新時代東西部縣際協作治理研究

郭青青

[摘要] 東西部協作制度為我國貧困治理發揮了重要作用。在如期完成脫貧攻堅任務后，如何繼續推進東西部協作治理實踐，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，實現區域協調發展尤為重要。本文著眼東西部協作主題，以貴州省紫云縣東西部協作實踐為研究樣本，圍繞“結構—過程—效能”，通過剖析貴州省紫云苗族布依族自治縣與山東省青島市即墨區、廣東省廣州市南沙區東西部協作治理實踐，針對存在的問題，提出了進一步推動縣域東西部協作治理可持續發展的對策建議。

[關鍵詞] 東西部協作；鄉村振興；縣域治理；紫云縣

[作者單位] 中共紫云苗族布依族自治縣委黨校

黨的二十大報告指出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。實現共同富裕要立足于當前中國社會的主要矛盾，即不平衡不充分的問題，東西部協作正是基于協調區域發展、促進共同富裕作出的決策部署。貴州與東部省份發展水平存在較大差距，縣域更甚。2022年，國務院印發《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》，支持廣東與貴州建立更加緊密的結對幫扶關系。如何運用國家政策促進貴州縣域發展、推動共同富裕成為重要的課題。

實踐與成效

明確治理主體。貴州省紫云縣過去是深度貧困縣，同時也是民族地區、生態脆弱地區，在國家號召和動員下，紫云縣先后與山東省青島市即墨區、廣東省廣州市南沙區建立了協作關系，形成了“黨委領導、政府主導、市場參與、社會補充”的治理格局。一是黨委政府起主導作用。紫云縣東西部協作實踐中實行黨委領導、政府主抓，專班推進、部門落實的工作機制。成立了工作領導小組，縣委書記、縣長任雙組長，縣委副書記、分管副縣長任副組長，相關部門主要負責人為成員。二是企業作為產業發展的重要載體。圍繞千企幫千鎮、萬企興萬村，聚焦產業、人才、文化、生態、組織五個振興，以“政府建平臺+市場化運作”方式，利用即墨區/南沙區的資金、技術、人才、消費市場優勢，發揮紫云縣自然資源、勞動力、政策等優勢，協作雙方黨委政府積極鼓勵和引導企業或直接投資，或共建產業園區，或援建就業車間，或直接資金援助。三是社會組織作為有力補充。在脫貧攻堅和鄉村振興中，紫云縣與即墨區/南沙區的社會組織、群團組織合作，內容涵蓋教育、醫療、基礎設施等領域，幫扶方式主要有資金援助、物資捐助、服務援助等。

優化治理過程。一是政策啟動。1996年國家提出東西部扶貧協作戰略，青島市即墨區與紫云縣的協作由此開始。2021年，中央調整新一輪東西部協作結對關系，廣州市南沙區與紫云縣建立協作關系。通過開展雙邊高層聯席會議、即墨區/南沙區主要領導帶隊深入到紫云縣基層調研，分別召開部門負責人、駐村第一書記、村干部、村民代表訪談會等方式，通過支援方的主動挖掘和受援方的主動表達，雙方就各自優勢找尋契合點，根據自身職責制定了相關幫扶方案。

二是落實協作內容。以南沙區與紫云縣協作為例，由黨委政府主要負責同志任組長的鄉村振興工作領導小組是協作工作體系核心，擔負協調各方關系的職責，通過小組辦公室協調職能建立跨越組織邊界的聯系。經過雙方多頻次溝通和考察調研后簽署了框架協議，明確了雙方協作內容，形成“政府+企業+社會組織”的治理格局。

