新時期建設項目環境監理現狀及必要性分析

羅臣

貴州省環境工程評估中心

引言：建設項目環境監理制度在政策層面的轉變，導致新時期建設項目環境監理工作面臨很大的挑戰，第三方環境監理豐富了建設項目環境保護工作服務模式，環境監理能夠從設計、施工、竣工全過程一直服務于建設項目，能夠深入每一個環境保護設施的施工現場，與參建各方形成良好的聯動關系，使各項環境保護設施及措施能夠真正落實到實處，并能夠讓環境保護設施的質量得到保障。因為環境監理具備其他環保咨詢服務工作不具備的特有功能，在新時期的建設項目環境保護工作中仍然能夠發揮應有的作用。

一、建設項目環境監理發展概況

我國的建設項目環境監理工作起步較晚，從環境保護行政主管部門層面明確提出環境監理的是2002 年原國家環境保護總局與其他部門聯合下發《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》，決定在生態環境影響突出的國家十三個重點建設項目中開展工程環境監理試點，由此拉開了我國建設項目開展施工期環境監理工作的帷幕。其后，環境監理試點工作在全國各省市猶如雨后春筍一般涌現，而當初各地開展環境監理的模式可以說是百花齊放、各具特色。建設項目環境監理制度適應了那一時期的發展需求得到了各部門的高度認可。而為了進一步探索環境監理制度，使其能夠規范化、科學化開展，原環境保護部分別在2010 年、2011 年下文將遼寧省、江蘇省等列為環境監理試點省，充分體現那一時期管理部門對建設項目環境監理的重視程度。

而后，原環境保護部2012年發布《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》，再到原環境保護部在 2016 年 發布關于廢止《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》的通知。那時期恰逢《建設項目環境保護管理條例》修訂，社會期待環境保護部總結各地建設項目環境監理試點經驗，適時制定國家層面的環境監理管理規范性文件，但 2017 年最終發布施行的《建設項目環境保護管理條例》修訂版并無環境監理相關內容。自此建設項目環境監理工作從管理部門嚴格要求的一項制度而轉變成為一項建設單位自覺行為、純市場行為的一項制度。

建設項目環境監理制度經歷這些轉變，符合國家新時期“放管服”的時代背景要求。但并不是說明建設項目環境監理工作徹底退出了歷史舞臺，因為其在建設項目環境保護工作中特有的功能和作用，且經多年試點已形成的成熟體系，使其仍然具有存在的必要性，至今各省市的建設項目環境監理工作任然在持續開展中。事實上目前生態環境部施行的《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法》，仍然將建設項目施工期環境監理作為事中監督管理的主要內容之一。

二、建設項目環境監理存在的必要性分析

針對一些工程規模大、環境敏感、環境保護要求高、建設周期長的建設項目，有必要委托專業的第三方技術服務機構開展環境監理工作，通過第三方環境監理機構的進入，強化對建設項目全過程的環境監管，促使建設項目嚴格執行“環境影響評價”及環保“三同時”制度，并滿足加強“建設項目環境保護事中事后監督管理”的相關要求，通過加強項目建設全過程的環境管理，幫助建設項目有效落實各項環保措施，控制施工階段的環境污染和生態破壞，切實維護環境安全和群眾環境權益。

（一）是新時期完善環保服務供給側結構的一項補充

我國進入高質量發展新時期，對生態環境質量穩步提升有嚴格要求，新時期必然對建設項目生態環境保護工作有著高質量要求，同樣對環保相關服務工作必然有著極高的要求。目前為建設項目提供第三方環境保護服務工作的類型不少，但真正能夠從設計、施工、竣工全過程一直服務于建設項目的也就環境監理最全面、最系統，對于部分項目來講若缺少第三方環境監理機構的服務，建設項目所面臨的環境風險及建設單位所面臨的環境責任將無法估量，即使行政主管部門未對建設項目下達必須開展環境監理工作的行政指令，建設單位同樣有著強烈的第三方環境監理服務需求。根據國家“放管服”的時代背景要求，管理部門在減少不必要的監管程序時，會根據市場需求積極引導形成一些新的服務體系，以滿足不同類型的服務需要，而環境監理無疑是目前比較適合于部分項目建設服務需求的，豐富了建設項目環境保護工作服務模式。

