蘇浙縣城城鎮化的經驗及對安徽的啟示

陳香

黨的二十大報告提出“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，這是推進以人為核心的新型城鎮化、促進區域協調發展的重要舉措。江蘇、浙江兩省（以下簡稱“蘇浙”）在推進縣城城鎮化方面摸索出了一套思路、方法和路徑，為安徽加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提供了可借鑒的經驗。

蘇浙推動

縣城城鎮化的典型經驗

以特色產業為基石，推進產城融合發展。蘇浙堅持圍繞產業基礎和資源稟賦，推進特色產業優化升級，不斷提升產業競爭力，實現以城聚產、以產興城、產城融合。一是推動特色產業做大做強。江蘇泰興實施產業強市特色發展“123”工程，打造地標產業，力爭“十四五”期末，形成1個千億級、2個五百億級、3個百億級的產業集群。浙江嘉善圍繞特色產業大力培育龍頭企業，現有世界500強企業16家、上市企業9家。二是推動特色產業延鏈強鏈。浙江云和縣實施“木玩+”戰略，將木玩產業與城市建設、學前教育、全域旅游、動漫文創、電子商務等有機融合，構建涵蓋研發、生產、銷售等完整的產業鏈，木玩企業數量達1000多家，產值近100億元，產品總量占全國的66%、世界的40%，直接帶動就業3萬余人。江蘇江陰市新橋鎮服裝產業加快產業鏈資源整合，總部抓住上游產品企劃、品牌管理和下游供應鏈、營銷網絡管理，中端生產委外合作，實現了對省內外數百家供應商、近8萬名員工等產業鏈資源的整合。三是推動特色產業轉型升級。江蘇泰興加快“智改數轉”，創成省星級上云企業145家、省級工業互聯網平臺1個、省級工業互聯網標桿工廠4家。

以多元平臺為載體，鑄造資源要素強磁場。蘇浙泰興、江陰、張家港、嘉善、云和5縣（市）著力優化發展空間，加快培育產業平臺、科創平臺、服務平臺等，完善配套功能，推動生產要素向重點開發區域集中、企業向園區集中、人口向城鎮集中。一是優化整合城鎮發展平臺。云和通過多輪規劃修編，持續擴大縣城發展空間，縣城規劃建設用地面積擴大到22平方公里，建成區面積擴大到6.85平方公里，縣城集聚全縣80%以上人口。在建好縣城的同時，蘇浙還將若干產業基礎好、交通區位優、人口集聚多的城鎮對標城市標準進行建設，打造為縣域副中心。如泰興將黃橋鎮、虹橋鎮，嘉善將姚莊鎮、西塘鎮等重點鎮打造為縣域副中心。有些重點鎮區常住人口已超過10萬人。二是培育打造產業集聚平臺。泰興重點打造2個省級經濟開發區、1個省級高新區（籌）和3個市級工業園區；嘉善擁有嘉善經濟技術開發區、省級通信電子高新技術園區、省級現代服務業集聚區，仍在積極打造中新嘉善現代產業園、臨滬高能級智慧產業新區等平臺，產業發展空間得到保障。三是布局建設科創服務平臺。嘉善建設祥符蕩科創綠谷、中國歸谷嘉善科技園、嘉善國際創新中心、浙大三角智慧綠洲等一批高能級平臺，推動全縣全社會研發經費支出占比提高至4%，國家高新技術企業總數突破700家。張家港建設中科院蘇州納米所張家港研究院、上海清算所大宗商品現貨清單業務平臺等公共服務平臺，助力半導體、港口物流等產業發展。四是共建合作平臺。云和與毗鄰的景寧畬族自治縣共同謀劃開發近10平方公里的云景生態產業園。江陰新橋鎮與中關村北科建集團合作在上海虹橋創新中心投資建設7100平方米離岸創新基地。

