我國(guó)電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀分析

吳自睿，羅高榮

1.云南煙葉復(fù)烤有限責(zé)任公司大理復(fù)烤廠；2.云南煙葉復(fù)烤有限責(zé)任公司保山復(fù)烤廠

一、引言

電子煙的構(gòu)成包含了鋰電池、煙彈、壓力傳感器和發(fā)光二極管等各個(gè)部分。煙液則主要是由煙堿溶劑和香精等成分構(gòu)成。煙堿主要是指尼古丁，具有一定的成癮性溶劑，煙堿溶劑則主要包含了丙二醇、甘油等等，在電子煙煙液質(zhì)量當(dāng)中占有 90%的比例。在隨后的發(fā)展中，乙二醇逐漸取代了甘油和丙二醇成為電子煙的主要成分。香精口味很多。電子煙以傳送氣溶膠為媒介，使人吸入不同劑量的尼古丁[1]。

中國(guó)的電子煙生產(chǎn)量居世界首位，全球有九成以上的電子煙是由中國(guó)所生產(chǎn)的，其中深圳貢獻(xiàn)了90%的產(chǎn)值。就目前來(lái)看，深圳逐步構(gòu)建了一體化的電子煙生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，隨著深圳地區(qū)的持續(xù)影響和帶動(dòng)，廣東省內(nèi)的其他地區(qū)在電子煙產(chǎn)業(yè)方面也得到了長(zhǎng)足進(jìn)步。但中國(guó)生產(chǎn)的電子煙只有6%在國(guó)內(nèi)銷售，我國(guó)電子煙出口份額的 83.7%都流入了歐美等地區(qū)， 在2013～2020 年間，國(guó)內(nèi)電子煙企業(yè)由 45 457 家一度突破 168 452 家，市場(chǎng)規(guī)模也由5.5 億元上漲到83.8 億元，由此可見(jiàn)我國(guó)電子煙產(chǎn)業(yè)在近些年來(lái)的增長(zhǎng)速度非常驚人[2]。

二、電子煙發(fā)展現(xiàn)狀

在電子煙產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展進(jìn)程中，立法機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)等對(duì)其研究速度卻存在一定的滯后性，由此出現(xiàn)了性質(zhì)界定、產(chǎn)品功能等方面的認(rèn)定不完善的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)世衛(wèi)組織在電子煙方面的研究報(bào)告進(jìn)行分析，本文主要總結(jié)出如下幾點(diǎn)問(wèn)題。

（一）電子煙性質(zhì)界定不明確

對(duì)于許多國(guó)家來(lái)說(shuō)，在電子煙性質(zhì)界定方面存在著界定不確定的問(wèn)題，特別是對(duì)電子煙到底是煙草制品還是普通電子產(chǎn)品等界定存在較大爭(zhēng)議，所以在管制的時(shí)候也沒(méi)有具體的執(zhí)行主體。對(duì)于一些材質(zhì)管制措施的國(guó)家來(lái)說(shuō)，在電子煙性質(zhì)認(rèn)定方面也有著較大爭(zhēng)議，一些國(guó)家將其納入煙草制品或藥品的范疇當(dāng)中，另一部分國(guó)家則以是否含有尼古丁作為區(qū)分煙草制品的依據(jù)，還有一些國(guó)家對(duì)電子煙屬性并沒(méi)有做到明確，因此不允許對(duì)其進(jìn)行生產(chǎn)和銷售[3]。我國(guó)將電子煙歸類為新型煙草，參照傳統(tǒng)煙草進(jìn)行管制。

（二）電子煙產(chǎn)品功能不清晰

在早期，我國(guó)很多電子煙都是以戒煙輔助為旗號(hào)進(jìn)行宣傳和推廣的，認(rèn)為電子煙在傳送液態(tài)氣化尼古丁的時(shí)候并不提供焦油和一氧化碳。甚至還有一些為了推廣產(chǎn)品而進(jìn)行虛假宣傳，但實(shí)際上電子煙對(duì)尼古丁攝入的安全性卻沒(méi)有得到證實(shí)。雖然現(xiàn)已禁止商家進(jìn)行虛假宣傳，但對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生的誤導(dǎo)已根深蒂固，給消費(fèi)者的實(shí)際利益造成嚴(yán)重?fù)p害。

