增減掛鉤項目實施在土地綜合整治中的應用研究

瞿汝梅

（余慶縣自然資源局，貴州遵義 564499）

0 前言

在新的條件下，要實現全面的治理，必須把農用地開發復墾與增減掛鉤項目相結合，并在統籌鄉鎮建設用地發揮作用，使城鄉綜合利用的價值得到最大化。而為了保證土地整治的效率，國家土地資源部門先后頒布了多條新的法規，提倡以項目風險管理及其資金分配等相關信息做為標準，占補平衡和增減掛鉤管理方法做為具體指導；堅持完善各項配套設施，提高全面整治工作的標準化水平。

1 城鄉統籌發展面臨的土地利用矛盾

1.1 城鄉生態綠化規劃建設不合理

隨著人民生活水平的提高，城鄉的生態環境得到了越來越多的關注，城鄉的生態綠化基礎設施也逐漸被納入了城鄉規劃之中。目前，我國城鄉綠地的建設還面臨著以下問題：第一，是由于城鄉規劃不當，城鄉規劃建筑的盲目改造，使城鄉綠地面積不足，難以形成有規模的生態綠化系統。第二，同時也存在著景觀設計方式單一、創意不足、綠化結構失衡等問題；混亂、不合理，沒有完整的系統，顯得凌亂不堪。種種問題制約著園林景觀品質的提升，增加了生態環境的威脅，并嚴重地阻礙了城鄉和農村的融合。為此，我們應當高度關注并制訂有力的標準來處理這一問題。

1.2 集體土地產權和管理權不明確

就目前的情況來看，大部分農村的土地都是集體所有制的，農民對農村的土地沒有所有權，這就造成了農村的土地所有權和管理者的權力不能很好的區分，市場主體的分配效果很難集中發揮出來。從目前的情況來看，由于農村的土地受到了各種法律和制度的約束，土地流轉普遍是以集體經濟為主，難以進入大城市，也有可能由于少數人的意見而對農村的經濟和高效運作產生影響。另外，由于集體土地性質不明確，致使林業、農業、水利、環保等多個部門出現管理混亂問題，這種往往出現鄉村土地管理方式的越位和欠缺的難題，對農村土地有效運行與統一梳理在一定程度上導致攔截，這就給城鄉統籌發展環節中土地的資源管理方面造成極大的影響[1]。

1.3 鄉村規劃沒有城市規劃完善

在土地整治和使用中，規劃是一個非常關鍵的步驟。良好的規劃可以使得土地的治理和使用得到更好的落實，成為成功進行土地治理的先決條件。然而，目前我國還沒有對鄉村土地利用做出總體規劃標準，大部分的規劃都針對城鎮的建設用地。然而，隨著時間的推移，加快農村的城鎮化進程顯得尤為必要。因此，鄉村建設中的規劃標準存在著嚴重的缺陷。

2 增減掛鉤項目實施在土地綜合整治中的應用

2.1 編制專項規劃與實施

在規劃建設用地指標時，農村地區按原有的使用功能，使其獲得補償，但喪失了土地開發權。經過整理，鄉村建設用地的掛鉤指標進入土地市場，作為城市建設的用地流轉，其使用的價值會發生很大的變化。在確定了掛鉤指標的基礎上，按照指標值的來源和指標產生過程，對未來土地開發的權利發展進行理性驗證和預測，確保經濟發展滯后的區域能夠從土地市場化中得到應有的權利，預防城鄉地區出現第二次差異。農村集體土地，農民對土地的承包經營權，鏈接指標交易指數的流通環節，應當充分反映農村土地合同的基本性質，確定它的中心，特別是從所有權角度，對土地流轉的提供者和需求方的全面理解，對土地的產權進行評估，對土地的安全性進行了分析，通過對我國農村發展中存在的問題進行分析，以達到共贏、保護農村權益的目的。

2.2 項目組織實施及補充耕地驗收

根據土地綜合整治工作的要求，成立了一個土地綜合整治工程工作組，其成員包括：項目實施部門人員、城鄉規劃人員、相關專業技術人員、法務人員等。農村土地整治工作領導小組應當按照土地整治項目的不同進程，進行土地勘察、地質環境評估和房屋所有權確定、安置費用補貼等多方面的工作，并設立施工監督機構，監督施工進度，保證施工的正常進行[2]。

3 增減掛鉤項目實施在土地綜合整治中的應用中的不足與反思

3.1 增減掛鉤的不足

3.1.1 重指標輕質量，拆舊區復墾質量不理想

增減掛鉤的出發點通過對農村大量閑置的用地進行再配置，提高土地使用結構，提高耕地質量。部分區域過分注重效益，只求結余指標值和指標的交易帶來的收益，拆舊區復墾的投入標準略低，而且監督不力。比如，部分交通不便的村莊整體搬遷區域出現復墾為耕地甚至為水田的現象，因為村莊的拆遷，這些新的耕地就不能得到有效的管理和使用，而且，這些新的耕地質量也不能保證，這給我國的社會、經濟和生態環境的發展帶來了許多問題。此外，在實施增減掛鉤工作時，還有許多拆舊地區復墾質量工作不盡人意。農村建設用地復墾為耕地后，許多地區的平整度不足，水田田間平整度和犁底面都達不到蓄水量要求，耕地質量較差，水利設施不完善，沒有完善的灌溉設施，在大雨季節很容易發生土層沖刷流失和干旱季節灌溉不及時等情況。

