全球衛星互聯網營商環境討論

藍天翼 張宇飛

1 引言

2023年，全球衛星互聯網進入了新的歷史階段。2月14日，歐盟議會終于批準了籌劃兩年多的歐洲主權星座——“安全連接計劃”（IRIS2）星座的建設投資計劃，并在3月開始向歐洲工業界發出投標邀請；2月28日，“星鏈”（Starlink）開始部署第二代星座，并在3月15日宣布將在2023年年底開始嘗試通過衛星直接連接不經任何修改的手機；3月27日，“一網”（OneWeb）星座由印度的重型“地球同步軌道衛星運載火箭”（GSLV-Mk-3）完成了“一箭36星”的發射后，在軌衛星達到582顆，即將進入全球運營階段；3月30日，加拿大通信衛星公司（Telesat）在最新一次的財報會上表示，其繼續看好“光速”（Lightspeed）低軌星座，但該項目的融資缺口仍然無法解決。2023年的全球各大衛星互聯網星座都在不斷前行，只是看起來有的仍步履維艱，有的已一馬平川。

回顧從2015-2023年全球衛星互聯網的發展歷程，不難發現各大衛星互聯網星座都已被深深的烙上了“主權”的印記，而當我們現在討論到這些衛星互聯網星座的進展時，都會不由自主地把該星座所屬的國家/地區代入到其進展狀態的一個思考角度中來。相比較于20世紀90年代末期“銥星”（Iridium）、“全球星”（Globalstar）和“軌道通信衛星”（Orbcomm）星座熱潮中美國的一枝獨秀，這一波全球的衛星互聯網熱潮顯然熱鬧得多，也激烈得多。

過去，當我們去探討商業航天和衛星互聯網的發展時，視角更多地集中在了技術和市場兩個領域，似乎通過技術完成建設，通過市場完成成本回收，一個“閉環”的場景就出現了。但近期全球衛星互聯網發展的事件都強烈地表示著，我們不能再用孤立的眼光去探討衛星互聯網的發展，而需要用類似“營商環境”的綜合視角來分析全球衛星互聯網的發展，除了技術和市場兩個最重要的領域，更多與主權國家/地區相適配的特點也需要綜合考慮進來。

2 全球衛星互聯網營商環境研究角度

通過長期對全球衛星互聯網產業的觀察和研究，我們確定了6個能夠部分反映全球不同國家/地區衛星互聯網營商環境的角度，分別是：技術能力、市場需求、政策導向、管理規則、投資環境和競爭態勢。

1）技術能力是國家/地區發展衛星互聯網產業的基礎，也是我們選擇進行全球衛星互聯網營商環境分析的國家/地區的重要依據。通常來說，發展衛星互聯網產業的國家/地區應具備在衛星互聯網產業鏈中，特別是制造領域具有較為獨立自主的能力，因為只有具備這樣的能力，才具備對于衛星互聯網工程建設的基礎；而如果該國家/地區暫時不具備衛星互聯網的產業基礎，特別是衛星、火箭和地面系統的制造能力，具有通信衛星運營或下游產業配套/服務能力也可以作為具有技術能力的參考。

2）市場需求是國家/地區接受衛星互聯網服務的基礎。通常來說，考慮發展衛星互聯網產業的國家/地區都會優先考慮保障本地區的衛星互聯網需求，進而考慮將衛星互聯網服務拓展到世界其他國家/地區。但不同國家因地面網絡覆蓋情況、用戶經濟情況和國家發展階段不同，市場需求會有一定的區別，這都會構成對該國/地區衛星互聯網營商環境的重要影響因素。

3）政策導向是當前不同國家/地區如何發展衛星互聯網產業的重要依據。對于技術能力和市場需求不同的國家/地區，其政策導向的方向也不相同。對于具備運載能力、衛星制造能力的國家會在建設衛星互聯網、應用衛星互聯網上出臺鼓勵或支持政策，特別是在資金配套、產業升級、監管簡化等方面；對于不具備建設衛星互聯網能力的國家/地區，會把更多的精力放在部分配套設施建設和衛星互聯網落地服務上，因此其政策導向會更多地關注在衛星互聯網相關產業的發展和監管流程上來。