（三）電子煙產(chǎn)品未實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化

以電池為驅(qū)動(dòng)的霧化裝置在安全性方面的表現(xiàn)如何，霧化煙油當(dāng)中是否存在有害成分，這些都是后續(xù)需要進(jìn)行監(jiān)測(cè)的。因?yàn)橹袊?guó)的龐大消費(fèi)市場(chǎng)，使得一些生產(chǎn)商為了壓低售價(jià)而忽視質(zhì)量，出現(xiàn)了以次充好的問(wèn)題。在整個(gè)行業(yè)發(fā)展速度不斷提高的過(guò)程中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)雖然也在就推進(jìn)中，但還未開(kāi)始實(shí)行，所以圍繞電子煙的生產(chǎn)銷售活動(dòng)沒(méi)有建立成完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）市場(chǎng)混亂、監(jiān)管無(wú)序

我國(guó)電子煙發(fā)展初期處于監(jiān)管“空白”。市場(chǎng)上存在著各種各樣的電子煙品牌，由此而引發(fā)了極為激烈的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)入亂局。除此之外，市場(chǎng)上的質(zhì)量安全問(wèn)題也頻頻發(fā)生，最終給電子煙市場(chǎng)的良性發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。中國(guó)的電商平臺(tái)上，各種各樣的商家都進(jìn)行著電子煙產(chǎn)品售賣(mài)，價(jià)格也有著明顯的差異，有些電子煙高達(dá)數(shù)百元，甚至達(dá)到上萬(wàn)[4]。在各個(gè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所電子煙的身影非常常見(jiàn)，廠商借助于各種各樣的廣告來(lái)吸引消費(fèi)者的關(guān)注，不少電子煙以“戒煙神器”“無(wú)毒無(wú)害”等廣告出現(xiàn)在大眾眼前。2019 年11 月，國(guó)家對(duì)電子煙廣告開(kāi)始進(jìn)行監(jiān)管，在此之前，我國(guó)在電子煙管理方面的舉措非常少。

（五）市場(chǎng)流失，影響財(cái)政收入

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)電子煙企業(yè)的數(shù)量呈現(xiàn)出迅猛的增加趨勢(shì)，各傳統(tǒng)煙草公司和電子煙技術(shù)企業(yè)進(jìn)行了密切的合作，聯(lián)合對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行研發(fā)。與此同時(shí)，國(guó)外跨國(guó)煙草公司向中國(guó)市場(chǎng)的布局也在穩(wěn)步推進(jìn)著，中國(guó)市場(chǎng)因?yàn)槠湎M(fèi)群體的龐大而引發(fā)了國(guó)際電子煙運(yùn)營(yíng)商和煙草商的大力爭(zhēng)奪[5]。隨著外來(lái)資本的不斷進(jìn)入，國(guó)外品牌爭(zhēng)先恐后，擠占煙草市場(chǎng)，電子煙產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)面臨著嚴(yán)重的流失危機(jī)，同時(shí)也給我國(guó)的財(cái)政收入造成了不利影響[6]。

三、發(fā)展建議

對(duì)電子煙的危害進(jìn)行了明確要求，依據(jù)卷煙標(biāo)準(zhǔn)對(duì)電子煙進(jìn)行管制，同時(shí)針對(duì)電子煙管理專門(mén)頒布了實(shí)施策略，為電子煙監(jiān)管帶來(lái)了有力推動(dòng)。但也必須要認(rèn)識(shí)到，目前電子煙監(jiān)管仍存在盲區(qū)，還需要進(jìn)行全方位的監(jiān)管體系構(gòu)造，制定更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的舉措對(duì)電子煙市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范。

（一）建立標(biāo)準(zhǔn)

1.完善國(guó)家層面標(biāo)準(zhǔn)

必須對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的優(yōu)化和改善，確保消費(fèi)者所購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品具有安全性，部門(mén)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范性文件，以統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)約束電子煙的生產(chǎn)和銷售。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，需要對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入，生產(chǎn)原料和安全性能等諸多方面進(jìn)行明確規(guī)定。在對(duì)電子煙霧化器進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的時(shí)候，不僅需要做好原材料和電池安全性能等方面的規(guī)定，同時(shí)還需要對(duì)霧化后吸入人體的物質(zhì)進(jìn)行有利的質(zhì)量和安全約束。在對(duì)電子煙的煙液進(jìn)行監(jiān)測(cè)的時(shí)候，除了要對(duì)產(chǎn)品屬性配方等進(jìn)行規(guī)范之外，同時(shí)還要對(duì)其重金屬含量加以監(jiān)測(cè)，明確電子煙在公共健康方面所產(chǎn)生的影響。針對(duì)電子煙的尼古丁含量進(jìn)行檢測(cè)認(rèn)定，由煙草專賣(mài)主管部門(mén)按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一執(zhí)行檢測(cè)活動(dòng)[7]。除此之外，政府部門(mén)也應(yīng)當(dāng)積極地聯(lián)合高校及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，針對(duì)產(chǎn)品的安全和有效性以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面展開(kāi)論述，確保電子煙的規(guī)范化管理得到有力的科研支持。為監(jiān)督管理部門(mén)在監(jiān)管電子煙的過(guò)程中有法可依、有據(jù)可循并提供保障。

