建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革背景下的規(guī)劃管理優(yōu)化

余 欽

修水縣自然資源局 江西 九江 332400

建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的目的是要以“放、管、服”為切入點(diǎn)，解決“項(xiàng)目等資金、等時(shí)間”等突出問題，提高審批效率，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在具體的規(guī)劃管理中，存在審批事項(xiàng)過多、辦理流程繁瑣、企業(yè)投資成本增加等問題，隨著改革的推進(jìn)和深入，這種矛盾將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。因此，亟需對(duì)規(guī)劃管理流程進(jìn)行優(yōu)化，以適應(yīng)審批制度改革的需要。

1 建設(shè)項(xiàng)目審批管理與服務(wù)的優(yōu)化

(1) 深化“多規(guī)合一”，完善審批管理體系

改革前，各部門規(guī)劃管理內(nèi)容分散，各規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“多規(guī)合一”管理體制并未形成。

改革后，各部門將從行政審批向以服務(wù)監(jiān)管為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，以企業(yè)為主體，建立“一張藍(lán)圖”、實(shí)施“一個(gè)窗口”辦理、建立“一個(gè)系統(tǒng)”協(xié)同。以《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革”）為基礎(chǔ)，加快建立部門間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，形成“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施、“一個(gè)窗口”提供服務(wù)保障、“一個(gè)系統(tǒng)”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的規(guī)劃管理新模式[1]。

(2) 創(chuàng)新服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)“不見面”審批

建設(shè)單位在提出申請(qǐng)時(shí)，規(guī)劃管理部門將通過服務(wù)大廳的網(wǎng)上辦事平臺(tái)，對(duì)申報(bào)資料進(jìn)行審核。

審核通過后，通過網(wǎng)上提交電子材料，實(shí)現(xiàn)“不見面”審批。

受理部門將對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行形式審查，符合要求的及時(shí)受理；不符合要求的及時(shí)退回，并告知理由。審批部門收到申請(qǐng)后，將對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。對(duì)于符合法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，按程序通過服務(wù)大廳的網(wǎng)上辦事平臺(tái)提交相關(guān)審批資料；對(duì)于不符合法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但符合法定條件的，予以受理。

圖1 工程項(xiàng)目規(guī)劃管理流程圖

(3) 完善法律法規(guī)，規(guī)范規(guī)劃管理行為

《城市規(guī)劃條例》為規(guī)范城市規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，明確了城市規(guī)劃的原則、基本程序和工作要求，確立了政府和公眾參與制度，促進(jìn)了公眾參與城市建設(shè)發(fā)展的良好氛圍，也為公眾監(jiān)督城市規(guī)劃的實(shí)施提供了平臺(tái)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也為城市規(guī)劃的管理提供了法律依據(jù)[2]，明確了“一書兩證”制度，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，強(qiáng)調(diào)城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃四級(jí)體系的約束作用，并規(guī)定了在具體工作中應(yīng)遵循的原則。

(4) 加強(qiáng)能力建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量

加強(qiáng)規(guī)劃編制能力建設(shè)，建立規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、規(guī)劃編制人員及項(xiàng)目參與人定期培訓(xùn)和資格認(rèn)證制度，完善規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和項(xiàng)目參與人的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)；加強(qiáng)規(guī)劃管理技術(shù)咨詢服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)規(guī)劃管理的信息化建設(shè)，以互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)為支撐，按照“全流程、全覆蓋”要求，推進(jìn)規(guī)劃管理智能化。一是建立統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，為統(tǒng)一的審批流程以及規(guī)劃管理提供基礎(chǔ)支撐；二是搭建智慧空間平臺(tái)，基于大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)，以空間為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)為支撐，實(shí)現(xiàn)全流程一體化的項(xiàng)目服務(wù)；三是整合公共服務(wù)平臺(tái)，對(duì)接政府各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提供信息共享、數(shù)據(jù)交換等服務(wù)；四是完善空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步統(tǒng)一各類空間數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和應(yīng)用接口；五是構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”系統(tǒng)平臺(tái)（如圖2），建立信息公開、業(yè)務(wù)協(xié)同、成果共享、電子監(jiān)察等系統(tǒng)[3]。

圖2 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)

2 建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)化規(guī)劃條件

《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》是建設(shè)項(xiàng)目審批管理的重要依據(jù)，是“一張圖”系統(tǒng)中的基礎(chǔ)資料。通過優(yōu)化規(guī)劃條件，將大大提高項(xiàng)目審批效率。

1、將規(guī)劃條件的指標(biāo)前置到規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中，對(duì)控規(guī)實(shí)施方案和修建性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行指導(dǎo)[4]。

2、對(duì)《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》進(jìn)行分級(jí)分類管理。按照行業(yè)分類和專業(yè)部門劃分，對(duì)不同的行業(yè)或部門制定不同的要求，在《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中明確各行業(yè)或部門要求控制指標(biāo)。

