我國農機購置補貼政策實施效果分析

董 科

（貴州財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，貴州 貴陽 550025）

農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，農業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展在很大程度上決定了其他產業(yè)的發(fā)展空間。改革開放以來，中國經(jīng)濟長期高速增長，相對于蓬勃發(fā)展的工業(yè)和服務業(yè)，作為傳統(tǒng)產業(yè)的農業(yè)發(fā)展稍顯滯后，行業(yè)產值占比不斷下降。農業(yè)機械化是農業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，國家以農業(yè)機械化為抓手，向農業(yè)領域傾注了大量資源。2004年，中央一號文件首次提出實施農機購置補貼政策，正式拉開了我國農機購置補貼政策的序幕。同年，頒布了《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》，其中第二十七條規(guī)定，中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業(yè)生產經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業(yè)機械給予補貼[1]。2006年，頒布了《全國農業(yè)機械化發(fā)展第十一個五年規(guī)劃（2006—2010 年）》。農機購置補貼資金由中央財政承擔的金額從2004 年的0.7 億元猛增到2016 年的237.55 億元[2]。巨額農機購置補貼的投入，極大地帶動了農戶購買農機具的熱情，推動了各類農業(yè)機械在農業(yè)生產中的廣泛應用，并在短時間內迅速提升了我國的農業(yè)機械化水平，我國耕種收綜合機械化率從2004 年的34.3%增長到2022 年的超過72%。毋庸置疑，農機購置補貼政策在我國農業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了巨大作用，對于保障我國糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著特別重大的意義。

1 農機購置補貼在農業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮的積極作用

1.1 提升農機裝備水平，加速農業(yè)現(xiàn)代化進程

實施農機購置補貼是黨和國家強農惠農富農政策的重要抓手，也是提升我國農機裝備水平、促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑。《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》頒布后，僅2004—2011 年中央財政便下?lián)苎a貼資金529.7 億元，同時帶動農戶和地方投入資金1 596.7 億元，共補貼各類農機具1 672 萬臺（套），直接受益農戶達到1 489 萬戶，全國農機總動力增長61%。實施農機購置補貼后的8 年間，全國農作物耕種收綜合機械化水平增幅超過補貼前30 年的總和。農機裝備水平的迅速提升，極大地加速了我國農業(yè)現(xiàn)代化進程。2010 年、2011 年我國農作物耕種收綜合機械化水平分別達到52.3%和54.5%，并連續(xù)6 年保持2%以上的增幅，這標志著我國農業(yè)生產方式已經(jīng)實現(xiàn)了從人畜力作業(yè)為主向機械化作業(yè)為主的歷史性轉變。

1.2 契合我國城鎮(zhèn)化歷史進程，優(yōu)化了農村產業(yè)模式

我國是傳統(tǒng)農業(yè)大國，大規(guī)模工業(yè)化的進程不過幾十年的歷史，尤其以最近三十年最為迅猛。大規(guī)模工業(yè)化必然導致快速城市化，一方面，大量農村青壯年人口進入城市，成為產業(yè)工人；另一方面，也導致了廣大農村嚴重空心化，不少耕地無人耕種，從而劇烈地改變了農村原有的社會結構和產業(yè)格局。我國傳統(tǒng)農業(yè)因長期受制于人均耕地面積少、機械化程度低等問題，廣泛采取精耕細作的生產模式，無法實現(xiàn)大規(guī)模、集約化的生產，導致生產力發(fā)展空間被鎖定，無法實現(xiàn)技術革命。快速城鎮(zhèn)化導致的農村青壯年人口的大量流失反而為農村廣泛運用農業(yè)機械，實現(xiàn)大規(guī)模、集約化生產提供了可能。在此背景下，國家應大力實施農機購置補貼政策，積極提升農機具在農業(yè)生產中的普及度，不僅契合了我國城鎮(zhèn)化的歷史進程，也優(yōu)化了農村產業(yè)模式[3]。

