，暫時封鎖了他的電視網。但由于貝盧斯科尼與時任總理的貝蒂諾·克拉克西（Bettino Craxi）私交甚密，克拉克西為其通過三項緊急法令，使貝盧斯科尼的行為合法化。而這三項法令也被意大利人稱為“貝盧斯科尼法令”（Decreto Berlusconi）。克拉克西任期內通過了上文提過的《曼米法》，為貝盧斯科尼傳媒事業的后續發展提供支持。

1994年意大利憲法法院通過420號法令，再次認定貝盧斯科尼掌握三家全國性電視頻道的行為違法。意大利甚至為此在1995年舉行了“是否廢止該法令”的全民公投。貝盧斯科尼充分利用電視頻道影響民眾的選擇。結果，公投以該法令被廢止而告終。

在任職意大利總理期間，貝盧斯科尼更是從幕后走到臺前，直接對相關法令的制定和通過施加影響。之前提及的《加斯帕里法》（Gasparri）正是他任期內的重要成果。2004年通過的這個法規雖然對新聞傳播業的監管制度進行了一定程度的完善，但它在實質上減輕了對壟斷性企業的限制，進一步加強了“雙頭壟斷”的格局。同年6月，意大利通過第215號法令，即《利益沖突法》，初衷是企圖阻止貝盧斯科尼作為總理卻仍然控制著大部分私營傳媒公司的行為，但實際上，由于該法不認定“總理作為股東選擇代理人管理企業的行為”違法，它反而加固了貝盧斯科尼對新聞傳播業的控制。

盡管如今貝盧斯科尼已經退出政壇，但與他有關的一系列法規仍決定著當下意大利新聞傳播業的體制與格局。

2.法律基礎薄弱。如今的意大利新聞傳播業看似已建立起完整的規制體系，但其所依托的法律基礎薄弱仍然是不爭的事實。

首先，缺少對新聞傳播業基本體制的規定和相關“反壟斷法”的支持。盡管意大利建國后第二年就頒布的憲法提到了“新聞自由”的原則，卻沒有與之對應的保障制度和措施。一方面，無法保障意大利傳媒市場的自由，私營傳媒集團利用法律的諸多漏洞發展壯大，導致民眾對集團旗下的媒體依賴程度高，政客與集團高層的利益勾結更加緊密，從而更難以出臺足以真正動搖這些傳媒集團壟斷地位的法規。另一方面，無法為媒體維護“內容自由”提供直接的法律依據，很多內容被冠以有害宗教或公共秩序而禁止發表。

其次，網絡出版物的內涵與外延模糊，相關法規的實施常與其他法規發生沖突。意大利2001年頒布的62號法令中，所謂“網絡出版物”不過是對已有“出版物”概念的擴充，它將“通過互聯網向公眾傳播信息的產品”歸屬于出版物范疇。在意大利，監管出版物的法律來源于《報紙法》，而產生于1948年的《報紙法》多項條款已不符合當前的技術水平，制定法規的議會沒有充分考慮到技術的發展以及62號法令與《報紙法》條款的協調，造成了監管上的混亂。

3.與政黨關系密切。意大利新聞傳播業的規制，離不開議會和政府，更離不開他們背后的政黨。他們牢牢把握著新聞傳播法規的制定權和監管部門官員的任命權，主要依據“政黨利益”而不是“民眾利益”來實施以上兩方面的權利。

比如，意大利1990年通過第250號法令，此乃1981年《出版法》的進一步修正案，其中涉及新聞傳播業扶持范圍，即只要符合相關法規的具體規定，政府可以為黨報、新聞合作社、出版公司和廣播信息公司提供更多的援助資金。這個法令顯然違背了憲法中的“平等”原則，受到廣泛批評，但在議會中各黨派的堅持和政府的操控下，該法令最終還是得以實施，由此帶來各黨派媒體之間為爭奪有限的政府援助資金而進行的激烈競爭。

