重視均衡城市化

京雨

黨的二十大報告提出要：“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。”城鎮化發展和經濟社會發展具有高度的相關性，對于中國現代化發展意義重大，因此，有必要重視和研究未來中國城鎮化道路。對此，中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英在借鑒國際經驗的基礎上，相對應地提出了要重視均衡城市化的觀點。這一觀點與城鎮化建設要求緊密相關。那么，什么是均衡城市化？有哪些特征？均衡城市化發展有哪些國際經驗？中國距均衡城市化的要求有多遠？如何防止采用與均衡城市化軌道南轅北轍的政策，對此有哪些政策選擇的可能性？本刊特約記者請黨國英研究員就上述問題做了闡釋和分析。

為什么要重視均衡城市化

《領導文萃》：在您近期發表的文章中，您強調中國的發展要重視均衡城市化，那么，請您解釋一下什么是均衡城市化，有哪些特征。

黨國英：所謂均衡城市化，通俗說，有利于建立兼顧效率、平等（差異較為合理的收入分配狀態）與社會經濟政治可持續發展的城市化，便是均衡城市化。要滿足這個基本要求，勞動、資本及土地這些基本生產要素在配置上要依循經濟學所肯定的均衡性要求，所以我把這種可能的狀態稱為均衡城市化。如果一個規模較大的國家或者多個普通大小國家的聯合體存在比較充分的競爭性資源配置機制，那么，這個國家或國家聯合體在城鄉居民點布局、城鄉資源投入以及資源價格等方面，會有以下特征：

第一個特征就是單個城市的擴張中的邊際社會成本與邊際社會收益相等。這個條件的滿足意味著單個城市達到最佳規模，城市社會收益實現了最大化。城市社會成本是指因居住城市帶來的不便；城市社會收益是指因居住城市帶來的多種優越，如基礎設施提供的便捷，信息交換帶來的知識積累。

第二個特征就是城市之間的邊際社會收益相等。如果這個條件不滿足，即不同城市的邊際社會收益不相等，則或者有人口在城市之間出現偏向性流動，或者有公共投入的增量調整，或者二者兼而有之。需注意的是，這個條件的成立不要求城市的人口規模相等，因為經濟類型不同，其社會的平均收益曲線與邊際社會收益曲線走勢都會不同。

第三個特征就是城市之間要素的邊際報酬相等。以勞動要素為例，同樣的勞動要素投入不同區域，其邊際報酬相等符合勞動要素總收入最大化原則。因為勞動要素的差異性，勞動者之間的收入會有差異，但在競爭條件下，同一種要素的邊際報酬會趨于均等，并與同一種勞動供給建立局部均衡，形成工資定價條件。這意味著，同一類別的人力資本會在不同城市之間轉移，直至工資水平相等。

第四個特征就是城鄉土地占用中的土地市場均衡。從國際經驗及理論分析都可以發現，如果市場機制比較健全，便不需要對城市劃定邊界。當城市擴張中新增建設用地的邊際收益高于農業用地出讓價格，城市的空間擴張就會停止，土地在城鄉不同功能的配置上實現了效益最大化。

《領導文萃》：這些解釋聽起來比較深奧，您可否結合實際觀察進一步解釋一下這些均衡城市化的特征？

黨國英：關于這個問題，要說是完全符合理論刻畫的均衡城市化，當然是不存在的。因為多種因素，城市作為居民點類型多有不同，特別是不能對均衡城市化發生誤解，錯誤以為均衡城市化就是城市都一般大，城市在每個地理單元都均勻分布。可以這樣認為，市場化程度高的國家，城市化過程更趨均衡，其以下若干特點反映了城市演化發展中接近均衡要求的特征。

第一，規模排序前列的大城市在經濟發展到一定階段后，其首位度一般會停止提高并轉而下降。這里講的首位度，是指一定區域最大城市的人口占該區域人口的比重。著有《城市集中度對經濟增長的影響》的英國學者V. Henderson通過對80—100個國家和地區的數據分析，論證了城市首位度與經濟增長率的關系。他發現人均國民收入達到約5000美元時（1990年美國物價指數為基數），城市首位度開始下降。如果按照威廉姆森關于區域經濟發展的理論，V. Henderson則將人均收入3000美元時作為城市首位度的轉變時點。即在這個時點以后，城市首位度應該開始降低，否則會對經濟增長產生負面影響，最高可以使經濟增速減少1.5%。