4）管理規則是國家/地區發展衛星互聯網的政策執行依據和法治工具。過松或過緊的管理規則都不利于本國/地區衛星互聯網產業的發展，目前，絕大多數國家并沒有特別針對衛星互聯網的管理規則，因此我們將重點分析該國/地區關于商業航天、衛星通信、頻譜管理和業務落地的管理規則。特別是當某個衛星互聯網項目出現利用不同國家/地區的管理規則更大限度地方便自己的發展時，我們需要對此進行深入研究，這不僅代表了該項目對管理規則的充分把握，也代表了不同國家/地區在衛星互聯網領域規則的理解和實踐有各自的思路。

5）投資環境是國家/地區發展衛星互聯網的資金保障和發展動力。無論是建設衛星互聯網空間段，還是發展衛星互聯網地面段的基礎設施，都需要大量資金的保障，而當前衛星互聯網所處的投資環境不僅僅包括了來自所處國家/地區政府層面的投資或服務采購，還包括風險投資、銀行貸款、產業資本甚至外國資金等多元化的投資模式。獲得更多元化投資的衛星互聯網項目能夠具備更加充足的資金保障，增大項目的成功概率，而敢于在該國家/地區下重注投資衛星互聯網也體現了該地方較為寬松和有序的投資環境。

6）競爭態勢是國家/地區發展衛星互聯網的商業化程度的有效反映。自建衛星互聯網系統的國家/地區可能會有多個在建/建成的衛星互聯網系統注冊在本地，并參與本地及全球的衛星互聯網市場競爭；非自建衛星互聯網的國家/地區可能會通過較完善的政策導向和管理規則吸引衛星互聯網企業落地注冊在本地，或僅允許不同國家/地區的衛星互聯網系統落地本地參與本地的衛星互聯網商業競爭，以使本地的衛星互聯網有更多選擇。特別是對于本地有較好衛星互聯網基礎的國家，是否允許更多的衛星互聯網運營商落地本國加強本地競爭態勢，也會是評價其衛星互聯網營商環境的一項重要參考。

3 全球衛星互聯網營商環境研究國家/地區

基于上述研究角度，我們選擇了美國、加拿大、歐洲、印度、印度尼西亞、日本和巴西作為分析對象。選擇這些國家的原因簡述如下。

美國

美國無論是在航天工業基礎的建立、20世紀90年代的低軌衛星星座爆發，還是在新一輪的衛星互聯網發展中，都具有極強的先發優勢和豐富的經驗，這奠定了美國在技術能力上具有的先天優勢。不僅如此，美國由于地面網地理覆蓋不夠完善，用戶付費能力強，是全球衛星互聯網運營商的必爭之地。而面對快速變化的衛星互聯網技術創新和市場需求，美國的監管和政策還能夠快速調整和適應，以此吸引更多的玩家和投資參與其中，不斷加強美國國內衛星互聯網的競爭態勢，進而促進整個衛星互聯網的良性發展。

加拿大

加拿大作為美國在北美的近鄰，在技術上有著“近水樓臺先得月”的優勢，同時也一直沒有放棄對衛星互聯網產業的發展。但相較于美國在各方面對衛星互聯網的全方位護航，加拿大在衛星互聯網方面的營商環境顯得“心有余而力不足”，這與加拿大本身的衛星互聯網技術基礎和投資環境有較大關聯。盡管“通信衛星”（Telesat）擁有加拿大政府的資金支持和長期訂單扶持，但在本國衛星互聯網項目中依然需要依賴歐洲的衛星和地面基礎設施建設能力，因此，即使加拿大有著類似美國的衛星互聯網市場需求場景，也依然很難在全球衛星互聯網競爭格局上有更多建樹。

歐洲

歐洲在全球衛星互聯網的發展中一直占據著一席之地，特別是在運營商層面，歐洲聚集了包括國際通信衛星公司（Intelsat）、歐洲衛星公司（SES）、歐洲通信衛星公司（Eutelsat）和國際移動衛星公司（Inmarsat）在內的四家全球化通信衛星運營商，還擁有包括英國阿凡蒂通信公司（Avanti）、西班牙衛星公司（Hispasat）等多家區域化通信衛星運營商。同時歐洲在衛星互聯網上游的火箭、衛星制造能力上一直處于全球領先水平，歐盟的“伽利略”（Galileo）導航衛星星座和“哥白尼”（Copernicus）遙感衛星星座為歐洲導航和遙感自主化提供了重要保障。

