農村宅基地使用權的放活路徑研究*

楊曉杰 ，盧子瑩 ，張玥瀅

（華南農業大學人文與法學學院，廣東 廣州 510000）

0 引言

隨著我國城鎮化的不斷推進，土地城鄉二元體制阻礙著我國鄉村現代化進程。如何應對城鄉一體化發展中的農村土地問題，成為實現從“鄉土中國”向“城鄉中國”的歷史轉型[1]過程中最為棘手的問題之一。鄉村振興戰略是新時代破解城鄉二元體制、實現鄉村現代化的重大舉措，農村宅基地制度是其制度框架的重要部分。鄉村振興戰略實施以來，黨和國家高度重視宅基地制度改革。2015 年，我國正式啟動農村土地制度改革三項試點；2017 年，將原有15 個宅基地制度改革試點地區拓展到全部33 個地區。近年來，中央一號文件多次對宅基地改革作出總體部署，2018 年、2020 年和2021 年文件明確提出：要以農村宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”為改革重點，提高宅基地管理水平，全面推進鄉村振興。

目前，宅基地改革存在兩大矛盾現象亟待解決。一是宅基地資源閑置與無序擴張的問題。農村人口外流嚴重，導致農村“空心化”。2013 年中國社會科學院數據顯示，全國宅基地面積2.7 億畝，閑置達1.14 億畝。此外，宅基地“一戶多宅”情況普遍，還出現了使用權“虛置”與“異化”現象。二是法定產權與事實產權之間的矛盾[2]。宅基地入市事實與法律規定相悖，封閉的宅基地制度阻礙城鄉土地資源的優化利用，制約宅基地市場化配置。此外，宅基地流轉在司法實踐中存在“法律灰色地帶”，使得相關司法判例也存在較大差異。

鑒于此，盤活農村宅基地使用權，需要建立健全農村宅基地流轉機制，要在推動“兩權分離”向“三權分置”過渡的基礎上，充分發揮使用權的經濟權能，從而進一步帶動農村的經濟發展。本文將對各地探索的宅基地“三權分置”實踐模式進行分析，探究宅基地使用權活化障礙，進而提出解決路徑，以期有助于推動宅基地使用權流轉制度改革，對宅基地制度創新和實踐指導提供參考，助力鄉村振興。

1 鄉村振興戰略視角下宅基地使用權流轉改革探索

1.1 宅基地試點地區實踐模式

1.1.1 浙江“義烏模式”

浙江義烏經濟較為發達，“一戶多宅”、違規建宅的歷史遺留問題與用地緊張的現實發展問題矛盾日益突出，宅基地使用權入市需求較大，財產性權能亟待實現。2015 年，義烏在全國率先提出宅基地“三權分置”制度體系設計，以明確“資格權”權屬，整治“一戶多宅”現象。政府依照“能發盡發、賦權讓利”的原則，規范開展房地一體宅基地確權登記頒證工作；創新設立“集地券”有償退出制度，農民自愿退出宅基地復墾折算成建設用地指標[3]。

為緩解用地緊張問題，義烏在村集體內部建立“宅基地面積供給農戶—村集體組織—宅基地面積需求農戶”的有償調劑模式[4]；并且在不觸碰宅基地所有權和資格權的前提下，積極探索使用權跨村安置機制。目前，已有1 241 間宅基地完成選位安置，解決431 戶農戶建房問題，盤活農村建設用地475 畝，成交總金額4.59 億元，村集體收益2.36億元[3]。

不僅如此，義烏以“宅基地入市”為核心，釋放宅基地使用權財產性權能。當地積極探索宅基地“分類處置”機制，以“是否屬于城鎮規劃紅線區域”和“是否舊村改造”為標尺進行劃分，允許不同程度的流轉；充分利用農房發展鄉村產業，截至2018 年，已培育淘寶村162 個，農民每年獲得的財產性租金收益超過60 億元[3]。此外，義烏還率先建立農村宅基地基準地價體系，并由政府出資建立宅基地流失風險補償基金池，規范開展抵押貸款工作。

1.1.2 江西“余江模式”

江西余江是傳統農村地區，由于缺乏完善的退出機制，導致農村宅基地“空心化”問題嚴重，且當地房屋規劃等較為落后，宅基地財產性權能的發揮更無從談起。余江通過改革建立健全“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度[5]，形成了“可復制、能推廣、利修法、惠群眾”的“余江模式”[6]。