第二，幅員較大的國家會發育大量主要為食品產業服務的小城市；這些小城市大體均勻分布在經濟活躍地區。農業產業鏈的主要環節除食品零售之外，大部分在小城市布局，形成現代農業服務中心。這樣的中心一般僅有半小時車程的輻射半徑，使農戶容易獲得各類農業服務。以市鎮為中心的社會網絡的建立，也是農戶生產的必要條件。與城市地區相比，社會網絡對農村地區企業家的成功可能更為關鍵。據國外學者的研究，人口和組織密度的減少使得溝通更加困難，難以產生對經濟活動十分有益的“緘默知識”的交流與傳播。市鎮的咖啡館、俱樂部常常是農戶交流生活與生產的場所。市鎮所傳播的關于農戶的各種信息，也是外來投資者判斷投資機會的依據。依托市鎮創造農戶兼業條件，有利于優化農村家庭內部勞動資源的優化配置。研究發現，農村家庭成員的數量、年齡及受教育水平對兼業需求有顯著影響。人口多的農戶更有可能出現以就近兼業為主的就業者；年紀較輕比年紀較長的農業從業者兼職非農就業崗位的比例更大；受教育水平更高的農業從業者也有更大的非農兼業傾向。這些研究結論表明，農戶兼業將是農村就業形態的長期現象。

第三，國民擁有文明程度高的居住形態。作為反映人類居住特性的均衡城市化概念，不僅應該包括大尺度的居民點空間布局的意義，還應該包括人類的微觀居住形態的意義；這種意義當然應該體現人類居住文明的要求。市場化程度高的發達經濟體有顯著區別于中國的居住形態。發達經濟體中約70%居所類型是以獨棟或聯排建筑物為載體的單戶家庭住宅。從一般觀察看，歐美國家及日本的居住形態主要不取決于它們的人口密度，而是取決于土地制度及社會經濟發展水平。荷蘭、日本都屬于人口密度很高的國家，但其居住形態符合人類居住文明的要求。農業技術進步使土地生產率的提高，以及農產品國際貿易的發展，有可能使人口密度高的國家也能提供合理規模的住宅建設用地。這些國家的房屋價格多為家庭年收入的3倍左右。綜合考慮房貸利率、家庭收入、消費結構等因素，3倍左右的房價指數在發達經濟體可以保證一般核心家庭（夫妻中至少有一個就業，育有未成年子女）有能力自己在信貸支持下自己購買房屋，不必仰賴長輩的財務支持。

中國距均衡城市化的要求有多遠

《領導文萃》：如果按照您對均衡城市化的解釋，中國做得怎么樣？目前遇到的主要問題是什么？

黨國英：均衡城市化要達到理論假設的標準是不可能的。任何國家的政府、社會團體對本國人口流動的控制都會影響市場的支配作用，某些歷史文化因素也會抑制價格對供求變動的反應。

總體上說，市場化程度高的國家所形成的城鄉居民點類型及分布，更接近均衡城市化的要求；特別從大的歷史跨度看，一個國家或眾多小國家的聯盟，只要其社會價值取向及政策制定更傾向“小政府、大社會”模式，就大體會形成均衡城市化發展模式。

但是，總體上說，市場化程度高的國家所形成的城鄉居民點類型及分布，更接近均衡城市化的要求；特別從大的歷史跨度看，一個國家或眾多小國家的聯盟，只要其社會價值取向及政策制定更傾向“小政府、大社會”模式，就大體會形成均衡城市化發展模式。