歐洲作為一個聯盟性質的整體，各國和各航天集團的協調和利益均衡難度較大，因此當2020年歐洲提出自己的主權通信星座規劃后，并未得到產業內的一致看好，該星座在2023年通過了歐盟立項，未來的發展將會是歐洲衛星互聯網營商環境的一個重要縮影。

印度

印度具備衛星和重型運載火箭研制能力，也曾經在2016年宣布過Astrome公司的低軌衛星星座規劃，但終究因為不具備這樣的系統建設能力而作罷。但印度在衛星互聯網的產業層面一致，非常積極地參與全球衛星互聯網建設和運營——印度的“印度衛星”（INSAT）系列高通量衛星（HTS）能夠在印度周邊區域提供衛星互聯網服務，重型“地球同步衛星運載火箭”（GSLV）能夠為全球衛星互聯網星座OneWeb提供發射服務，電信巨頭巴蒂公司（Bharti）長期為OneWeb提供資金和衛星互聯網市場支持等。能夠看出，印度會在未來相當長的一段時間內成為全球衛星互聯網不可忽視的力量，因此應作為全球衛星互聯網營商環境的研究對象之一。

印度尼西亞

由于印尼多島嶼的地理特點，造就了一個衛星通信更適合的市場需求場景，印尼也從1976年起就擁有了本國的地球同步軌道（GEO）通信衛星。40多年的發展使得印尼具有了非常豐富的通信衛星資源，根據2016年的數據顯示，有超過34顆國外的GEO通信衛星在印尼提供服務；而印尼也在近兩年從國外衛星制造商訂購了多顆高通量衛星后依然表示，印尼需要1Tbit/s的容量以滿足本國日益增長的通信需求。盡管印尼當前并不具備衛星互聯網的系統建設能力，但長期處于衛星互聯網應用端的印尼也是各國/地區衛星互聯網極力爭取的用戶地區，因此印尼的衛星互聯網營商環境也值得關注。

日本

日本也是比較具有代表性的亞洲國家，其擁有本國的衛星制造商、運載器制造商和區域性衛星運營商天空完美JSAT公司（Sky Perfect JSAT），但該公司卻并沒有選擇本國的衛星制造商制造其任何一顆通信衛星，且投資過破產的“低軌衛星”（LeoSat）星座。同時，由于較高的人口密度和較高的人均GDP，日本的地面網絡非常發達且民眾的互聯網連接率很高，對本國衛星運營商的保護和衛星互聯網市場潛在的需求使得日本的衛星互聯網發展理應受到嚴峻的挑戰。因此，對于日本的衛星互聯網營商環境研究非常有必要，特別是在這樣的大背景下的日本的相關政策和投資策略。

巴西

巴西是在新興航天國家中快速崛起的一股新勢力，由于其靠近赤道的地理位置優勢，巴西一直想要擁有自己的火箭發射能力，基于巴西政府投資開發自主的“微型衛星運載火箭”（VLM）和2019年巴西與美國的技術保障協議（TSA）的批準，將允許美國的太空技術出口到巴西進行發射。盡管暫時不具備衛星互聯網上游的制造能力，但巴西擁有南美洲最好的通信衛星運營商資源，也擁有自己的高通量靜地國防與戰略通信衛星-1（SGDC-1），同時巴西也是包括休斯公司（Hughes）、衛訊公司（Viasat）在內的國際HTS衛星運營商最看重的北美之外的市場?；诖?，我們也將巴西作為全球衛星互聯網營商環境的研究對象之一。

4 全球衛星互聯網營商環境分析

技術能力與市場需求分析

如上文所述，一個國家/地區的技術能力和市場需求是決定其衛星互聯網營商環境的客觀基礎，因此我們將技術能力分解為衛星互聯網衛星制造能力、運載火箭能力和發射工位3個方面，將市場需求分解為地面4G蜂窩網覆蓋情況、未連接互聯網人口比例、地面蜂窩網每戶平均收入值（ARPU）和Starlink目前服務價格4個方面，這樣便于對不同國家/地區的營商環境基礎進行分類。

代表性國家/地區營商環境梳理

全球衛星互聯網營商環境梳理

由于篇幅關系，我們并未對更多也具有鮮明特色的國家進行研究和分析（例如：俄羅斯、韓國、泰國、沙特阿拉伯等），但通過上述分析，本文基本總結出了幾種基于不同技術基礎和市場需求的國家/地區類型，這些國家/地區具有類似的營商環境。