三是監督激勵。紫云縣以清單式方式推進項目監管，定期向上級部門匯報援建項目進展和資金撥付使用情況，制定援建項目信息通報制度，各責任單位建立協作臺賬以適當形式及時公開信息，接受社會監督。同時，加強考核評估和激勵問責。紫云縣各鄉鎮、相關部門每年底就協作開展情況報縣東西部協作領導小組辦公室，并組織相關部門進行考核，在綜合自查總結和縣級考核的基礎上形成考評結果，報縣東西部協作領導小組審定，以每年召開專題會議形式通報協作情況，對有突出成績的企業、社會組織和愛心人士，給予如減稅降費、資金補貼等獎勵。同時，對東部協作地區來紫云縣掛職的干部和專業技術人員除提供住房、醫療、休假津貼等保障之外，還將評優評先名額向東部地區人員傾斜。

體現治理成效。從受援方來看，一是通過東西部協作形成了政府間跨地區、跨層級的網絡治理體系，提升各自地方治理效能。二是經濟發展方面，通過開展就業培訓和完善勞務輸出對接機制，幫助紫云縣農村勞動力赴東部地區就業；通過開展線上線下黔貨出山系列消費協作，引入電商企業，拓寬農特產品消費空間；圍繞引進來、扶幫促、帶就業、壯產業目標，以產業協作促進了經濟增長。三是社會效能方面，通過組團式人才交流培訓，為紫云縣醫療人才培養和醫療質量提升打下了基礎，開展義診活動提升了群眾獲得感；通過搭建教育幫扶提高了紫云縣教育事業發展的自我造血功能；圍繞“兩不愁、三保障”建設宜居鄉村，補齊基礎設施短板，改善了農村人居環境。四是人才建設效能方面，堅持輸血與造血有機結合，積極開展人才掛職交流和培訓，提升了雙方干部人才的素質和能力。

從援助方來看，一是多年東西部協作實踐在提升受援方政府治理效能的同時，也同樣提升了自身的治理效能。二是在經濟發展方面，即墨區、南沙區的部分產業轉移到紫云縣，不僅填補了紫云縣產業空白、增強了紫云縣經濟發展動能，同時也加速了東部地區產業結構調整、實現了轉型升級；通過勞務協作保證了山東、廣東勞動力供給，降低了生產成本。東部地區產品進入西部地區，拓寬了市場空間。三是社會效能方面，企業、社會組織在政府引導下通過投資建廠、物資捐贈、協助進行勞動力轉移等方式參與東西部協作，推動形成了紫云縣共建共治共享社會治理格局。四是人才建設效能方面，即墨區、南沙區通過干部掛職和人才交流，培養和提升了干部的綜合能力，且兩地政府對交流人才都予以不同程度的優惠政策，有利于其職業發展。

問題與挑戰

地方政府缺乏持續動力。一是地方政府未把協作當作職責，積極性、主動性不足，在個別地區會出現前期不努力，后期趕業績現象。二是援助方資源和能力有限，有些東部省份不止援助一個省，如山東省2021年以前除了援助貴州還要援助重慶，壓力較大，持續動力不足。三是受援方內生動力不足，造血能力較弱，主動意識不強。

產業發展持續性不足。一是受援地區產業基礎較弱，引入企業存續時間不穩定，且企業多為勞動力密集型，技術含量較低，示范帶動效應不強。二是對引入企業的考察與監管不夠。基礎較弱的受援縣域對企業吸引力較弱，對協作企業入駐標準較低，考察和監管較松，導致企業利用政策獲利，項目爛尾，成本由政府和百姓承擔。三是產品銷售配套設施不足。特別是在受援縣域的偏遠農村地區，基礎設施不完善，消費市場尚未得到完全和有效開發。

社會組織參與度不夠。一是偏遠落后的縣域對社會組織的吸引力弱，協作中主要依靠的幫扶力量是政府，社會組織參與度較低。二是政府與社會組織溝通不足，部分社會組織雖有專業能力與資源，但缺乏與政府的溝通渠道，無法參與到協作治理中。三是社會組織目標定位與社會發展需求不相符。在紫云縣，社會組織參與的形式主要是捐資捐物，開展專業性幫扶服務的很少。