3、取消《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中與土地使用權(quán)出讓合同內(nèi)容相沖突的內(nèi)容，由建設(shè)單位對(duì)擬出讓地塊提出要求并負(fù)責(zé)落實(shí)。

4、《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中，有可能出現(xiàn)不符合用地范圍的情況，建設(shè)單位可依據(jù)用地范圍、主要技術(shù)指標(biāo)等，重新申報(bào)規(guī)劃條件。

5、對(duì)于有可能涉及修改用地邊界、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在審批前向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提交擬修改的內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)該建設(shè)項(xiàng)目的具體情況予以適當(dāng)修改。

6、《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中要求的各項(xiàng)指標(biāo)由政府投資主管部門在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告中進(jìn)行論證并提出意見，市或區(qū)政府（管委會(huì)）投資主管部門將項(xiàng)目投資計(jì)劃納入年度投資計(jì)劃，并在下一年度編制施工圖時(shí)予以落實(shí)。

7、《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中，對(duì)屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)區(qū)政府（管委會(huì)）審定后，向市規(guī)劃和自然資源局報(bào)備；對(duì)于不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，區(qū)人民政府（管委會(huì)）應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，并在作出處理決定后的30日內(nèi)按法定程序報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)[5]。

8、《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中對(duì)涉及的綠地、河湖水系、文物保護(hù)單位、文物古跡等保護(hù)范圍的用地和控制要求，由區(qū)人民政府（管委會(huì)）或相關(guān)部門組織專家論證并出具專家論證意見后報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。

9、對(duì)于涉及文物保護(hù)單位的建設(shè)項(xiàng)目，市規(guī)劃局將在《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》中注明文物保護(hù)單位的具體位置。

3 強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施管理

(1) 優(yōu)化土地利用

通過“以圖管地”，實(shí)現(xiàn)用地控制指標(biāo)的剛性管控。加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，將土地利用總體規(guī)劃中的控制指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃，從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目新增建設(shè)用地規(guī)模，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和民生工程用地需求。

按照土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和選址意見，將預(yù)審意見作為建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的重要依據(jù)，以圖管地，加強(qiáng)規(guī)劃審查的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)和監(jiān)督。將土地利用計(jì)劃指標(biāo)分解落實(shí)到地塊，嚴(yán)格執(zhí)行省下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，并根據(jù)項(xiàng)目需求做好與土地利用計(jì)劃指標(biāo)的銜接，加大土地供應(yīng)力度，保障項(xiàng)目及時(shí)落地，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

(2) 嚴(yán)格批后監(jiān)管

建立健全批后監(jiān)管工作機(jī)制，把好規(guī)劃方案審查和建設(shè)項(xiàng)目方案審批關(guān)，實(shí)行規(guī)劃批后監(jiān)督制度；健全公眾參與和專家咨詢制度，實(shí)行批后跟蹤評(píng)估；開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，定期進(jìn)行跟蹤檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促整改問題。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體系，各級(jí)政府要嚴(yán)格按照法定程序編制、審批、修改各類空間性規(guī)劃，凡與國(guó)土空間規(guī)劃不一致的各類專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，以及地方各類規(guī)章、規(guī)范性文件等均應(yīng)進(jìn)行修改調(diào)整，不得以任何形式和理由拒絕批準(zhǔn)[6]。

各級(jí)政府及有關(guān)部門要將國(guó)土空間規(guī)劃審批、監(jiān)督實(shí)施作為“放管服”改革的重要內(nèi)容，及時(shí)跟蹤國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況，加強(qiáng)對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目、民生工程的用地保障，切實(shí)保障群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(3) 加強(qiáng)土地儲(chǔ)備

從土地資源管理的角度看，土地儲(chǔ)備是對(duì)閑置低效用地進(jìn)行集中梳理、分類處置和有序利用的管理措施，是實(shí)現(xiàn)“節(jié)約集約用地、防止國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)流失”的重要手段，也是城市規(guī)劃實(shí)施管理的重要環(huán)節(jié)。但現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度存在多頭管理、層級(jí)錯(cuò)位、缺乏統(tǒng)一的制度體系等問題，需要整合國(guó)土空間規(guī)劃的編制、審批與實(shí)施管理職能，按照“統(tǒng)一政策、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全土地儲(chǔ)備管理機(jī)制，規(guī)范土地儲(chǔ)備行為。

土地儲(chǔ)備制度的改革，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)土地供應(yīng)制度、土地利用計(jì)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，從規(guī)劃編制、儲(chǔ)備計(jì)劃制定、供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施和儲(chǔ)備項(xiàng)目監(jiān)管等全流程各環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，從而完善土地儲(chǔ)備管理。