2.制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

為了規(guī)范電子煙產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建完善的電子煙產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，除了由政府部門(mén)制定強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)之外，社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)準(zhǔn)則和外觀要求等方面做好規(guī)范建設(shè)。在價(jià)格、儲(chǔ)運(yùn)和生產(chǎn)和銷售等環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)內(nèi)部集中了行業(yè)的專業(yè)人士、活躍在生產(chǎn)一線的生產(chǎn)者、銷售者，具有廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，更能發(fā)揮集體智慧，以行業(yè)實(shí)際為落腳點(diǎn)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的體系資料，同時(shí)也可以幫助各成員企業(yè)進(jìn)行自我規(guī)范和約束[8]。在標(biāo)準(zhǔn)細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)與國(guó)際進(jìn)行接軌，為電子煙生產(chǎn)商走向國(guó)際市場(chǎng)打好基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管力度

1.全面排查不法行為

煙草部門(mén)在監(jiān)管時(shí)針對(duì)不法商家要積極采取行動(dòng)，采取線上監(jiān)測(cè)與線下執(zhí)法相結(jié)合等方式，全面排查電子煙銷售網(wǎng)點(diǎn)，登記建檔，對(duì)電子煙實(shí)體店的合法經(jīng)營(yíng)予以有效規(guī)范。持續(xù)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)渠道管控，約談主要電商平臺(tái)，廣撒網(wǎng)，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)變相進(jìn)行電子煙銷售和推廣的行為進(jìn)行清理，采取相應(yīng)的處置措施對(duì)其依法懲治。有效推動(dòng)電子煙市場(chǎng)規(guī)范化，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者利益。

2.推動(dòng)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

企業(yè)應(yīng)積極配合各地?zé)煵莶块T(mén)開(kāi)展檢查工作，電子煙企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)《未成年人保護(hù)法》《廣告法》《電子商務(wù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等規(guī)范，不以線上任何形式或渠道進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷售及廣告宣傳，針對(duì)未成年人的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)進(jìn)行年齡核驗(yàn)監(jiān)管，積極主動(dòng)撤回發(fā)布的宣傳廣告。強(qiáng)化電子煙生產(chǎn)的管理活動(dòng)，構(gòu)建完善的電子煙產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)電子煙進(jìn)行合理的追源。各個(gè)電商平臺(tái)也要積極落實(shí)主體責(zé)任，配合煙草和其他相關(guān)部門(mén)整改落實(shí)。

3.加強(qiáng)外聯(lián)，

確保行政執(zhí)法和刑事司法得到有效銜接，積極地和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)等進(jìn)行交流合作，充分發(fā)揮各自的職能作用，及時(shí)建立完善建立工作制度和機(jī)制，切實(shí)解決電子煙實(shí)體店監(jiān)管的實(shí)際和難點(diǎn)問(wèn)題，在電子煙實(shí)體店監(jiān)管上打好聯(lián)合戰(zhàn)。

（三）增強(qiáng)民眾意識(shí)

深化對(duì)電子煙的研究。相關(guān)部門(mén)對(duì)電子煙的產(chǎn)品特征進(jìn)行進(jìn)一步研究，對(duì)電子煙當(dāng)中的有害成分及其健康危害進(jìn)行深入解讀，并向民眾進(jìn)行科普和宣傳。主動(dòng)向民眾傳播電子煙的成分和其潛在健康危害，提高民眾認(rèn)知，避免被“健康”“安全的戒煙輔助用具”等宣傳誤導(dǎo)。

爭(zhēng)取學(xué)校為基礎(chǔ)的宣傳教育，形成監(jiān)管單位、學(xué)校聯(lián)合監(jiān)管的格局。由學(xué)校通過(guò)展板、廣播、講座等載體，針對(duì)青少年進(jìn)行電子煙危害宣傳講座活動(dòng)，使青少年群體對(duì)電子煙的健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面把握，了解電子煙對(duì)未成年人呼吸系統(tǒng)所產(chǎn)生的危害，使青少年從思想上建立起第一道防線。