由于多種原因，中國偏離均衡城市化軌道要更多一些。首先，中國的城市化進程還不夠快。從統計概念看，官方的“城鎮化率”涉及的是城市與“建制鎮”鎮區人口，而鎮建成區的人口最低標準只是2000人。這樣的人口規模在中國不過是中等行政村的人口規模，不可能有起碼的小城市生活品質。在國際機構目前的定義中，對鎮建成區人口規模的要求最低為2500人。且按國際上通行城市化率概念，不會把小鎮人口算作城市化人口。根據我國現有建制鎮建成區的人口規模，若去掉其中的一半，則可認為實際城鎮化率應低于有關部門發布數。從近些年城市化推進工作看，結果并不理想。國務院2014年決定，要促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。這3億人口中，2億應該屬于推進城鎮化的目標人群。但依有關部門數據，2014年至2020年底，中國新增城鎮人口約1.2億，6年也未達到2億，且城市人口增長率呈下降趨勢。

《領導文萃》：按照您的觀點，我國是不是還要進一步提高城市化率？

黨國英：回答這個問題需要進一步厘清有關概念。很多情況下，我們不去認真區別“城市化”與“城鎮化”這兩個詞語，特別在翻譯為英文時，似乎只有一個與之對應的英文詞，即urbanization。國際上，很多國家的政府對城市的定義各不相同，甚至一個國家的不同機構對城市的定義也會不同。如果按照新近六大國際機構經過多年研究、協商制定并向各國推薦的標準，比對現在經濟高度發達國家的實際，那么，中國的城市化率已經不低，甚至可以說很高，但城鎮化率不高。對這個判斷需要稍做解釋。

中國大城市發展偏離均衡水平，呈現過度擴張態勢。按 Henderson 的研究，中國大城市發展在1990年之前處于適度區間。中國2011年人均國民收入達到了按1990年不變價格衡量的人均3000美元水平，以首位度衡量的大城市發展水平應該趨于穩定，但事實上仍在繼續擴張。按有關部門數據，2011—2018年，中國人口最多的前十大城市的市轄區戶籍人口增長率與2010—2017年間非戶籍常住人口增長率顯然超過了中國總人口增長率，說明這些超大城市的首位度在繼續增長。2010—2017年間這些城市的GDP增長率也快于全國GDP增長率，說明其經濟的首位度也在提高。

中國的鎮是一個在統計意義上很含糊的概念。縣域的“城關鎮”規模比較大，動輒10萬人以上。縣城人口規模擴張仍保持很高的速度。這樣的鎮，實際上在任何意義上已經不是通常理解的鎮，而是較大的城市。如果把城關鎮算作城市，中國的城市化率更高。但是，中國除縣城以外的建制鎮的人口規模增加緩慢，特別中西部地區的建制鎮的建成區常住人口甚至是負增長。

所以，可以判斷，中國的城鎮化其實主要是城市化。城市化率被低估，城鎮化率被高估。所以，今后中國應該通過發展縣域城關鎮以外的鎮街提高城鎮化率，而不是繼續推動建制市和縣域城關鎮的發展。

《領導文萃》：按照均衡城市化的要求，中國還有哪些不足？

黨國英：我認為，首先，是農業區人口密度太高，村莊占地大。按有關資料推算，中國農業區平均人口約為300—400人/平方公里，超過了國際機構定義農業區人口密度標準的上限，已經達到國際機構定義的“市鎮及人口稠密區”底線標準。但是，中國農業區的人口分散在大量傳統村莊里，務農人口與已經脫離農業的人口混居一起，沒有典型的小型農業居民點。中國的行政村平均規模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）平均規模更小到平均約150人以下。2005年中國村莊現狀用地面積為140420平方公里，但在鄉村人口減少的背景下，全國農村平均每年村莊占地擴張面積高達200多平方公里。這種擴張大多以農民違法建房的形式出現。有關部門對違法建房的處理多以罰款了結。按照實際人口推算，這10年里，農村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增加23%。粗略估算，中國農區（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區）每平方公里約有1.1個自然村，約占到耕地面積的10%，農地因此被居民點切割得很厲害。在糧食主產區和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴重。大量已經脫離農業的原農村居民一方面在農村投資建設房屋，另一方面又將房屋空置，不僅浪費巨大，還降低了他們的生活品質。這種情形造成農業區公共設施建設及利用的效率損失過高。