1.3 提升農民收入，為鄉(xiāng)村振興提供助力

“三農”問題作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的主要問題之一，長期備受社會各界關注，連續(xù)數(shù)年都被作為中央一號文件的首要內容，可見其受關注程度。這一問題的產生有著深刻的歷史根源，解決“三農”問題最核心、最有效的方法是提高農民收入，只有農民收入真正增加了，新農村建設的目標才能實現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能真正落到實處。提高農民收入最根本的途徑是大規(guī)模實施農業(yè)機械化，以此實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。而通過農機購置補貼可以推動實現(xiàn)我國農業(yè)機械化，進而實現(xiàn)全面現(xiàn)代化，迅速提升我國農業(yè)的生產效率，增加農民收入，為鄉(xiāng)村振興提供助力[4]。

2 農機購置補貼在我國農業(yè)機械化進程中存在的問題

2.1 農機生產企業(yè)導向改變降低農機購置補貼效率

農機購置補貼由政府相關主管部門負責發(fā)放，并非所有農戶購買農機的行為都會獲得農機購置補貼，只有那些購買了被納入農機購置補貼目錄的經(jīng)銷商的農機才能享受到農機購置補貼。因此，農機生產商和銷售商為了使自己的產品被納入農機購置補貼目錄，不排除將采取灰色手段，從而導致尋租和不正當競爭行為的產生。具體表現(xiàn)為：首先，農機購置補貼的引入將完全打破各農機生產廠商之間公平競爭的市場關系，未被納入農機購置補貼目錄的廠商將遭受重創(chuàng)，從而倒逼廠商改善與相關主管部門的關系，導致尋租行為的產生。其次，農機購置補貼的引入將改變農機生產廠商的行為準則，在平等競爭的市場環(huán)境中，農機生產廠商必須極力取悅用戶，滿足用戶的訴求，而在農機購置補貼背景下，農機生產廠商的取悅對象將變?yōu)橄嚓P主管部門，這一轉變使得廠商將大量資源用于建立、鞏固、維護與主管部門的關系上來，從而導致廠商的市場敏銳度和產品質量下降[5]。

2.2 利益驅動企業(yè)蜂擁進入農機生產領域，甚至產生騙補行為

近年來，國內不少與農機生產毫無關聯(lián)的機械企業(yè)由于國家農機購置補貼力度不斷加大，認為有利可圖，便盲目進入農機行業(yè)，導致全行業(yè)產能過剩，良莠不齊，不能很好地契合行業(yè)需求，極易導致產品重復雷同和品質下降的情況[6]。而有的農機生產企業(yè)則動起了歪心思，干起了騙補的勾當。國家農機購置補貼資金本應直接補貼給農戶，但不少地方則是將補貼資金直接劃撥給農機生產企業(yè)或經(jīng)銷商，某些企業(yè)和經(jīng)銷商干脆在補貼之前提價或者虛開發(fā)票，從而變相套取國家補貼資金。例如，2017 年吉林省便通報了5 起違反農機補貼政策，侵害群眾利益的典型案例。

2.3 農機購置補貼政策尚不完善

目前，我國農機購置補貼的范圍主要包括15 大類、44 小類、172 個品目，范圍看似很廣，但并不能涵蓋所有農機領域。由于享受補貼政策的農機種類和范圍受到限制，某些地區(qū)的一些重要的農機采購并未被納入農機購置補貼范圍內，如皮帶傳動拖拉機、運輸機械、裝載機以及大棚用結構等，因而并非所有農戶都能夠從國家的補貼政策中受益[7]。另外，農機生產行業(yè)發(fā)展創(chuàng)新較快，而補貼目錄的更新往往趕不上市場變化，導致農戶購買傳統(tǒng)落后的農機具能夠享受補貼，而購買新型農機很難享受到補貼。這一方面增加了相關部門暗箱操作的可能性，另一方面增加了農戶的資金壓力，甚至對農業(yè)生產造成了干擾。