以提質升品為方向，打造現代城市升級版。在新一輪的城市功能提升中，蘇浙既重“面子”、更重“里子”，既重建設、更重管理，城市的宜居水平和軟實力不斷提升。調研所到之處，無論是縣城、集鎮還是鄉村，不僅功能完善、生活便捷，而且處處彰顯著獨特的文化氣質，處處是優美的風景，令人向往。一是城市文化凸顯化。蘇浙地區文化底蘊深厚，各地在多年的發展中形成了自有的獨特文化品牌，如嘉善打造的“善文化”區域文化品牌，云和依托木玩產業特色打造“童話云和”文化品牌。在蘇浙，城市有展覽館，村莊有村史館，企業有文化館，這些都成了重要的展示窗口。二是社會治理智慧化。蘇浙數字化智慧城市建設始終走在全國前列，助推縣鎮村的社會治理精細化和現代化水平不斷提升。江陰新橋鎮探索“四個一”基層治理新格局，通過管理服務指揮中心和“云上新橋智慧小鎮”平臺，對鎮村實行統一管理。云和實施“街鄉共治”，推行“互聯網+鄉事城辦”服務，實現進城農民80%以上原需回戶籍流出地鄉鎮辦理的事項“線上辦、跑零次”。三是人居環境靚麗化。嘉善大力實施治水、治污、治廢、拆違等行動，深化“千村示范、萬村整治”、水生態修復等工程，城鄉環境持續優化，全縣縣控以上斷面Ⅲ類水占比達到100%，成功創建國家生態文明建設示范縣。云和以農村人居環境整治提升五年行動為抓手，以微改造、精提升為手段，探索農村全方位、全角度、全鏈條改造，全面優化美化城鄉環境。

以農民集聚為突破，提升城鄉融合水平。深化農村綜合改革，切實維護農民利益，圍繞農民向城鎮集聚轉移，有序推動城鄉要素合理分配，實現城鄉空間重構。一是以集聚為導向，促進農民向城鎮轉移。云和通過實施萬名農民下山轉移、“大搬快治解危清零”“大搬快聚富民安居”工程，引導農民采用自建房屋、公寓安置、資金補助等方式下山轉移，完成農民搬遷4萬余人，實現58%的農民下山向縣城轉移、78%的農村勞動力向二三產業轉移。嘉善推進“農房集聚”工程，建設一批城鄉一體新社區，促進農業轉移人口向城鎮和新型社區轉移。二是以激活為目標，深化農村綜合改革。云和全面完成集體經營性資產股份合作制改革，村民按量化份額取得村集體收益分紅。泰興有序推進第二輪土地承包再延長試點，確保農民土地承包經營權。嘉善推進農村集體產權交易市場建設，截至目前，集體產權交易248筆，金額達到8.63億元；推動全域土地流轉，累計土地流轉面積25.2萬畝，占比87.6%；鼓勵盤活利用閑置宅基地發展農家樂、民宿和鄉村旅游項目。三是以規劃為引領，推進城鄉一體發展。嘉善將縣域507平方公里統一規劃，形成1個發展規劃、1個國土空間規劃、N個專項規劃的“1+1+N”規劃體系。推動城鄉建設一體，全縣建成各鎮10分鐘內上高速、縣城到各鎮不超過20分鐘、各鎮之間不超過40分鐘、鄉村道路普遍到戶、鎮村公交全部聯通的交通網，實現城鄉居民同源同質同網同價供水。

以市場化配置為抓手，強化要素保障能力。堅持用市場經濟思維分析和解決問題，用足用好改革關鍵一招，推動資金、土地和人才要素資源向需要的地方集聚。一是拓寬投融資渠道。泰興設立縣域城鎮化發展專項資金，有序實施補短板強弱項項目；鼓勵社會資本參與城市公共設施投資運營，加快推進PPP項目、EOD等融資模式；設立雙創引導基金，引導各類社會資本投資優質產業項目。二是做好土地要素保障。嘉善開展“飛地抱團”，將各個村騰退“低小散”企業獲得的土地指標流轉，再加上“強村計劃”每年分配給各個鎮村的土地，統一歸集后，選擇區位優勢明顯的地塊抱團建園區。三是創新引才留才方式。泰興深入開展“青年友好型城市”建設，實施就業友好、創業友好、成長友好、生活友好、人文友好“五大工程”，努力讓青年既留得下來又能有所作為；出臺人才新政“雙十條”，根據不同人才量身定制扶持措施；加快青年社區、人才社區建設，優化書吧、咖啡吧、運動吧布局建設，提升城市年輕態。

