聯(lián)合國(guó)：“塑料公約”結(jié)束第二輪談判會(huì)議

潘鑫

為了解決日益嚴(yán)重的塑料污染問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)決定制定一項(xiàng)關(guān)于塑料污染（包括海洋環(huán)境污染）的具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)（“塑料公約”）。為此召開(kāi)的政府間談判委員會(huì)第二屆會(huì)議（INC-2）于2023年5月29日至2023年6月2日在法國(guó)巴黎聯(lián)合國(guó)教科文組織總部舉行。

塑料污染：亟待國(guó)際社會(huì)處理的環(huán)境難題

據(jù)悉，目前全球的塑料產(chǎn)量相比40年前翻了兩番，且國(guó)際社會(huì)對(duì)塑料的需求還在不斷增加。2021年的一項(xiàng)研究估計(jì)，2020年全球塑料市場(chǎng)的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了5800億美元。然而，在國(guó)際社會(huì)大規(guī)模消費(fèi)塑料的同時(shí)，只有不到10%的塑料制品被回收再利用，剩下的塑料廢棄物將會(huì)通過(guò)填埋、焚燒或者傾倒的方式進(jìn)入生態(tài)環(huán)境，造成環(huán)境污染。

塑料污染嚴(yán)重地破壞了海洋環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海洋中現(xiàn)存7500萬(wàn)至1.5億噸塑料廢物，在不進(jìn)行任何干預(yù)的情況下，到2030年，每年可能有超過(guò)2000萬(wàn)噸的塑料進(jìn)入包括海洋和淡水系統(tǒng)在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)。這些塑料廢物中的大部分將最終匯聚于海洋，對(duì)海洋生物造成包括但不限于使它們窒息、內(nèi)部組織撕裂以及中毒等致命性影響。

不可否認(rèn)的是，只有國(guó)際社會(huì)勠力同心，才能切實(shí)推動(dòng)“塑料公約”的制定、通過(guò)、生效和實(shí)施，為治理塑料污染提供國(guó)際法治保障。

聯(lián)合國(guó)就“塑料公約”結(jié)束第二輪談判會(huì)議（圖為肯尼亞內(nèi)羅畢，一名男子正在垃圾場(chǎng)搬運(yùn)塑料瓶）(圖/視覺(jué)中國(guó)）

要知道，被人們隨手廢棄的塑料制品并沒(méi)有永久地離開(kāi)人類(lèi)社會(huì)，而是以污染物的形式危害著人體健康。塑料污染主要通過(guò)焚燒塑料產(chǎn)生的有害氣體、人類(lèi)攝入被塑料污染的海產(chǎn)品以及飲用被塑料污染的水源等途徑影響人體健康。這些污染物可能富集在人體器官，造成神經(jīng)發(fā)育障礙、甲狀腺疾病、呼吸道疾病以及心腦血管疾病等問(wèn)題。

塑料污染的成因極為復(fù)雜，治理塑料污染的成本亦極其高昂。同時(shí)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能完全避免塑料污染對(duì)本國(guó)生態(tài)環(huán)境以及國(guó)民的消極影響。因此，國(guó)際社會(huì)有必要開(kāi)展合作，解決這一棘手的環(huán)境問(wèn)題。

各國(guó)代表：力求構(gòu)建全面治理塑料污染的體系

“塑料公約”旨在構(gòu)建全面的治理塑料污染的法律機(jī)制，各國(guó)代表在本次會(huì)議期間就下列事項(xiàng)發(fā)表了立場(chǎng)與意見(jiàn)：

在逐步淘汰及減少初級(jí)塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)、需求和使用方面，代表們對(duì)治理目標(biāo)的意見(jiàn)不一。許多代表贊成制定全球性的目標(biāo)以減少初級(jí)塑料原材料的生產(chǎn)，也有代表傾向于制定國(guó)家自主的承諾或目標(biāo)，還有代表建議將一般性全球目標(biāo)與更具體的國(guó)家授權(quán)措施相結(jié)合。

就禁止、逐步淘汰及減少使用廣義的塑料產(chǎn)品而言，各代表團(tuán)廣泛支持制定具體時(shí)間表來(lái)達(dá)成目標(biāo)。一些代表贊成在條約中制定有約束力的條款，保證締約國(guó)采取措施；一些代表則主張應(yīng)當(dāng)以各國(guó)自愿承擔(dān)義務(wù)為核心；還有一些代表指出，有些塑料產(chǎn)品在特定行業(yè)里非常重要且暫時(shí)沒(méi)有替代品，應(yīng)當(dāng)為這些塑料產(chǎn)品設(shè)定例外規(guī)則。