3 相關政策建議

3.1 補貼政策因地制宜，與其他助農措施有機結合

我國是一個農業(yè)大國，各地氣候地形千差萬別，農業(yè)產業(yè)存在極大差異，因此在制定農機購置補貼政策時，必須充分考慮各地的實際情況，切勿一刀切。例如，有的南方丘陵地區(qū)連片耕地少，適合發(fā)展茶葉產業(yè)，而恰巧采茶制茶的小型農機具大部分不在補貼目錄中，因而導致這些地區(qū)的農機裝備比重低、作業(yè)效率低，相關農機合作組織無法迅速發(fā)展，農機社會化服務無法及時到位，如農機手培訓、農機維修中心、農機作業(yè)信息服務。因此，相關主管部門在制定農機購置補貼政策時，要充分考慮各地農業(yè)生產的具體情況，加強農機補貼的針對性，同時將補貼政策與其他助農措施有機結合起來，更好地發(fā)揮農機購置補貼的作用，如出臺對農機專業(yè)合作組織的專項扶持政策，加強農機使用技能培訓，配套農機保險政策性補貼，降低農機使用風險[8]。

3.2 明確補貼對象和補貼標準，強化監(jiān)督機制

為了使農機購置補貼政策更加公開、公平、公正地實施，相關主管部門必須在全國范圍內明確補貼對象和補貼標準。通過公示制度的實施，在為廣大農機購買群體提供便利的同時，也能起到接受社會監(jiān)督的作用。一方面，要根據(jù)農業(yè)生產地域性和季節(jié)性的特點，不斷對農機購置補貼覆蓋范圍進行優(yōu)化調整，避免不適宜的農機具擠占農機購置補貼名額的情況發(fā)生，要有意識地對那些經(jīng)濟發(fā)展落后、自然條件比較惡劣的地區(qū)進行傾斜，為縮小區(qū)域差距、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和全面小康作出貢獻。另一方面，針對農機購置補貼政策實施過程中存在的尋租和設租現(xiàn)象，要及時公開相關信息，將補貼流程、補貼對象、補貼進度等重要信息置于全社會的監(jiān)督之下，避免出現(xiàn)資金挪用的腐敗問題，全面消除尋租和設租現(xiàn)象[9]。

3.3 揚長避短，充分發(fā)揮各種補貼兌付方式的優(yōu)點

目前，農機購置補貼的兌付基本有兩種方式，各自存在優(yōu)缺點。第一種方式是先由農戶全款購買農機，事后憑相關會計憑證領取農機購置補貼。優(yōu)勢在于農戶對于銷售商的選擇面較廣，能夠在貨比三家中選擇最具性價比的銷售商。而且補貼過程較為透明，在一定程度上減少了主管部門和農機銷售商的聯(lián)系，壓縮了尋租的空間。缺點是占用了農戶的資金，補貼資金需下?lián)艿娇h級財政，資金運作環(huán)節(jié)較多，增加了被擠占挪用的可能，甚至存在通過虛假發(fā)票套取補貼資金的情況。第二種方式是農機購置補貼直接發(fā)放給銷售商，農戶按照補貼后的價格購買農機。優(yōu)勢在于能夠減少農戶資金占用，而且補貼資金只需下?lián)艿绞〖壺斦Y金運作環(huán)節(jié)較少，各環(huán)節(jié)相互監(jiān)督制約，套購虛購的難點較大。缺點在于農戶對農機補貼沒有最直觀的感受，主管部門與企業(yè)密切接觸，存在收受企業(yè)賄賂、為企業(yè)牟利的可能。無論農機購置補貼的兌付采取何種方式，都必須興利除弊，揚長避短，通過信息公開，加強監(jiān)督，提高信息化水平，加強農戶知情權和選擇權等方式，將補貼兌付置于陽光之下，接受群眾監(jiān)督[10]。

4 結論

全面實施農機購置補貼是提升我國農業(yè)機械裝備水平、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與農民持續(xù)增收的重要舉措，更是落實黨和國家“強農惠農富農”政策、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內容。隨著這項利國利民的舉措縱深推進，補貼機具種類越來越多，投入資金規(guī)模逐年擴大，有利益關聯(lián)的主管部門、生產企業(yè)、經(jīng)銷商和農戶越來越多，在政策實施過程中尋租設租、缺乏效率、監(jiān)管不到位等問題不斷出現(xiàn)。通過因地制宜制定與其他助農措施有機結合起來的補貼政策；明確補貼對象和補貼標準，強化監(jiān)督機制；充分發(fā)揮各種補貼兌付方式的優(yōu)點等舉措，必然能夠提升我國農機購置補貼政策的實施效果。