（四）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在我國(guó)從立法層面上監(jiān)督和管理電子煙行業(yè)之后，還需要做好電子煙產(chǎn)業(yè)的資源融合，促使電子煙產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力得到提高。

1.電子煙產(chǎn)業(yè)國(guó)有化

我國(guó)煙草行業(yè)不僅堅(jiān)持專賣(mài)體制，同時(shí)也在市場(chǎng)化改革方面進(jìn)行了大量嘗試，煙彈和機(jī)械部件是電子煙產(chǎn)品的兩個(gè)重要構(gòu)件。可嘗試核心部分“煙彈”國(guó)有化，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極地參與機(jī)械部件方面的生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)，促使煙草專賣(mài)體制和電子煙生產(chǎn)企業(yè)得到有效融合，國(guó)有企業(yè)則主要負(fù)責(zé)對(duì)煙彈進(jìn)行研發(fā)，煙草行業(yè)已經(jīng)具備強(qiáng)大的煙葉產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，卷煙零售終端平臺(tái)超過(guò)500 萬(wàn)個(gè)，以及強(qiáng)大的研發(fā)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、配送、銷售等能力，在煙彈研發(fā)和生產(chǎn)以及成品組裝方面有著較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。以市場(chǎng)化的運(yùn)作進(jìn)行機(jī)械部分的生產(chǎn)和制造，歷經(jīng)多年發(fā)展之后，民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)得到了較好的積累，可以與其當(dāng)前的成熟制造體系進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)。上述整合方案，使得當(dāng)前生產(chǎn)商和國(guó)家管控的問(wèn)題得到切實(shí)有效的解決，為資源的優(yōu)化配置奠定良好基礎(chǔ)。

2.妥善處理好國(guó)有化與電子煙企業(yè)關(guān)系

在電子煙產(chǎn)業(yè)的改革過(guò)程中，推動(dòng)電子煙產(chǎn)業(yè)國(guó)有化更好的影響和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)商，談及補(bǔ)償問(wèn)題的時(shí)候，需要確保利益得到公平和合理的分配，避免政府行為負(fù)外部性的出現(xiàn)。國(guó)內(nèi)煙草行業(yè)在像電子商場(chǎng)一樣進(jìn)行布局的時(shí)候，需要充分發(fā)揮自身的資產(chǎn)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)。同時(shí)依據(jù)國(guó)家立法政策的有效引導(dǎo)和保護(hù)，為電子煙行業(yè)提供廣闊的發(fā)展平臺(tái)，民營(yíng)企業(yè)可抓住發(fā)展機(jī)會(huì)，加速自身的發(fā)展。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入新型煙草制品生產(chǎn)行業(yè)的過(guò)程當(dāng)中，必須要按照國(guó)家的要求對(duì)其許可證準(zhǔn)運(yùn)證等進(jìn)行審核。在此基礎(chǔ)之上，通過(guò)融合國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，能夠使市場(chǎng)的穩(wěn)定性得到較好的維護(hù)。

3.創(chuàng)新培育知名品牌

和跨國(guó)煙草集團(tuán)相比較來(lái)說(shuō)，中國(guó)煙草行業(yè)在新型煙草產(chǎn)品的研發(fā)方面處于明顯的落后狀態(tài)。基于這一背景，我國(guó)需要在電子煙口含煙等新型制品方面加大研究，不斷縮短和國(guó)際市場(chǎng)之間的距離。在當(dāng)前科研專家團(tuán)隊(duì)的基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮科研優(yōu)勢(shì)，對(duì)電子煙核心技術(shù)的研發(fā)予以有力推動(dòng)，構(gòu)建國(guó)內(nèi)外知名品牌，提高消費(fèi)者的滿意度。煙草行業(yè)向全球市場(chǎng)進(jìn)行布局，未來(lái)必須要對(duì)新型卷煙產(chǎn)品進(jìn)行合理的規(guī)劃。對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要對(duì)新型煙草制品和傳統(tǒng)卷煙產(chǎn)品的影響進(jìn)行分析，不斷優(yōu)化自身的營(yíng)銷策略，提高自身在市場(chǎng)當(dāng)中的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。除此之外，對(duì)于銷售企業(yè)來(lái)講，應(yīng)當(dāng)全面把握新型煙草產(chǎn)品和區(qū)域市場(chǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)電子煙的銷量和結(jié)構(gòu)等進(jìn)行有效分析，提前做好渠道和營(yíng)銷方式的研究，為改進(jìn)自身發(fā)展規(guī)劃奠定良好基礎(chǔ)。