在加強(qiáng)廢物管理的義務(wù)方面，代表們討論了“提高廢物管理能力和促進(jìn)創(chuàng)新的備選方案；監(jiān)管塑料廢物的備選方案；與非法傾倒和處置塑料廢物有關(guān)的備選方案；促進(jìn)生產(chǎn)者延伸責(zé)任（EPR）和發(fā)展回收市場(chǎng)的備選方案；廢物無(wú)害環(huán)境管理的規(guī)定；塑料收集和分類(lèi)的目標(biāo)與指標(biāo)；統(tǒng)一的EPR計(jì)劃；塑料可追溯性和回收的指導(dǎo)方針”等內(nèi)容。一些代表還強(qiáng)調(diào)，需要對(duì)廢物進(jìn)行分級(jí)管理。有關(guān)廢物管理的爭(zhēng)議集中在塑料焚燒、化學(xué)回收和垃圾衍生燃料的環(huán)境安全方面。一些發(fā)展中國(guó)家代表對(duì)塑料公約規(guī)制一些特定的廢物管理方案提出異議，他們認(rèn)為目前暫無(wú)其他方案可以代替這些廢物管理方案，規(guī)制并要求改變這些不可替代的管理方案是不合理的。

財(cái)政援助、能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)援助也是本次會(huì)議討論的重點(diǎn)：

一些代表團(tuán)建議以現(xiàn)有的諸如全球環(huán)境基金設(shè)立的財(cái)務(wù)機(jī)制為基礎(chǔ)；也有代表團(tuán)對(duì)指定全球環(huán)境基金為財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了猶豫；還有一些代表希望設(shè)立一個(gè)完全獨(dú)立的基金，該基金可以與全球環(huán)境基金合作。

有代表強(qiáng)調(diào)了能力建設(shè)對(duì)執(zhí)行塑料公約的重要性：一位代表強(qiáng)調(diào)，能力建設(shè)方案將有助于各國(guó)履行各自承諾的行動(dòng)方案；其他幾個(gè)代表則強(qiáng)調(diào)了國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的能力建設(shè)。

就技術(shù)轉(zhuǎn)讓而言，一些代表贊成各國(guó)在雙邊協(xié)定中雙方明確定義何為技術(shù)轉(zhuǎn)讓。一個(gè)代表團(tuán)提出技術(shù)轉(zhuǎn)讓在國(guó)際實(shí)踐中一直很難發(fā)揮效用的重要原因是技術(shù)專(zhuān)利的限制，并呼吁在塑料公約中設(shè)立充分、有效和具有約束力的技術(shù)轉(zhuǎn)讓條款。一些代表提議將廢物管理的技術(shù)納入技術(shù)轉(zhuǎn)讓的范圍，還有代表支持發(fā)展中國(guó)家之間進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

就技術(shù)援助的范圍而言，一位代表呼吁更多地關(guān)注監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查方面的技術(shù)援助。一個(gè)代表團(tuán)呼吁通過(guò)雙邊和多邊方案向發(fā)展中國(guó)家提供基于它們需求的技術(shù)援助。

塑料公約：雄心勃勃、道阻且長(zhǎng)

根據(jù)2022年2月聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第五屆會(huì)議續(xù)會(huì)通過(guò)的決議（5/14），國(guó)際社會(huì)的目標(biāo)是在2024年底前完成塑料公約的談判。然而，實(shí)現(xiàn)這一雄心勃勃的目標(biāo)的過(guò)程可能是艱辛的。

就程序性的阻礙而言，本次會(huì)議期間，各國(guó)代表就塑料公約談判的《議事規(guī)則（草案）》產(chǎn)生了較為激烈的爭(zhēng)論。《議事規(guī)則（草案）》設(shè)定的程序性規(guī)則是推進(jìn)塑料公約談判的重要基石，其中第38條第1款規(guī)定“委員會(huì)應(yīng)盡力以協(xié)商一致的方式就所有實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)。如果已經(jīng)盡力謀求協(xié)商一致但仍未達(dá)成一致意見(jiàn)，則作為最后辦法，應(yīng)以出席會(huì)議并參加表決的成員代表的三分之二多數(shù)票作出決定”。由于該條會(huì)對(duì)各國(guó)治理塑料污染的實(shí)體義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，有代表認(rèn)為采用三分之二多數(shù)票作為保底機(jī)制是不合理的。為此，印度、巴林和阿曼不顧挪威和智利的反對(duì)，特別要求用方括號(hào)標(biāo)記第38條第1款，以表明該條款仍需要進(jìn)一步談判才能確認(rèn)通過(guò)……

為此，INC主席決定在當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年5月30日晚進(jìn)行開(kāi)放式磋商，磋商一直持續(xù)到當(dāng)?shù)貢r(shí)間5月31日凌晨一點(diǎn)，印度最終同意接受解釋性聲明，但要求所有關(guān)于實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的決定都以協(xié)商一致方式商定，第38條第1款不會(huì)被適用。在INC主席Gustavo Meza-Cuadra的提議下，代表們通過(guò)了解釋性聲明，主席指出該聲明將反映在會(huì)議報(bào)告中，并提醒各代表團(tuán)，《議事規(guī)則（草案）》將繼續(xù)臨時(shí)適用。

就實(shí)體條款而言，雖然代表們?cè)跁?huì)議的最后一天要求INC秘書(shū)處在第三屆會(huì)議之前準(zhǔn)備條約的零草案（zero draft），但零草案能否在第三屆會(huì)議之前形成，以及各國(guó)能否就零草案中列明的規(guī)則達(dá)成一致，還充滿了許多不確定性……

（作者系華東政法大學(xué)國(guó)際法專(zhuān)業(yè)博士研究生）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com