規劃引領城市高質量發展的“永城探索”

徐少修

近年來，按照河南省委“支持永城

發展成為中等城市”決策部署和實現“三個走在前”戰略定位，永城市在城鄉經濟社會發展過程中以城鄉總體規劃、國土空間總體規劃為引領，抓綱帶目、開枝散葉，城鎮化進程不斷加快，城鄉面貌持續改善，城鄉融合發展取得顯著成效，構建了“區域協同、城鄉統籌、城區引領”，且具有永城地方特色、以人為核心的新型城鎮化規劃發展格局。

永城市基本概況

永城市位于河南省最東部，是距離出海口最近的一座城市，縣域面積2020平方公里，居全省第19位；人口168萬，居全省第3位；城區面積近70

平方公里，人口56萬，城鎮化率51.3%。

轄25個鄉（鎮）、6個街道辦事處、770個行政村（社區）。近年來，打造并擁有了“漢興之地、能源之都、面粉之城、生態之市、長壽之鄉”五張城市名片，先后榮獲全國文明城市、國家衛生城市、國家園林城、全國雙擁模范城等20多項榮譽；爭取國家級試點11個、省級試點16個，獲評全省第一批縣域治理“三起來”示范縣（市）。

2000年之前，在城市建設初期，永城市規劃意識薄弱，新城區編制了第一版《永城總體規劃（1989—2010年）》，規劃對城市建設帶動、影響較小，城市建設發展緩慢，規劃建設品位不高，基本處于“城市農村”的狀態。

2000年至2010年，永城市處于城市建設高峰期，城市規劃意識逐步增強。2007年，專門成立城鄉規劃管理機構，啟動編制《永城市城市總體規劃（2009—2020年）》。這一時期，城市人口快速集聚，城市規模不斷擴張，城市基礎設施、公共服務設施逐步完善。但對城市規劃認知較淺，城市建設走了不少彎路，城市交通、醫療、教育等配置不均衡導致公共資源緊張，隨之而來的各類社會問題明顯增加。

2010年以來，永城市積極總結上輪城市建設的經驗教訓，進一步完善城市各類規劃編制，規劃得到重視，自上而下學規劃、懂規劃、守規劃，城市建設逐步規范。2017年，《永城市城鄉總體規劃（2015—2035年）》修訂完成，城市建設向著精細化和人性化穩步邁進。

2020年以來，永城市按照“多規合一”要求，緊緊圍繞“打造中等城市，建設商丘副中心城市”發展定位，編制完成《永城市國土空間總體規劃（2021—2035年）》，規劃的引領調控作用得到充分發揮，城市內涵品質全面提高，城區承載力顯著增強，并成功創建了全國文明城市，規劃成為推動高質量發展的重要“生產力”。

探索與成效

在國土空間規劃編制過程中，永城市綜合社會、經濟、文化、科技等內在因素，對發展規模、空間結構做出正確的分析，進而提出合理的引導、調控的策略和手段，形成更具體、更全面、更科學的規劃體系。

區域結對，優勢互補，協同發展。加強區域協調發展規劃研究，推動永城市對外交通無縫銜接，強化鄭徐高鐵、連霍高速、德上高速等對外通道聯系，規劃提升G311、G343道路等級，全面接軌徐州都市圈交通網絡，融入徐州都市圈。

圍繞資源城市轉型、塌陷區治理和生態修復，加強與徐州市、淮北市、宿州市、亳州市協作，共同探索資源城市轉型的路徑模式、塌陷區治理和生態修復的措施路徑，加強多領域協作，共同爭取國家相關政策，協同打造淮海經濟區永宿徐淮生態轉型核心示范區。

面向長三角，對接蘇滬杭，承接轉移輻射。以經開區創建國家級經濟技術開發區為目標，建設重要樞紐和高端產業轉移的優勢承接地。不斷優化經開區、商務中心區產業和空間布局，向綠色化、循環化、一體化、高端化方向發展大產業。

城鄉共建，資源共享，統籌發展。以城鄉統籌為規劃理念，市、鄉（鎮）、村莊統籌布局，市域城鄉基礎設施、公共服務設施全覆蓋，全面開展規劃、公交、環衛等12個一體化戰略規劃，實現了城鄉規劃一體化。

加快實施重點特色小鎮規劃建設工程，積極推進陳官莊紅色旅游小鎮、李寨紅色教育小鎮、酂城法律研學小鎮、高莊花卉小鎮、苗橋水產小鎮、陳集鋼鐵小鎮、十八里新能源小鎮、茴村書法小鎮等8個重點特色小鎮規劃建設，打造縣域發展的次級支撐，帶動縣域經濟協調發展。