(4) 強(qiáng)化資金保障

改革后，資金保障更加重要，建設(shè)項(xiàng)目前期資金籌措方式也將更加靈活，一是要完善資金保障制度，包括土地出讓金收益、政府性基金收入等；二是要拓寬投資渠道，包括增加直接融資規(guī)模、發(fā)展 PPP模式等。此外，在加強(qiáng)資金保障的同時(shí)，還要通過積極開展試點(diǎn)探索，包括允許在工程建設(shè)領(lǐng)域試點(diǎn)引入社會(huì)資本、積極開展基礎(chǔ)設(shè)施 REITs、創(chuàng)新完善 PPP模式等，逐步形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元資金投入機(jī)制。

通過土地出讓，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，尤其是城市污水、垃圾處理等項(xiàng)目的投入力度；通過完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，加快推進(jìn)公共交通、市政路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)城市承載能力和服務(wù)能力。通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，加大政府和社會(huì)資本合作，逐步提高公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化水平；通過 PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到城市建設(shè)中來，以形成公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給的長(zhǎng)效機(jī)制。

4 強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督

(1) 依法處理規(guī)劃違法行為

①對(duì)違反城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的建設(shè)工程，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門給予警告，并處以罰款。

②對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%-10%以下的罰款。

(2) 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理

各級(jí)城市規(guī)劃主管部門應(yīng)建立健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的日常檢查和專項(xiàng)檢查，建立健全動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制、協(xié)調(diào)反饋機(jī)制、綜合分析機(jī)制等。各級(jí)城市規(guī)劃主管部門應(yīng)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，暢通公眾舉報(bào)渠道，對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行專項(xiàng)檢查和督查，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切；對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行查處后，及時(shí)向社會(huì)公開查處結(jié)果。

建立健全違法建設(shè)查處信息公示制度，將查處的違法建設(shè)行為和查處結(jié)果在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門網(wǎng)站及指定網(wǎng)站上進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督，并根據(jù)公眾舉報(bào)和媒體反映，及時(shí)組織或參與對(duì)違法建設(shè)的查處工作。

(3) 完善規(guī)劃行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

一是加強(qiáng)規(guī)劃行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，加大對(duì)違法建設(shè)的懲處力度，特別是對(duì)嚴(yán)重破壞城市規(guī)劃實(shí)施的行為，堅(jiān)決依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。

二是探索建立對(duì)規(guī)劃違法行為的聯(lián)合懲戒機(jī)制，促進(jìn)各類違法建設(shè)行為早發(fā)現(xiàn)、早處理。

三是建立規(guī)劃行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善監(jiān)管體系，優(yōu)化工作流程，并加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

四是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

(4) 做好規(guī)劃行政執(zhí)法保障工作

為了強(qiáng)化規(guī)劃行政執(zhí)法工作的開展，需要在實(shí)際工作中做好相關(guān)保障工作，比如要建立健全規(guī)劃行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)機(jī)制；還要對(duì)規(guī)劃行政執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提升他們的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平；還要積極開展規(guī)劃行政執(zhí)法宣傳活動(dòng)。

在規(guī)劃行政執(zhí)法宣傳工作中，一方面可以通過電視臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，對(duì)規(guī)劃行政執(zhí)法工作進(jìn)行宣傳，為其營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境；另一方面可以開展上門服務(wù)活動(dòng)，對(duì)違法建設(shè)當(dāng)事人進(jìn)行法律宣傳教育。

在宣傳活動(dòng)中，需要做好以下幾點(diǎn)：一是要選擇合適的宣傳內(nèi)容，開展一些有針對(duì)性的宣傳活動(dòng)，為其提供針對(duì)性的法律幫助，比如可以向群眾講解違章建筑的危害、相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定等；二是要對(duì)規(guī)劃行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其能夠更加專業(yè)地開展規(guī)劃行政執(zhí)法工作；三是要為規(guī)劃行政執(zhí)法人員提供相關(guān)的工作設(shè)備，比如電腦、打印機(jī)等；四是要引導(dǎo)群眾通過合法的方式進(jìn)行投訴和舉報(bào)，及時(shí)處理違法建設(shè)案件；五是要通過各種形式進(jìn)行宣傳和教育，讓群眾認(rèn)識(shí)到違法建設(shè)對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)造成的影響，并自覺抵制違法建設(shè)行為。

5 總結(jié)

隨著建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的不斷深入，對(duì)規(guī)劃管理提出了更高的要求，各級(jí)規(guī)劃部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在審批制度改革的背景下，制定切實(shí)可行的優(yōu)化方案，不斷優(yōu)化規(guī)劃管理流程，以適應(yīng)改革的要求。各級(jí)規(guī)劃部門在建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的背景下，應(yīng)進(jìn)一步提高政治站位，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，梳理整合審批流程，簡(jiǎn)化優(yōu)化審批事項(xiàng)，不斷提高服務(wù)效能，推動(dòng)項(xiàng)目審批再提速、再提效，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供規(guī)劃支撐。