其次，是中國城市規劃制度造成城市居民住宅用地的比例過低，企業與公共部門占地比例過高，使中國住房建設供地不足。這是中國住房價格過高的重要原因。按均衡城市化的其他要求看，中國城市化的問題也很大。城鄉人均收入差別大、城市住房價格高、建設用地價格高、地租率高等等，是中國城鄉融合發展的突出問題。按國家統計局數據，2020年中國中等收入（收入高低5層次劃分中的中間收入層次為人均16443元）家庭若按3口人計算，購買集合住宅（普通多戶共住樓房）按120平米計算，購買別墅或其他單樓門單家庭住房按200平米（含車庫）計算，則集合住宅的房價系數為15，購買別墅的房價系數為45。而歐美國家的獨棟或聯排住房的房價系數一般在3左右。住房系數是指住房價格對于家庭年收入的倍數。高昂的住房價格反映了土地的低效率利用，而房價系數隨著城市人口規模及城市政府行政級別高低遞增，則說明城市間公共服務水平存在巨大差異。

均衡城市化發展的國際經驗

《領導文萃》：均衡城市化這個提法，現在還不是一個政策用語，以后有沒有可能成為政策用語？

黨國英：這是一個好問題！中國目前的政策用語與國家管理體制有關。當定義城市、街鎮、村莊等這樣一些居民點類型時，所考量的往往不是按照居民點的人口密度、人口規模，而是各級政府的科層制因素。所以，按現在的政策語匯很難形成均衡城市化發展的適用信息系統。為此，在這方面我們要學習國際上的有益做法。

2021年由歐盟、聯合國糧農組織、聯合國人類居住計劃、國際勞工組織、經濟合作與發展組織以及世界銀行等六大國際機構在歷時五年商討研究的基礎上，形成了一個關于城鄉人口布局類型的研究報告《城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮和農村的方法手冊》。這個報告向人們展示了一個有利于定義均衡城市化的觀察范式。

經濟發達國家及國際機構制定人口布局引導政策時，對有關概念的精準賦義比較重視。前面我已經提到，關于城市、鄉村等概念，如果內涵不明確，政策用語含糊不清，政策實施效果就會大打折扣。舉個例子，我在調研中發現，有時有的地方政府向我們介紹鄉村振興示范工作的成績，其實恰恰反映了當地城市化的進展。那個示范點可能緊靠城市，示范點發展所依憑的產業與農業無關，也與鄉村振興沒有直接關系。這當然不是什么壞事，甚至可以說是好事，但它的意義應該被正確界定，否則發展的實際目標與政策目標會南轅北轍。

2021年由歐盟、聯合國糧農組織、聯合國人類居住計劃、國際勞工組織、經濟合作與發展組織以及世界銀行等六大國際機構在歷時五年商討研究的基礎上，形成了一個關于城鄉人口布局類型的研究報告《城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮和農村的方法手冊》。這個報告向人們展示了一個有利于定義均衡城市化的觀察范式。這個范式不再將居民點所在的地域空間劃分為城市與鄉村，而是劃分為以下三個類別。

一是城市：在連續區域的人口密度大于或等于每平方公里1500人，人口總量超過5萬人，且至少一半人口處于城市設施完全覆蓋的中心區。

二是市鎮及人口半稠密區：在連續的區域中人口密度每平方公里大于300人，小于1500人，總人口大于5000人小于5萬人，且市政設施覆蓋的中心區域的人口不超過半數的區域。