對安徽推動

縣城城鎮化的啟示

縣城城鎮化的關鍵在于“特”。從蘇浙縣（市）的發展來看，各地立足實際，探索走出符合自身發展特色的道路。安徽省59個縣，在資源稟賦、產業特點、交通區位、人文特質、生態環境等方面，擁有得天獨厚的稟賦和特質，在現代化建設中要更加注重差異定位、產業細分、錯位互補，凸顯自身獨特核心元素，走特色化和專業化之路。

縣城城鎮化的命脈在于“產”。產業是城市的根基，產業興則城市興，產業強則城市強，反之亦然。蘇浙始終把產業發展放在首位，早年間推進“一村一品”“一鄉一業”，發展鄉鎮工業、塊狀經濟，如今依托工業區、開發區、高新區大力集聚發展先進制造業和現代服務業。安徽省部分縣（市）農業比重偏高，工業基礎薄弱，服務業質態不優。在今后的發展中，各縣（市）只有聚力發展最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，才能實現工業化推動城鎮化，城鎮化帶動工業化，形成可持續發展的良好局面。

縣城城鎮化的根本在于“人”。人是城市的根本，城市發展依靠人，也是為了人。蘇浙在推進縣域發展時，不僅關注本地人口，也關注外來人口；不僅關注人的就業、住房、交通等物質層面需求，也關注人的文化、教育等精神層面需求；不僅關注高端科技人才，也關注普通青年群體，始終堅持以產業聚人氣，以服務暖人心，切實把維護群眾利益、滿足群眾訴求作為出發點和落腳點，真正調動廣大群眾參與城市建設發展的積極性。安徽省是人口大省，戶籍人口7000多萬，但是人口外流嚴重，每年約有1000萬勞動力在縣外務工，省內大部分縣（市）都是人口外流縣。安徽省最大的資源在于人，最大的潛力也在于人，縣域發展要找出人、產、城發展的契合點，通過服務人、留住人、成就人，將人口資源轉化為城市發展的動能。

縣城城鎮化的動力在于“改”。蘇浙縣（市）經濟之所以能夠取得輝煌成就，關鍵在于當地廣大干部群眾勇于開拓創新、積極主動作為，大膽探索新思路，勇于摸索新方法，全社會的創新創業創造活力迸發。相對而言，安徽省不少干部創新的意識還不夠強、創新的魄力還不夠大、創新的措施還不夠多，方方面面的活力動力還沒有被徹底激發。各縣（市）在發展過程中，只有堅持創新觀念、創新思路，只要符合實際、人民擁護的，就去試、就去改、就去闖，才能探索出推動經濟發展的新路子。

推動安徽縣城

城鎮化的對策建議

引導安徽省各縣（市）對照蘇浙地區，樹立目標導向、標桿思維、爭先意識，聚焦產業發展、空間優化、城市建設、為民服務發力，鼓勵先行先試，持續提升功能品質活力，打造產業特色鮮明、設施功能完善、生態環境良好、治理體系健全的現代化中小城市。

圍繞特色產業培育，構建集群發展生態圈。立足縣域資源稟賦和產業基礎，抓好特色產業研究工作，制定更加細分可操作的產業路線圖和招商圖譜。圍繞培育打造省級縣域特色產業集群（基地），大力實施精準招商、基金招商，積極引進強鏈擴鏈型、集群配套型、龍頭基地型項目，吸引上下游產業鏈企業加速集聚，培育地標性產業。推動中小企業實施差異化競爭策略，聚焦細分領域，做精做專相關產品，提高市場占有率和競爭力，發展一批專精特新企業。積極融入周邊中心城市的產業鏈布局，推動重點產業與鄰近中心城市搭建產業鏈供需對接機制，引進培育一批服務于小微企業的研發服務平臺和眾創空間。推動各縣（市）整合優化現有開發區、園中園或產業集聚區，打造若干具有影響力的特色園區。