首先，政府致力于制度創新，先后出臺22 項縣級層面宅基地管理制度，并相應制定鄉、村級的制度文件，初步形成縣、鄉、村三級聯動管理體系。各村在“一戶一宅、面積核定”的原則下，以有償使用和退出的方式解決“一戶多宅”和違規建宅等問題。據測算，余江區宅改試點村收回的宅基地可滿足未來10～15年的村民建房需求[7]。

其次，余江探索出了以村民事務理事會為主體的宅基地管理機制，充分發揮村民自治的基層堡壘作用。政府賦予理事會12 項權力清單和15 項職責清單[7]，在全縣1 040 個自然村建立村民事務理事會隊伍。此外，在2015 年12 月，余江搭建“1+N”美麗鄉村綜合改革平臺，選擇20 個行政村172 個自然村作為試點[8]，“一改促六化”，以當地馬荃鎮為代表的“一村一品”建設成效顯著。

1.2 試點地區實踐模式情況分析

1.2.1 試點地區實踐模式比較分析

由于浙江義烏和江西余江的區位因素、宅基地面臨問題等方面各有差異，二者所采用的改革模式、改革重點與實現路徑也各有特色，具體的不同之處可歸納為以下幾點：

1）宅基地改革的核心不同。面對城市發展用地緊張而農村土地閑置的矛盾，如何提高土地資源利用效率，解決城鎮化發展中建設用地供需問題，提高土地經濟效益是義烏改革的核心[9]。余江人口外流嚴重，“空心村”是宅基地整治面臨的最大問題。相較于發揮財產性權能，余江改革核心為促進“宅基地退出”，其改革目的更多是落實村莊規劃，包括編制村莊規劃、拆除“空心房”等內容。

2）宅基地改革的模式不同。由于兩地的改革核心不同，浙江義烏形成“市場主導”模式，江西余江則形成“政府引導+村集體自組織”模式。義烏“市場主導”模式以市場為切入口，將宅基地按照城鄉土地利用規劃進行劃分，并允許分類進入市場流轉，進而顯化其財產性權能。而余江采取“政府引導+村集體自組織”模式，政府權威與村集體自組織激勵雙管齊下進行改革，堅持宅基地無償配置的福利性原則，充分保障農民權益。

3）宅基地改革的實現路徑不同。在退出機制上，義烏推行“變現式”退出模式，通過“集地券”方式，運用市場化手段，顯化土地資產價值。余江在自愿、有償的基本原則下，采取“置換式”退出模式，針對農民不同退出情況制定了相應的補償方案。在制度實施上，義烏由地方政府主導，余江則是主要依賴于村級基層治理能力。在盤活宅基地財產權益層面，義烏推行有償使用制度，允許宅基地使用權進行抵押貸款；余江更多是以“一改促六化”，注重宅基地開發再利用。

1.2.2 試點地區實踐模式現存問題

1）宅基地法律法規制度不健全。宅基地“三權分置”本身仍然是一個模糊的、高度不確定的、抽象的產權改革模型[10]。現今，國家對于宅基地的相關規定僅散見于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》等法律文件中，立法模糊，在實踐中可操作性不強。譬如“一戶一宅”制度中“戶”的意涵是18 歲成年還是結婚成家，尚未統一，法律并無明確規定，均由各地自行規定。

2）宅基地改革資金困難。其一，宅基地有償退出資金不足。宅基地改革資金雖有宅基地有償使用費和國家農業專項資金撥款，但仍主要依賴于地方政府，有償退出機制對于政府財政承受能力要求較高。江西余江作為經濟欠發達地區，政府財政壓力較大。其二，宅基地有償使用費征收難度大。截至2018 年，義烏共收有償使用費占全國試點地區總額的2/3 以上，但全市原732 個村中，只有128 個村處理完了農房歷史遺留問題。截至2017 年，余江區實收有償使用費金額僅占應收金額的44.6%[11]。

3）宅基地使用權流轉制度不完善。其一，對外流轉方式不明確。將宅基地出售給第三方的行為屢見不鮮，但在現今法律框架中這屬違法行為，該買賣合同無效，受讓者交易風險較大。其二，缺乏引導和監管。在實踐過程中，不論是合法流轉，還是非法交易，基本上均由農戶自身進行。