保障協作運行機制不健全。一是決策科學合理性不足。現行的東西部協作由中央層面規定基本考核標準，具體執行由協作雙方協商。調研發現，紫云縣部分受援資金的實際用途和村民所需不匹配。二是信息共享機制不健全。當前東西部協作缺乏完善的信息交流平臺，地方政府間日常溝通交流不足。三是利益協調機制需完善。如何平衡、協調協作治理中各主體間的利益，確保協作目標的一致性，是協作治理能否成功的關鍵。

對策和建議

激發地方政府持續動力。一是從被動接受到主動承擔。無論是援助地區還是受援地區，地方政府要樹立大局意識，主動協作任務轉變為政府職能，從脫貧攻堅到鄉村振興，如何繼續發揮東西部協作的作用，實現從短期內超常舉措向長期性常態化協作轉變。二是利益回饋反哺東部援助地區。中央對東部援助地區除精神激勵外，要繼續建立健全利益補償機制，增強援助動力，如減免稅費和擴大政府補貼規模，降低協作的經濟成本和行政成本。西部受援地區可按市場原則將本地區某些節余指標（如城鄉建設用地增減掛鉤節余指標）與援助方跨省域調劑，使雙方獲益。三是提升內生動力。受援地區需借助東西部協作政策自立自強，找準自身發展目標與路徑。同時，通過上級政府、援助方對幫扶效果進行考核評估，強化考核結果運用，將考核結果與雙方組織及人員績效掛鉤，對考核結果不理想的給予相應處置，如收回援助資金、撤出援助項目等，倒逼受援方轉變思維提升造血功能。

推動產業發展。一是調整產業結構，促進企業創新。對受援地區已有老牌企業，要引導和推動優化升級，發展高新技術產業。培育和引導本土經濟效益好、科技創新強的新興產業和品牌。引進東部企業投資，利用其資金、技術、管理經驗發展本土企業。借助東西部市場與機遇，開發西部生態民族、土特產等資源，發展深加工業、輕工業、旅游服務業。二是加強企業服務和監管。西部受援地區政府部門要繼續出臺和兌現對參與協作企業的優惠政策，激發積極性和主動性。要為企業提供清廉的營商環境，堅決查處向企業亂檢查、亂攤派、亂伸手行為。推進數字化改革，利用一張網平臺提高政務效率。要加強對企業引入前的考察和引入后的監管，確保引入企業能夠落地且長久發展。三是完善基礎設施。除每年線上線下推進產銷會外，要加強受援地區基礎設施建設，加大電子商務的推廣應用，實現商品線上線下銷售整合。同時注重引導村級產業的發展，形成規模效應。

提高社會組織參與度。通過政府購買服務方式把政府無力承擔、承擔不好的協作事項交給社會組織來完成，對幫扶或社會發展所需的社會組織，更要加大財政扶持力度，激發其參與東西部協作的熱情。比如南沙區與紫云縣協作實踐中，南沙區工青婦圍繞紫云縣困難群體充分發揮勞模、志愿者、創業能手等帶動促進作用，積極開展助學、助就業創業等幫扶行動。南沙工商聯廣泛動員企業赴紫云縣參與各類幫扶行動，組織各類行業商會參與社會幫扶。

健全協作運行保障機制。一是優化協作決策體制。協作雙方政府決定資金使用時，在尊重雙方意愿的基礎上，要深入基層鄉村實地調研，聽取村民、村委會、鄉鎮意見后形成評估報告，確保幫扶決策科學合理。二是完善信息交流與共享機制。搭建東西部協作信息共享平臺，協作主體間要定期交流與日常交流結合，及時制定和調整協作內容。同時，利用新媒體平臺，宣傳和發布東西部協作相關信息，實現政府、市場、社會之間信息互聯互通，營造全社會共同參與的濃厚氛圍。三是完善利益協調與平衡機制。政府是協作的裁判員、組織員，要成立專門的利益協調機構，建立規范的利益表達和溝通機制，了解各方利益訴求。同時，還要建立規范有效的利益平衡或補償機制，如生態地區利益平衡機制、農產品產銷利益機制、資源高效利用機制、污染防范機制、人才利益補償機制等。