3.1.2 項目管理制度和增減掛鉤項目區管理不夠協調

由于農村土地綜合整治項目與增減掛鉤項目不同，其管理模式也有所不同。項目管理體制總體上以耕地復墾，以拓展耕地的面積為方向，對傳統的農村土地綜合整治進行項目實體、項目評估、整體規劃、項目開展等各方面，都把耕地提升、耕地保護作為指導思想。而增減掛鉤條例以平整地區的用地結構為基礎，依據新項目的執行情況，采用掛鉤指標對項目規模、整體控制等進行調整。由于涉及到的管理制度和內容不同，因此，就會造成資金的浪費。

3.2 增減掛鉤的反思

3.2.1 加強項目實施后的管護工作

在土地整治工作完成后，有關部門要繼續健全一系列的養護管理制度，明確各有關部門、個人和單位的責任和權利等，真正的實施了管護策略。建立建設工程管理資金的保證體系，建立資金的籌資渠道，建立資金的運用與管理計劃，建立資金的收繳、運用、審核、監督職責，建立項目管理體系，建立管理部門、負責人、管理人員和各部門的權限。同時，還可以建立一個獎懲機制，對于那些破壞了設施的單位和人員，都應進行相應的懲罰，并確保建設項目的資金有專人負責。

3.2.2 完善增減掛鉤帶來的紅利分配機制

對村莊居民點整理要充分考慮到土地所有者的權益，保護好被征地農戶的利益，盡量保證公平、公正、公開，不可侵犯農戶的產權。在實施中，要加大宣傳，讓廣大農民認識到農村居民點整理工作的正面作用，保證建設項目公開，并隨時接受農民的監督；結余指標所產生的利潤，要以當地的村莊基礎設施和扶貧工業基建為主，要給予農民實惠，注重改善居民生產制造、生活水平，并確保農戶生活質量不降低，并且能夠逐漸能發家致富[3]。

3.2.3 規定補償原則

每個標準的制定都需要進行約束。因此，在執行賠償準則時，必須要有非常清晰的補償準則來制約。因此，在無法達到標準的情況下，就可以利用原則進行判決。首先，公共的利益是第一位的。因為拆除要舍棄個人利益，因此，私有產權是不容侵害的。但是，社會發展的資源是有限度的，當群體的利益大于個體的損失時，就會采取行動，否則，任何高尚的理由都無法成為侵犯公民權益的理由。其次，賠償超出了損失原則。因在房屋拆遷工作中犧牲公民的利益與權利。這里已經是人們生活的日常，拆除并不是簡單的拆除居民的房屋，而是改變居民生活的方式。在這種情況下，只有補償大于損失費，方能平衡個人和群體的利益的差距。只有民眾愿意，才能減少沖突。最后，賠償數額必須達到當地的社會、經濟發展水平。由于各地的發展情況各有差異，不同于的地區的經濟發展是有所不同的。如果說以落后地區的標準來補貼發達地區，就會讓人們覺得這是一種不公正的待遇。為此，應根據當地的實際情況制定相應的賠償標準。

3.2.4 高效利用土地

土地是資源推進城市和農村發展的重要先決條件，是推進城市和農村發展的重要保障。由于農村和城市建設用地的增減掛鉤項目的實施，涉及到的土地資源非常龐大，因此，要實現土地的有效配置和充分的利用，就需要按照當地的一些政策進行分配，以此來提高用地效益，加快城市和農村建設的發展步伐。首先，要搞好土地資源的治理。因此，國家有關方面必須制定法規，要求土地使用、運轉和征用等方面的工作。不能有太多的土地空閑，必要時做好退耕還林的工作，同時土地買賣需要有政府的批準，補償款要滿足農戶的需求。另外，還可以通過對土地進行有效的治理，提高土地的肥力、種植高產量、經濟效益好的糧食作物，提高了農戶的收益，激發了農民對種地的熱情。其次是廢棄礦山的部分，要進行土地的再利用。可以先對土地進行整理，以此來提高土地的活力，并進行周邊的基礎設施。最后，就是要拆遷用地，就必須經過政府的審批，然后再進行基礎設施的開發與建設。

4 總結

總之，增減掛鉤項目的實施對土地綜合整治具有重大的作用，因此，可以在項目的實施中，采取土地綜合性整治專項資金多樣化、成立土地綜合性整治項目小組、采用工程措施維護土地復墾耕地質量，從整體保護村民利益，保護自然環境，提升項目實施后的養護管理水平，協調解決農村建設和城市建設用地矛盾和處理土地綜合整治難題，進而促進人民的利益、土地資源、城鎮建設規劃獲得充分保證與利用。