2 宅基地使用權呈現異化和偏離的深層原因

2.1 國家層面：理論體系不健全

2018 年中央一號文件提出，要探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。而目前“資格權”在法律方面仍缺乏詳細概念和對應主體的研究，不利于農村宅基地“三權分置”的改革。我國現行法律規定，宅基地使用權出租、出售行為僅限于農村集體經濟組織內部成員間互相進行，宅基地及其上房屋流轉的收益分別歸村集體和房屋所有人享有。但在現實生活中，宅基地使用權的非法交易與流轉問題存在已久，農民和村集體因收益分配而產生的矛盾有待解決。2019 年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62 條和第67 條雖然從法律層面明確農村宅基地執法部門為農業農村部門，但沒有進一步明確配套的詳細規定，使得各地在農民住房和宅基地監督檢查工作中，日益暴露出程序不規范、權責歸屬不明確、執法邊界模糊、腐敗心態等問題。

在鄉村振興戰略全面推進的背景下，現行立法與監督規范的不完善成為宅基地制度實施的絆腳石。所有權人與使用權人之間分配流轉收益、宅基地使用權非法交易與流轉、征收過程中的權利保障和救濟等法律與現實相矛盾的問題，都需要現行立法作出回應。同時，要形成權威有效的宅基地監管體系，從立法層面為宅基地制度實施提供指引，并建立有效的責任監督聯動機制，加強對宅基地的動態監督以及對農民權益的維護。

2.2 政府層面：權力行使不充分

2.2.1 權力清單制度缺失

在政府行政管理職能中，宅基地管理是十分重要的一部分，《中華人民共和國土地管理法》第77 條規定了非法占有宅基地的法律后果，但在實踐中，相關法律法規并沒有落實到位，甚至在某些地區土地執法部門形同虛設。政府宅基地管理權力清單制度的建立是快速城鎮化和鄉村振興戰略提出的要求。面對農村集體經濟組織宅基地管理權和農民宅基地處分權存在缺失的現狀以及村集體和農民對于農村宅基地收益分配不平衡等問題，政府權力清單制度的實行更加尊重農民的知情權，不僅提高了宅基地的利用率，同時政府受到群眾監督，有利于防止腐敗滋生。

2.2.2 相關配套制度缺少

推動農民市民化發展、堅持土地集約利用是政府在開展農村宅基地改革過程中的重要原則，但這些原則在當前農村宅基地盤活方面尚缺少適當的配套制度，導致理論和實際存在矛盾，從而限制了農村土地的盤活利用。例如，農民有償退出宅基地后前往城市落戶，他們缺少合適的就業、住房制度支持，養老金和社會保障方面的配套制度也無法滿足需要，從而阻礙了農業轉移人口的市民化，農民不能有效地將收入用作城市住房，難以與閑置宅基地的盤活協調。

傳統的基準電壓通過帶隙基準電路產生，即一個正溫度系數的電壓和一個負溫度系數的電壓相互補償得到。負溫度系數電壓通常由一個雙極型晶體管基極發射極電壓得到，而正溫度系數電壓則由兩個雙極型晶體管基極發射極電壓差得到[3]。文獻[4]基于傳統帶隙基準電路，采用亞閾值設計方法，設計了一款溫漂系數僅為14.8 ppm/℃，功耗為68 nW的電壓源，但是該電路包含三極管和電阻，工藝兼容性較差，面積較大。文獻[5]取消了電阻，大大降低了版圖面積，但是依然具有三極管，工藝兼容性較差。文獻[6-9]是利用亞閾值MOS管的特性設計的全CMOS基準電壓源電路，功耗在百nW級。

2.2.3 村莊規劃長期缺失

全面推進鄉村振興，要堅持規劃先行。2018 年，“強化鄉村振興規劃引領”在中央一號文件中被提出，要求各地根據實際情況，因地制宜編制具體規劃或方案。然而，大多數農村地區長期缺乏切實可行的村莊規劃，浙江義烏試點地區存在“一戶多宅”“一戶一宅”但違建超標、宅基地用地緊張等問題，江西余江存在“一戶多宅”“空心化”以及房屋規劃和構造不合理等問題，都反映出缺少村莊規劃帶來的宅基地問題。