又如，由議會負責的RAI監督委員會，除完成日常的監管工作外，還會在諸如意大利總理競選、全民公投等重要的政治事件中，嚴格管理事件報道，提供指導，以保障各黨派的利益。此外，RAI董事會成員的任命也需要參考議會中各黨派的意見，派出黨內人士或者政見相近者加入董事會，對RAI施加直接或間接的控制。

4.與壟斷不懈斗爭。雖然當下的意大利傳媒市場呈現出明顯的壟斷態勢，但在意大利新聞傳播業規制發展的歷史長河中，從不缺乏實現憲法中“新聞自由”精神、開創新聞傳播業多元化局面的努力。

其中比較值得關注的幾次交鋒：一是《廣播電視法》將RAI的監管權從政府移交到議會，給予在野黨更多發出自己聲音的機會，另外，它也打破了廣播電視市場RAI一家獨大的現象，公、私營并存的多元格局初現；二是《出版法》的股份轉讓限制和市場份額限制等條款，在一段時間內保護了新聞傳播業的百花齊放；三是為阻撓貝盧斯科尼進一步壟斷而出臺的《馬卡尼科法》，規定私營廣播電臺的自制節目量不可超過總節目量的20%，其收入不可超過意大利廣播電視業年度總收入的30%，以及其他一系統補充措施；較近的一次發生在2006年，時任總理羅馬諾·普羅迪（Romano Prodi）通過了一系列立法，企圖打破“雙頭壟斷”的局面，并取得了一定的成效，使意大利在美國當年發布的《新聞自由年度報告》上，從“部分自由”上升至“自由”。

雖然，隨著普羅迪2008年引咎辭職及貝盧斯科尼的第四次當選，“雙頭壟斷”兩次強勢抬頭，并延續至今，但從以上的經歷不難發現，無論對于政府、部分政黨，還是對于民眾來說，打破壟斷都是他們的期待和努力方向。

5.受到歐盟指令的框定。隨著歐洲一體化進程的推進，歐洲正在逐步建立統一的新聞傳播體系，歐盟為此出臺了一系列相關指令，歐盟成員國的國內法須在這些指令的指導下制定或修訂。

比如，在信息發布方面，2016年歐盟頒布《數字化單一市場版權指令》 （Directive on Copyright in the Digital Single Market）首部草案，并于2019年正式通過。基于此，意大利于2021年12月12日通過相關立法，并修訂了《意大利版權法》中的有關內容。同時，AGCOM協同意大利版權管理協會（Società Italiana Autori ed Editori）對新聞傳播領域的版權進行審查和管理，為保護數字內容市場提供支持。

在廣播電視方面，2018年通過的《視聽媒體服務指令》修訂案（Audiovisual Media Service Directive，即AVMSD）是目前歐盟規范視聽服務的重要依據。在它的指導下，意大利頒布第208號法令，取代了2005年基于《加斯帕里法》所頒布的《廣播電視綜合法》。新的法令對未成年保護、視聽障礙者服務提供、歐盟國家間合作、廣告放映等方面的規定進行了調整，擴大了AGCOM的職能范圍，并對新聞傳播領域中的反壟斷規則進行了修訂，以更有力地保護媒體的多元化。

在數據保護方面，2018年歐盟《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，即GDPR）正式執行，以加強對企業的數據應用合規和數據保護的監管，信息生產者需對數據處理進一步規范化、合理化、透明化。意大利于2018年12月19日據此修訂了個人數據保護法以符合GDPR的相關條款的要求，并設立意大利數據保護局對新聞傳播業的數據運用進行監督。

作者甘露系中國傳媒大學傳播研究院副教授

金昱妍系中國傳媒大學傳播研究院碩士研究生

本文系國家社科基金重大項目“西方國家主要政黨涉華傳播話語體系研究”（項目編號：22&ZD320）、中國傳媒大學青年托舉項目“西歐國家主要政治人物涉華傳播話語研究”（項目編號：CUC23CGJ38）的階段性研究成果。

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【編輯：陳琦】