（1）技術能力強+市場需求強

以美國為代表的營商環境屬于這一類型，從政策導向來看，2017年特朗普提出“美國優先的太空戰略”明確支持太空商業化；2018年特朗普《航天政策2號令》——“簡化太空商業使用條例”，優化商業航天發展監管環境；2020年白宮發布《國家太空政策》，指出“促進強大的商業航天工業”；2021年白宮發布《美國航天優先權框架》，明確美國將營造一個政策和監管環境，使美國商業航天部門具有競爭力和蓬勃發展。美國長期以來在航天領域的優勢促使美國始終將商業航天的發展戰略放在比較重要的位置，明確的政策導向也成為了美國商業航天和衛星互聯網發展的基石。

政策導向的明確進一步促進了監管法規的不斷更新。美國的衛星通信業務由聯邦通信委員會主管，美國的CFR→Title 47→Chapter I→Subchapter B→ Part 25規定了申請通信衛星、地球站各種許可的條件、程序、技術和操作要求，幾乎每年的Part 25都會進行修訂。FCC針對不同的新需求會在有限的時間內給予響應，例如針對小衛星的申請流程簡化，衛星與地面蜂窩網絡的頻譜共享，以及2023年5月剛剛通過的衛星系統頻譜共享規則，旨在加強競爭，促進創新。

美國成熟的政府扶持航天模式以及鼓勵創新的風險投資環境共同造就了美國極具優勢的衛星互聯網投資環境。美國國家航空航天局（NASA）通過研發項目和訂單形式向商業航天企業，特別是運載火箭企業投資了大量資金；美國軍方也通過采購服務的形式從運載火箭和衛星互聯網運營商以商業形式購買服務，促進了整個行業的發展；同時美國的州也會以投資的形式扶持本地的衛星互聯網企業，例如：佛羅里達州投資OneWeb的衛星工廠，得克薩斯州給與SpaceX“星艦”工廠的土地和稅收、優惠等；美國的風險投資基金自2009—2020年在商業航天領域投資超過120億美元；同時由于美國上市渠道較為寬松，已經有多家公司通過特殊目的收購公司（SPAC）上市，融資渠道非常豐富。

通過對其政策導向、政策法規和投資環境的分析能夠看出，美國已經形成了較為良性的循環，政策法規和投資環境為在美國的衛星互聯網上下游企業提供了非常寬松的發展環境，加強了國內的競爭態勢，這樣的競爭態勢能夠滿足美國很強烈的市場需求，進而又促進了美國衛星互聯網技術能力的發展。但必須認識到的一點是，美國這樣的營商環境不是一朝一夕能夠形成的，需要自上而下對衛星互聯網產業有足夠的重視，將這一產業放到國家發展戰略的角度并大力支持創新與競爭才能做到。

（2）技術能力強+市場需求一般

歐洲和加拿大當前的情況屬于這一類型，盡管歐洲和加拿大有較強的技術實力，但受限于其本地財力不足以支撐衛星互聯網巨額投入建設的市場需求。

從政策導向來看，歐盟發布的2021—2027年空間方案中，致力于改善歐洲的數字連通性，支持通過衛星通信為沒有連接互聯網接入的偏遠地區的社區提供服務來減少通信區域的不平衡，該方案明確支持的衛星互聯網項目包括支持歐洲政府通信的政府衛星（GovSatcom）項目和確保地區安全的主權星座IRIS2項目；與歐盟類似，2019年的《加拿大航天戰略》中指出，為更好地發展商業航天以促進經濟發展和擴大就業，加拿大將“創建現代監管框架”，以確保加拿大的航天監管體系能夠跟上太空領域新興技術和新商業模式的步伐。同時將Telesat公司的LEO星座計劃列入其中。從兩者的政策導向來看，其必須在自主可控、安全等角度找到支撐。

這樣的背景使得歐洲和加拿大想要發展衛星互聯網很難在政策法規和投資環境上得到最佳的支持，在營商環境的體現上就是始終準備不足。比如2020年底，OneWeb進入破產保護后即將拍賣，歐盟想要競標，但苦于整體政策和投資渠道的匱乏沒有完成，最終不得不花更多的資金和力量去立項IRIS2計劃；再比如2018年就提出的Telesat的低軌衛星互聯網星座LightSpeed因為投資困境一拖再拖，盡管有歐洲的衛星制造商愿意陪跑，但2022年9月仍傳出項目停擺的消息。2023年5月，盡管Telesat公司CEO表示將在2026年開始發射衛星，但該項目的經費仍然有1/3的缺口。