三是農業區：以上兩類區域之外人口密度小于每平方公里300人的區域。

《領導文萃》：單從均衡城市化實踐看，國際上有什么好的經驗？

黨國英：這個問題很難做出概括性的全面回答。單從人口布局看，以下幾種情況可能更能反映均衡城市化的要求。

一是人口布局要適應農戶兼業的需要。從國際經驗看，現代農場從業家庭成員的就近兼業將是長期現象，因此滿足就近兼業要求的市鎮發展也將是長期現象。當然，市鎮發展也有其他促進城鄉融合發展的功能。從美國農業發展情形看，美國全部家庭農場的兼業收入占總收入的比重近60%，加上政府轉移性收入、保險收入等，其來自農場經營以外的收入占總收入的比重要達到82.4%。如果不考慮退休者農場、休閑農場這兩類情形，在以盈利為目的的小型家庭農場中，其中農產品銷售額在15—35萬美元之間的農場的平均兼業收入占到總收入的33.7%，相當于其農場銷售收入的79%；在銷售額35萬—100萬美元的中型家庭農場中，這兩個值分別為22.9%、35%，兼業收入也很重要。美國近年大農場的占比有所提高，但各類農場的比例總體變化不大。相比之下，美國的中型經營性家庭農場的下限水平在中國也已經屬于大型農場。據此估計，中國農戶的兼業訴求將會形成長期趨勢。農戶兼業地點通常不是自己的農場，而是距離農場較遠（平均半徑一般在10公里之內）的鎮街。

二是人口規模較小的街鎮分布比較均勻。農業發達國家都伴隨有很高的城市化率，就連澳大利亞、新西蘭也不例外。更具體地說，農業的發達更依賴小城市或市鎮的發展。法國本土面積553965平方公里，現有“市”35502個。人口超過3萬人以上的城市268個。2015年改革，15000人以上設市。法國3萬人以上城市的平均半徑為26公里，覆蓋范圍約240平方公里。農業發達的荷蘭的人口布局可能接近“自然演化性質”。最值得稱道的是荷蘭的城市半徑大約為6公里。平均每一個市鎮4.2萬人，覆蓋區域110平方公里。美國市鎮覆蓋區域平均約260平方公里。在這些例證中，分散居住的農戶距離最近市鎮核心區一般在半小時車程內，而學者們的統計分析已經證明，農場距離市鎮核心區半小時車程范圍內大農業效率要高于此范圍以外的區域。

三是土地用途管理制度較為靈活，并呈現多樣性。發達國家在不同程度上都對土地用途做了某種控制，其中包括被政府普遍采用的土地分區規劃。這種管控按官方的說法通常是為了保護自然生態，但對于管控目的與手段之間的匹配程度很有爭議。拿美國為例，休斯敦政府幾乎沒有土地分區規劃，土地使用中產生的外部性問題也多靠居民的社區協議來解決，這種做法并沒有造成土地利用的混亂。休斯敦的社區和諧、人口密度與房價等指標都好于加利福尼亞州各大城市。

中國鄉村振興戰略實施的目標區域應該是兩個部分，即包含市鎮在內的半人口稠密區和農業區。這兩個區域的政策重點也應有所不同。城鄉融合發展實際上就是要處理好這兩個目標區域之間的關系。這是解決鄉村振興諸多難題的關鍵所在。

《領導文萃》：聽你的這些看法，感覺均衡城市化的實現是一件很難的事情。國家做不到理論上確定的均衡城市化，但防止采用與均衡城市化軌道南轅北轍的政策是必要的。最后請你談談政策選擇的可能性。

黨國英：這是一個很大的話題，我認為先要解放思想、調整認識。特別在實現鄉村振興目標時，政策選擇要有平衡性。需要建立跳出農村看農村的發展思路，把農村發展看作均衡城市化的一個有機組成部分。

第一，中國鄉村振興戰略實施的目標區域應該是兩個部分，即包含市鎮在內的半人口稠密區和農業區。這兩個區域的政策重點也應有所不同。城鄉融合發展實際上就是要處理好這兩個目標區域之間的關系。這是解決鄉村振興諸多難題的關鍵所在。鄉村地區必須要有遠超農戶數量的非農業居民。這些居民包括農業產業鏈上的其他環節的從業者。建立“大農政”概念，解決市鎮建設的資金募集難題。大中城市建設與村莊建設的資金做適當切割，增加市鎮建設投入。