（二）是建設項目自身加強事中環境保護監管的有力手段

近年各級環境保護行政主管部門持續推進建設項目環境影響評價制度改革，在簡化、下放、取消環評相關行政許可事項的同時，強化環評事中事后監管。但是，仍然存在“重審批、輕監管”“重事前、輕事中事后”現象。事中監督是由行政主管部門提出，但建設單位作為責任主體更應該主動監督項目建設全過程中環境保護工作，有效落實各項環境保護設施及措施，并主動向監管部門報告建設項目環境保護工作開展情況。而受建設單位委托的第三方環境監理單位無疑是監督項目建設過程環境保護工作的最佳選擇，環境監理的第三方屬性，使其能夠以公平、公正以及對生態環境負責的態度開展環境監理工作，是行政主管部門對項目建設全過程開展監督管理的很好的一個技術輔助，是建設單位自我監督落實環境保護措施的一種有力手段。

（三）是環保“三同時”制度有效落實的有力保障

建設項目落實環保“三同時”制度主要靠建設單位相關管理人員的環境保護意識及專業水平，而行政主管部門的監督手段主要是日常監管執法，建設單位普遍缺少環境保護專業人員，目前僅靠建設單位自己的環境管理人員很難保障環保“三同時”制度有效落實，而主管部門更多的是一種監督管理職責，主管部門監管工作量大且工作人員不足，很難監管到項目建設全過程的環境保護工作。

設計階段環境監理主要從兩個方面對設計進行審查，一是對主體工程設計與環評報告及其批復的相符性進行審查，二是檢查主體工程配套的環保設施設計與環評報告及其批復的相符性進行審查，通過設計審查確保在設計階段有效落實環保“三同時”制度。施工階段環境監理主要對配套環保設施“同時施工”的要求進行全過程監理，主要通過現場巡視、旁站等方式監督各項配套環保設施與主體工程建設進度保持一致，使通過環境監理的專業介入能夠有效提高配套環保設施的建設質量，以確保施工期“三同時”制度得到有效落實。在項目竣工階段，準備試生產前，應確保各項環保設施及措施全部得到有效落實，在項目試運行階段，監理單位針對項目主體工程和環保設施的試運行情況，各類環保管理制度的執行情況等，繼續開展環境監理工作，確保環保設施與主體工程同時有效投入運行。

（四）是有效降低項目施工期環境影響的有力手段

近年來，項目在建設期間造成的環境污染及生態破壞事件時有發生，甚至有的環境污染及生態破壞程度讓人觸目驚心，造成的環境損害及經濟損失不可估量，從而被政府部門或公益組織提起生態損害賠償，甚至有的單位被進一步追究相關責任，項目施工期間的環境影響也不得不引起各方的重視，而第三方環境監理單位是有效降低施工期環境影響的有力手段。

施工單位普遍缺乏環境管理專業人才，而施工單位優先考慮的目標是進度、質量等，很少能夠積極主動有效去落實環境保護措施。通過第三方環境監理單位介入，對各參建單位進行環境保護宣貫培訓，以及提供專業的技術指導，并要求施工單位在施工前編制施工期環境保護計劃報環境監理單位審查，環境監理單位根據環評及批復要求結合施工現場實際情況對施工期環境保護計劃進行審核并提出意見。在施工過程中，環境監理單位通過巡視、旁站、整改通知等監理方式全過程督促、指導施工期各項環保措施得到有效落實，能夠避免施工期間環境污染及生態破壞事件的發生，可以有效降低施工期各項環境風險。

（五）促進配套環保設施和措施更有效落實

環境監理與其他環保咨詢服務工作的區別在于，環境監理單位能夠深入每一個環境保護設施的施工現場，與施工單位及工程監理單位形成良好的聯動關系，促進各項環境保護設施及措施能夠真正落實到實處，并讓環境保護設施的建設質量得到有效保障。