堅持以縣域為載體，以鄉村產業為支撐，實施“四大革命”，推進“四大提升”，形成抓綱帶目、綱舉目張的鄉村振興發展新格局。“保潔革命”形成清掃收集轉運處理良性運行機制，“廁所革命”實現常住戶無害化衛生廁所全覆蓋，“鄉風革命”形成敬老尚儉、移風易俗主流價值引領新格局，“道路革命”實現鄉村硬化道路莊莊通戶戶通。

城區帶動，創新驅動，引領發展。按照“低密度、大空間、大綠化、大視

野”城市規劃理念，在宏觀上，體現品貌。引導城鎮空間布局與開發強度、發展需求相適應，既堅持節約集約發展，又為長遠發展留足空間。在微觀上，體現品質。統籌抓好城市詳細規劃和專項規劃編制，強化對城市空間立體性、平面協調性的管控，讓城市建設與文化文脈傳承相得益彰。

緊緊圍繞“有品位、有活力、有競爭力、有特點”的老城區復興目標，堅持歷史文化保護、群眾居住條件改善與旅游文化、商業發展有機結合，以歷史文化景點、日月湖城市會客廳為依托，以“修舊如舊”高品位推進規劃改造，不斷發展壯大旅游商貿，切實讓老城區煥發新的生機和活力。

加快芒山鎮撤鎮設辦步伐，支持芒山依托城市副中心、高鐵高速樞紐和5A景區優勢，加快完善基礎設施和公共服務設施，加快謀劃推進高鐵商貿、文旅產業、溫泉度假、會展中心等重點項目規劃建設。把芒碭山景區打造成為四省交界地區的旅游中心、休閑度假中心、漢文化體驗中心和綜合型研學游中心。

近年來，通過規劃引領，永城市城市功能完善，人口集聚、人力集聚、人才集聚效應顯現，綜合承載力明顯增強，產業帶動力明顯提升，強大吸納力逐步形成。2022年，永城市生產總值完成800.11億元、增長6.2%，增速居全省前30名、經濟強縣第1位、省直管縣第1位。一般公共預算收入完成53.87億元、增長6.5%，總量居省直管縣第1位。連續14年跨入全國經濟綜合競爭力百強縣（市）行列，2022年位居第59位、提升了3個位次，位居中國縣域發展投資潛力百強縣（市）第28位、提升了2個位次。

經驗啟示

實踐證明，永城市構建“區域協同、城鄉統籌、城區引領”國土空間規劃發展構架是縣域建設的有效載體和有益探索，是一條新時代以人為核心推進新型城鎮化的成功路徑。

城市高質量發展，必須堅持前瞻性謀劃。高水平規劃護航高質量發展。永城市提出“力爭在‘十四五’實現中心城區面積達到100平方公里、城鎮人口突破100萬、GDP突破1000億的‘三個一’發展目標”，與河南省委和商丘市委殷切期望高度契合。永城市堅持引進科學的規劃理念和全國一流的規劃隊伍高起點做好各類規劃，以戰略眼光高起點、大手筆搞好城市規劃。同時，嚴格規劃實施管理，突出規劃的戰略性、長期性、連續性，真正把規劃作為“城市發展的戰略、城市建設的綱領、城市管理的依據”，切實發揮規劃在城市建設發展中的“龍頭”作用。

城市高質量發展，必須堅持系統性布局。“多規合一”繪制一張規劃藍

圖，完善由國土空間總體規劃、城市設計與控制性詳細規劃、專項規劃和鄉鎮國土空間規劃、村莊布局規劃構成的規劃體系。圍繞實現中心城區面積100平方公里目標，推進國土空間規劃和產業發展規劃、生態環境保護規劃等多規融合、有機銜接，全面提升城市承載力、輻射力、帶動力；圍繞實現城鎮人口100萬人目標，實施以城市為龍頭、重點鎮為支撐、覆蓋全域的鄉村振興發展規劃。加快8個特色小鎮規劃建設，提升特色小城鎮吸納就業和人口聚集能力，實現農村居民及農民工就地就近城鎮化。

城市高質量發展，必須堅持務實性推進。沒有調查，就沒有發言權，更沒有決策權。不接地氣，就難以有底氣，更難以有人氣。完善公共決策機制，賦予專家和公眾更多發言權和監督權，用政府、專家和公眾的三方協同合作，提升規劃科學性，做到“聚眾智編規劃、匯眾力建家園”，使規劃編制既站位高遠又務實管用。同時，將“開門編規劃”與貫徹落實黨中央大興調查研究之風、主題教育等工作結合起來，真正將開門編制規劃的過程打造成“提能力、轉作風、求實效、走在前”的過程，讓群眾看到政府的誠意，感受到黨和政府的大有作為、大有可為。（作者單位：永城市國土空間規劃編制研究中心）