2.3 集體組織層面：實踐執行不到位

2.3.1 權力劃分不合理

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了村民大會與村民委員會之間的關系與職權，而在實踐中，由村委會受理村民提交的宅基地申請，村民大會對此不負責。為更好地落實政策制度，村委會和村民大會的權力應當合理分配，由村委會進行臨時審查，村民大會享有最終決策權，同時法律可以賦予村民在申請被拒絕后享有救濟的權利。

2.3.2執行程序不規范

《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定了農村村民申請宅基地和轉換農業用地的條件與程序，但在實踐中，該項規定在大多數地區都沒有貫徹落實到位，存在許多不規范的方面。例如，農民已經出售宅基地及其上房屋，仍批準農民獲得新宅基地；在規定無償取得宅基地的情況下，農民選擇宅基地的不同地段卻需要支付不等對價，這不僅增加了農民的負擔，也違背宅基地保障農民居住權的本意。

2.4 村民層面：主體意識不一致

2.4.1 思想觀念不一致

隨著城鎮化和農業現代化的不斷加速發展，廣大農民出現了階層分化而形成了不同的土地使用權主張。在廣大農村地區，宅基地主要發揮了住房保障功能；在許多經濟發達區域以及城市近郊，農民注意發掘宅基地的經濟價值，把宅基地用作房屋租售或其他商業用途[12]。這體現出不同農民對宅基地及其上房屋的保障需求與財產需求的認知和選擇出現差異化，對農村宅基地流轉、退出持不同態度，從而影響對相關政策的積極度和配合度。

2.4.2 監督作用不充分

村民作為農村集體經濟組織的主體，具有對本集體經濟組織進行監督的權利，也應當積極主動地發揮監督作用，督促村集體更加規范遵守相關制度，保持工作服務的廉潔性。當前農村宅基地改革過程中，村民的作用沒有得到充分發揮，應當加強監督機制建設，發揮村民主體作用。例如，公開村民委員會和村民會議的決定，公示公告本集體內成員申請和被批準的相關內容，設立村民監督通道，明確相關規定，建立專門的舉報途徑。

3 鄉村振興戰略視角下的宅基地使用權放活路徑

在鄉村振興全面推進和農村宅基地各方面價值日益突出的背景下，對宅基地使用權的放活社會共識日益形成，通過探究健全收回再利用機制、優化多元退出機制、設立次級用益物權等使用權放活方式，以期提高宅基地土地資源利用率，助力鄉村振興。

3.1 鼓勵實施收回再利用

實踐中，宅基地收回權的行使存在虛置和異化兩種相互矛盾的現象。宅基地收回權的虛置主要表現為：閑置宅基地利用率低、違反“一戶一宅”的法律規定。宅基地收回權的異化主要通過以下兩種形式體現：一是政府強制農民接受收回計劃；二是施加間接壓力，使農民非自愿退出宅基地[13]。為解決這種現象，宅基地的收回需要明確啟動主體、決定主體，彌補表決、公示、監管程序的空白，規范收回條件及補充措施，探索收回再利用的有效路徑，對不同類型的閑置宅基地采取不同的收回再利用方式。

一方面，農村集體經濟組織依法收回已閑置兩年以上，其上無房屋或輔助用房及附屬設施的農村宅基地，收回后的宅基地既可以重新分配給申請并符合建房條件的村民，以滿足農村村民的住房需求，也可以用于建設各種農村生產設施和配套設施，滿足鄉村產業發展的土地需求。

另一方面，對于其上有房屋或輔助用房及附屬設施的閑置農村宅基地，可以通過兩種方式提高宅基地利用率。第一，農村集體經濟組織按照法定程序收回喪失居住保障功能的宅基地，重新分配給村民合法自建房屋或者依規定復墾為農業用地；第二，鼓勵村集體和農民發揮主觀能動性，結合宅基地的居住功能，充分利用空置的宅基地，探索多樣化盤活利用方式。

3.2 優化多元化退出機制

提高農村閑置土地資源利用率的關鍵在于適度放開宅基地使用權，其中優化宅基地退出機制是必不可缺的一環。我國國土資源管理部門應大力支持各地探索實踐宅基地多元化自愿退出機制，諸如陜西西安高陵區、江蘇常州、重慶巴南區探索的模式都為優化多元化退出機制積累了寶貴經驗。實踐中發現，當前宅基地退出制度還面臨著一些問題，如農戶退出宅基地的積極性不高、政府補助資金不足、農村社會保險制度不完善等。需要對地方政府土地統一收儲方式、農戶土地自主租賃方式、農村宅基地作價入股方式三種模式進行對比研究，進一步優化研究多元化退出機制，探索多種農村養老模式、摸索多途徑為農民提供住房保障、加快城鄉社保一體化統籌改革等各項措施，建設完善農村社會保障配套體系。如浙江義烏試點地區通過復墾宅基地，形成“集地券”有償退出模式，“集地券”采取掛牌拍賣、競價等方式交易，或由政府按設立的最低保護價收購。