第二，促進市鎮高質量發展。前面講到的農業產業鏈現代化的諸多條件如果要真正確立，需要一個更為根本的條件：以水平較高的人力資本裝備相關產業組織，即通常所說的吸引人才進入企業。但人才何以能在一個市鎮落腳？這是一個現實問題，因為不可能強制人才到市鎮投資創業。僅僅靠農業產業鏈下沉到鄉村，不足以形成合理的市鎮規模。市鎮規模不合理，人口過少，公共服務水平就上不去，就不能吸引人才，農業需要的白領在鄉村就不能扎根，市鎮的服務中心作用就發揮不了，鄉村振興也就缺了真正的龍頭。中國建制鎮發展到怎樣的水平，才能真正發揮城鄉融合發展的樞紐作用？我們做一個大略分析。如果中國農業產業鏈重心能夠向市鎮方向下沉，則平均每一個建制鎮的農業產業鏈增加值可達到12億，這樣約可以支撐1.5萬人（包括農戶就近兼業因素）在這一系統中獲得與城市居民相等的收入。三代6口之間的戶均農業用地可達120畝，糧食經營面積可以更高一些，已經能夠普遍形成農業適度規模經營。考慮到建制鎮可以生存數倍的非農業人口（美國約為1∶10，按中國國情，取1∶3），則建制鎮轄區平均人口可達到4.5萬人，且這部分人口可以從農業產業必然引起的旁側產業中取得就業機會。如果在建制鎮發展城市年長居民養老產業，人口規模還可以增大到5萬人左右，其中建制鎮鎮區人口在4萬左右。這樣一個人口規模，方可以保證學校、醫院及其他文體服務機構獲得規模經濟。例如，這樣的人口規模之下建設兩座小學，每一座小學的學生規模都可以超過最低1千名學生數的合理規模要求。顯然，中國建制鎮的實際發展水平與這里描述的理想水平相差甚遠。可以說，建制鎮的街區發展水平過低，是中國經濟發展的短板。

第三，市鎮要均衡布局。根據中國國情，東中西部的鄉村區域的市鎮可以有不同的市鎮輻射面積，大體上可以設定在100—300平方公里之間，東部小一點，西部可以大一點。這樣的市鎮密度才有助于解決農民獲取公共服務的可及性問題。鄉村地區必須要有遠超農戶數量的非農業居民。這些居民包括農業產業鏈上的其他環節的從業者。但這些居民一般不合適做農場主的鄰居，而應該成為市鎮居民，為市鎮帶來一定的人口規模與密度。

第四，農業產業鏈的布局重心要下沉。必要的農業產業鏈節點要下沉到市鎮，加上其他關聯產業，足以支撐一個市鎮的繁榮。農民的季節性兼業需求，也可以在這里得到滿足，有助于穩定解決城鄉收入差異難題。要正確引導農業產業鏈的價值創造節點的分布，解決價值重心過高問題。在農產品離開地頭后的加工、流通與服務環節中，除了零售與末端批發環節外，其他環節下沉到產地，以市鎮為中心形成農業綜合服務價值增值程度高的節點，有利于提高農業產業鏈綜合經濟效率。農業產中環節的生產性服務活動也是如此。依托中國現有建制鎮及一部分鄉政府所在地建設這類中心，是可取的辦法。適應這個要求，中國應該檢討現存各類開發區建設政策，支持農業產業鏈上的企業到市鎮投資。

第五，看待“飯碗端在自己手上”的條件，必須由數量視角轉變為數量與效率相統一的視角。看待農業農村問題需要一種大局觀。那種類似約200多年前法國重農主義的意識已經落伍，應該拋棄。土地之于農業、之于吃飯是必需的，但土地作為生產要素用于價值創造在各行業的作用與其他要素有共性。我們在任何方面的價值獲取，都可以成為交換農產品的手段，完全不必要讓每個家庭擁有一塊農地而保障吃飯無虞。推進國民經濟的市場化與城市化，使同類勞動要素的報酬均等化，讓勞動者在國家城鄉統一的社會保障制度之下，以其從業時期收入繳納“社會保障稅”，作為自己養老的主要基金來源，同時輔以國家對低收入人群的幫助，才是更可靠的社會保障制度。

這里只是談到一些基本思路，除此之外，很多具體政策也要調整，例如建設用地管理規劃政策，農村土地管理政策，開發區管理政策、低收入人群支持政策等，都有調整的必要。