（3）技術能力一般+市場需求一般

我們認為日本、印度的情況屬于這一類型，而全球絕大多數具有一定航天實力，特別是擁有自己的運營商的國家都屬于這一情況，例如韓國、泰國等。這些國家/地區通常會優先制定對于發展本國航天產業的有利政策，確保本國的衛星互聯網企業利益不受損，這樣無法創造出充分競爭的市場環境，投資環境也會受到影響。

但從印度近期的政策變化來看，其正在試圖打破這一束縛，2020年印度航天部（DoS）發布了《印度天基通信政策草案》，該政策允許私營企業參與和投資該領域，加強印度的衛星通信能力。其規定印度實體可以申請NGSO衛星提供通信服務，可以使用非印度軌位資源，并提議建立獨立促進、監督和管理太空活動并負責授予許可；2023年4月印度發布了《印度航天政策》，該政策契合印度2020年啟動的太空領域改革，為改革帶來了“監管確定性”，也為私營企業進一步參與太空活動提供了一個公平的競爭環境。

從印度的變化可以看出，這是基于全球衛星互聯網發展動態變化的結果，單位帶寬成本不斷降低使印度的低ARPU值用戶也可能用得起衛星，這就使印度的市場需求從一般向旺盛發展，作為印度優先優化的營商環境將會是引入更多的競爭降低服務價格；而印度本身因為具有一定的衛星互聯網上游能力，且在火箭發射上還具有一定優勢，因此印度隨后優化的營商環境就是鼓勵私營企業進入這一領域，通過優化政策門檻和市場準入，吸引全球資金進入印度的這一領域。

（4）技術能力不強+市場需求強

巴西和印尼屬于典型的這一類國家/地區，甚至可以說東盟、南美洲和非洲部分地區皆是如此。由于幾乎完全不具備衛星互聯網上游能力，那么引入充分競爭來降低服務價格，讓市場需求充分釋放和得到滿足，就是這一類國家/地區最應創造的衛星互聯網營商環境。

以印尼為例，印尼擁有的多家通信衛星運營商，如印尼公司（PSN）等本身就有印尼政府持股，是政府長期投資的衛星運營商；同時印尼政府也在探索公私合作（PPP）模式與私營企業共同運營衛星互聯網系統，通信和信息技術部（MCIT）于2018年發布詢價單，就印尼的150Gbit/s高通量衛星“薩特里亞”（SATRIA）多功能衛星進行公私合作融資，2019年，MCIT選中了PSN作為該項目的優先中標人，PSN財團成立了運營公司來執行項目，2020年亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）向SNT提供1.5億美元貸款。同時印尼也歡迎外國的衛星運營商到印尼落地，2009—2014年，落地的衛星數量從5顆增長到34顆。

這類國家的另一特點是，很難有非常明晰的商業航天和衛星互聯網監管法規，2013年印尼發布的《印度尼西亞航天法》提供了具有法律約束力的外層空間法規。但是，這些條例仍具有一般性，需要一些執行條例來管理具體事項；該條例對于空間商業化的規定并無具體實施條例，規定只能由根據印尼法律設立的法律實體執行；通信和信息技術部鼓勵印尼本地衛星運營商發展以擴大對印尼的服務覆蓋，但并無相關政策。從Starlink落地印尼的案例也能夠看出，一事一議幾乎是這類國家/地區的共同特點。但這類國家/地區預計將會成為全球衛星互聯網進入商業競爭后的焦點區域。

5 結束語

在2023年3月的華盛頓衛星大會上，沉寂許久的亞馬遜公司（Amazon）發布了“柯伊伯”（Kuiper）星座的低成本地面終端，相比較于Starlink系統599美元的售價，Amazon希望以低于每臺400美元的價格生產這些終端。一度被認為在這一波衛星互聯網熱潮中的霸主Starlink，似乎又受到了來自新的競爭者的挑戰，美國良好的營商環境造就的就是這樣一個相對公平而又競爭激烈的衛星互聯網氛圍，永遠有新的挑戰者出現，會促使走在前面的企業永遠不敢掉以輕心。