優化縣域空間布局，培育高能級發展平臺。各縣（市）進一步優化農業、生態、城鎮等各類空間布局，預留未來充足發展空間。順應村莊發展規律和演變趨勢，做好村莊規劃編制，合理搬遷撤并一批村莊，推動結余建設用地向縣城、園區、重點鎮等重點開發區域集中。鼓勵山區縣（市）結合易地搬遷、生態移民等工程，推動人口向縣城和重點鎮集聚。鼓勵縣城人口較多、產業發展較好的縣（市）規劃建設縣城新區或縣城副中心。建立健全利益共享機制，支持采取“飛地”抱團、園區共建、毗鄰區域合作開發等形式，共同打造一批產業發展平臺。

提升城市發展軟實力，彰顯現代城市新形象。各縣（市）要在完善硬件設施的基礎上，不斷增強文化涵養，推動城市智能化精細化管理，主動提升軟實力。根據自然地理、歷史文化、產業特色等方面的特點，準確定位城市形象。推動各縣（市）建設城市綜合展示館，將其打造為展示城市建設成就、描繪未來發展藍圖、宣傳城市形象與理念、促進多元文化交流的重要窗口。系統謀劃設計城市地標、城市天際線、城市標語等，形成獨具特色的城市標識。加快布局建設5G網絡、大數據中心等數字化基礎設施。推動經濟發展水平較高的縣（市）高標準建設城市大腦，不斷擴大城市大腦應用場景，實現“一網通辦”“一腦通治”。鼓勵重點鎮村建設智慧化基層治理平臺。

加快補短板促更新，提升城市功能品質。合理測算未來人口規模，布局建設基礎設施和公共服務設施。提高道路交通、給排水等市政設施建設標準，超前布局5G基站、大數據中心、充電樁、換電站等新型基礎設施，形成適度超前、滿足未來需求的基礎設施網絡。有序增加教育醫療、養老托幼、文化體育、社會福利等優質公共服務供給，構建便捷“生活圈”、優良“服務圈”、繁榮“商業圈”。實施城市更新行動，開展城市更新單元（片區）改造試點，構建高品質的生產生活生態空間，提升城市宜居水平。鼓勵各地積極對接運用縣城建設短板貸、城市片區更新貸、資產盤活貸等專項金融產品，“整區域一體化”推進基礎設施、公共服務設施和產業配套設施等建設。

聚焦重點群體需求，激發城市發展活力。考慮縣域發展實際，創環境，優服務，滿足回流老鄉、青年群體、農業轉移人口等重點群體需求，更充分地激發人的積極性創造性。把握人口回流大趨勢，優化投資興業環境，做好高質量教育供給、高水平醫療保障等工作，吸引更多人才返鄉創業就業。完善雙創平臺和創業政策，大力發展新就業形態；依托縣城打造一批新型消費中心，建設若干青年社區，提升城市年輕態，創建青年友好型城市，不斷滿足青年人就業和消費需求。推進同城同待遇，保障農業轉移人口享受城鎮基本公共服務，提升農業轉移人口市民化質量；加強農業轉移人口就業技能培訓，切實增強其留在城市工作生活的能力。

鼓勵先行先試，率先開展一批試點示范。推進省級縣城新型城鎮化試點建設，積極探索符合自身發展特點的特色發展路徑，打造成綜合樣板。鼓勵各縣（市）聚焦投融資體制、農業轉移人口市民化、科技創新、人才開發、農村土地改革、智慧城市建設等重點領域深化改革，率先試點探索改革創新舉措。支持各縣（市）積極申報各類國家級、省級試點示范。盡快開工建設一批示范性項目，積極創新資金投入方式和運營模式。做好縣城城鎮化發展經驗模式的總結和提煉，通過組織試點縣（市）實地調研、實施年度評估、發布典型案例集等方式宣傳推廣，進一步發揮示范帶動作用。