以工業渣場防滲系統建設環境監理為例，在設計階段環境監理單位會對防滲工程設計內容進行審核，確保防滲系統設計滿足項目環評文件及相關標準及規范要求。在HDPE 防滲膜進場時環境監理單位會見證取樣送第三方機構進行質量檢測，防滲材料質量檢測合格后方可施工。在施工階段，環境監理單位根據施工工序對項目進行巡視或旁站，檢查各施工環節是否按照環評文件及施工圖設計進行施工，對不規范和不符合要求的施工行為及時糾正。在防滲工程基礎處理環節，環境監理單位對環保相關的隱蔽工程如泉眼處理、溶洞處理、地下水導排盲溝等進行旁站監理。在防滲系統施工環節，環境監理單位采取旁站監理，監督施工單位在基礎處理通過質量驗收后方可進行防滲膜施工；監督施工單位嚴格按規范進行防滲膜焊接施工，防滲施工人員須持證上崗，每人每天在焊接施工之前進行試焊及焊接檢測，焊接試驗通過后方可正式進行防滲膜施工；監督施工單位按規范進行防滲膜焊接和焊縫自檢，對每條焊縫進行規范編號，每條焊縫質量必須通過檢測合格方可進行下一步施工。環境監理單位會對防滲膜焊縫進行破壞性取樣送第三方檢測機構，由第三方機構檢測防滲膜焊縫質量，確保防滲系統施工質量滿足環評文件及設計要求。

以上工業渣場防滲系統環境監理工作內容涉及的環保專業性很強，傳統的工程監理單位難以獨立完成，而環境監理單位因為其專業性能夠很好勝任，通過環境監理工作開展能夠有效提高工業渣場防滲系統施工質量，并能夠保障工業渣場防滲系統的安全性、穩定性，有效降低工業渣場運行期環境風險，環境監理是促進工業渣場防滲系統能夠更有效落實的有力手段。

（六）順利推進建設項目竣工環保驗收的技術支撐

環境監理其中一項重要工作內容就是促進建設項目竣工環保驗收工作的順利開展，環境監理在建設項目環境管理環節中應起到由環境影響評價到竣工環保驗收的聯結作用，第三方環境監理單位通過在項目建設全過程提供環保咨詢服務，能夠督促各項環保設施及措施得到有效落實，環境監理單位在技術服務過程中形成豐富完整的建設全過程環境保護工作資料，真實反映建設項目環保設施及措施落實全過程，環境監理工作資料將為竣工環保驗收工作提供依據，使工程最終順利通過環境保護驗收。

三、對建設項目環境監理工作的建議

新時期建設單位對環境監理要求將會越來越高，建設項目環境監理沒有法律法規上的地位支撐，作為第三方環境監理技術服務單位的立足之本就是技術服務，需要把技術服務工作做到極致，讓建設單位充分感受到環境監理服務帶來的好處，切切實實幫助建設單位解決項目建設過程中的環境保護方面的問題，有效降低建設項目施工期、運行期環境風險，并能夠幫助建設項目以合理環保資金實現最大的環境保護效益。

為了更好的適應市場需求，做好新時期下的建設項目環境監理工作，我覺得需要從兩個方面狠下功夫，一是從技術層面，除了環境監理常規工作，應超前考慮一些環保可能，從技術經濟角度提前為建設單位謀劃一些環境保護可行方案，并采用一些新技術手段完善環境監理工作方式，如針對建設項目的特殊環保設施研發、環保管理數字化體系建設、無人機環境監測等，二是進一步深化服務工作，服務質量是第三方環境監理單位的生存之本，監理單位應具有高度的服務意識，環境監理的最終目的是服務于項目、服務于建設單位、服務于施工單位等，而且還要服務于生態環境保護事業，環境監理只有積極提升服務深度和廣度，才能使得環境監理工作在未來的環境保護咨詢工作中占有不可替代的作用，才具有無限發展的可能性。

結束語

總而言之，第三方環境監理機構在新時期是有存在必要性的，豐富了建設項目環境保護工作服務模式，滿足了部分建設項目環境保護服務需求，環境監理能夠從設計、施工、竣工全過程一直服務于建設項目，可以切切實實幫助建設單位解決項目建設過程中的環境保護方面的問題，有效降低建設項目施工期、運行期環境風險，并能夠幫助建設項目以合理環保資金實現最大的環境保護效益。但為了更好的適應市場需求，做好新時期下的建設項目環境監理工作，環境監理仍然需要繼續做好技術創新及進一步提升服務深度和廣度，才能使得環境監理工作在未來的環境保護咨詢工作中具有不可替代的作用，才具有無限發展的可能性。