優化宅基地退出機制，要回應農民階層分化背景下不同農民對住房財產與居住保障的不同需求，探索多元化退出機制，摸索完善不同的補償規則，如貨幣補償等經濟類補償方式、“土地安置+貨幣”補償等征地補償方式，調動不同需求的農民的積極性。制定相關補償標準，以不同地域的合理價格進行補償，保障公平性[14]。

3.3 設立次級用益物權

設定次級用益物權的方式在我國改革試點中積累了一定經驗。浙江德清和義烏即采取“所有權+資格權+次級用益物權”模式，鼓勵在宅基地使用權人自愿退出宅基地后，由集體經濟組織統一將宅基地使用權轉換為建設用地使用權，第三方取得該建設用地使用權需要向集體經濟組織支付一定比例的費用。

設立次級用益物權后的宅基地權利體系為所有權、使用權、次級使用權[13]，宅基地使用權上的次級使用權可以通過轉讓、贈予、抵押、繼承等方式流轉，相對于宅基地資格權，宅基地次級使用權的取得人不受限制，該取得人可以在宅基地使用權權能范圍內行使權利，從而滿足多層次的需求。宅基地使用權人分出一部分權利給次級使用權取得人，到達約定期限時宅基地使用權人的權利恢復完整，這在不與法律相矛盾的同時，又提高了宅基地資源利用效率，發揮了宅基地的經濟價值。

3.4 推行分割并行使用機制

作為全國農村改革試驗區之一的貴州湄潭，針對一些農民將自有住房一部分出租用于農家樂、民宿等經營活動的現實，因地制宜，探索實踐了宅基地用途調整的分割登記入市模式，為我國宅基地改革提供了寶貴經驗。該模式通過分割登記宅基地中用作存儲和商業等部分的綜合類集體經營性建設用地，使該部分宅基地具有出讓、出租、入股、抵押、擔保權能，在保障宅基地居住功能的同時，盤活利用宅基地。這一模式打破了農村宅基地和集體經營性建設用地的屏障，更好地完善了宅基地經營功能所具備的權利，包括轉讓、出租、入股、抵押等形式。分割并行使用機制特別適合在宅基地面積大、具備一定區域資源優勢和產業基礎的地方發展，這一模式不但為農民宅基地入市和盤活利用提供了參考，推動了農村宅基地改革的理論創新，而且平衡兼顧了農村宅基地的保障功能和經濟價值，增加了農民收入，有利于農村新型產業蓬勃發展，助力推動鄉村振興。

4 結語

宅基地制度改革是我國城鄉一體化建設中的重要一環，對鄉村振興與農業農村現代化發展產生關鍵性影響。然而現有宅基地制度落后于城鎮化快速發展、大量農村人口進入城市務工落戶的時代背景，致使宅基地被大量閑置。課題組通過對各地的實踐模式進行分析總結，發現浙江義烏和江西余江均基于地方經濟發展的不同情況，回應對宅基地及農房資源盤活利用的現實需求，凸顯宅基地使用權的經濟效益。但在探索中發現，宅基地集體所有權與資格權的規范與法律界定并未進行明確，導致實踐的可推廣性大大降低。分析宅基地被閑置問題的根源，是國家層面、政府層面、集體組織層面的制度構建不足。首先，“三權分置”中的資格權缺乏法理支撐，宅基地使用權人的權利救濟缺少立法回應；其次，政府對農村宅基地的管理監督執法嚴重缺位，呈現出違法占用宅基地行為與宅基地閑置并存的狀態；最后，宅基地取得、收回制度規范不明，集體組織難以實現所有權權能。宅基地制度未來需要不斷細化收回與退出機制，盤活現有宅基地資源，豐富宅基地的次級用益物權實現方式，探索如分割并行的使用機制，釋放宅基地潛在的經濟價值。