縣域職業教育高質量發展的現實與突破

□朱勝暉

“郡縣治，天下安。”習近平總書記多次強調，“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎，也是干部干事創業、鍛煉成長的基本功訓練基地”［1］。在職業教育領域，縣域職業教育作為“有一定地域特色、門類相對齊全、功能相對完備，一定程度上能夠相互呼應，自我循環、自我服務的職業教育體系”［2］，是中國特色職業教育體系中十分關鍵的一環，歷來受到廣泛重視。《中華人民共和國職業教育法（1996年）》中，“縣”一詞出現了7次；《中華人民共和國職業教育法（2022年修訂版）》中，“縣”一詞的出現頻率增加至13次。在全國上下致力于推動現代職業教育高質量發展的大背景下，推進縣域職業教育高質量發展是優化職業教育類型定位、加快構建現代職業教育體系的當務之急。

一、縣域職業教育高質量發展的意蘊

學術界對“縣域職業教育”這一主題進行了積極探索。就縣域職業教育的內涵而言，已有的研究主要呈現出以下幾種傾向：其一，空間指向，將縣域職業教育理解為以縣級行政區劃為地理空間的職業教育。不同的學者對縣域的范圍理解不同，如陳樹生、徐東借鑒縣域經濟的概念，將縣域空間理解為“以縣城為中心、以集鎮為網絡、以農村為腹地”的區域概念。［3］姜群英、雷世平認為，縣級市和轄有農村并辦有高中階段教育的地級市轄區共同構成了縣域地理空間。［4］許佳佳指出，“縣域”是指省屬的直管縣和地級市下屬的縣和縣級市，及其所覆蓋的區域。［5］其二，功能指向，研究者認為縣域職業教育的根本任務就是為“三農”服務。縣域職業教育能夠直接與鄉村建設的細微環節相聯系［6］，面向農業、農村、農民的發展需求是其生命力之所在［7］，因此，只要有利于促進農業增效、農民增收和農村繁榮的職業教育和培訓都屬于縣域職業教育［8］。在這里縣域職業教育是農村職業教育的代名詞。其三，主體指向，研究者指出，縣域經濟社會發展的現實需求和已有的職業教育發展基礎決定了縣域職業教育的主體層次，因此可以用特定主體層次的職業教育指稱縣域職業教育。如張翌鳴、陶軍明認為縣域職業教育主要指中等職業教育。［9］謝朝輝強調縣域職業教育以高中階段的中等職業教育為主體。［10］張志增指出在縣、鄉、村三級職業教育和成人教育網絡中縣級職教中心是龍頭。［11］

現有成果關于縣域職業教育內涵的三種認識分別抓住了縣域職業教育的空間屬性、功能屬性、主體屬性等局部特征，具有一定的合理性，為后續深入研究提供了重要基礎。但其片面性也是顯而易見的，即缺乏對縣域職業教育內涵全面而深刻的把握。

1.縣域職業教育是一種帶有明顯鄉村特性的區域職業教育生態系統

根據矛盾論的觀點，“任何運動形式，其內部都包含著本身特殊的矛盾。這種特殊的矛盾，就構成一事物區別于他事物的特殊的本質”［12］。因此，筆者認為，縣域職業教育始終要回應“何為縣域”和“何種職業教育”這兩個根本問題，由此建構其自身本體概念。所謂“縣域”，即縣城、集鎮與村莊的統一體，通常指除都市之外的廣大鄉村地區。［13］而此處的職業教育是由縣域范圍內生產空間、生活空間和生態空間三者共生融合而孕育出來的一種具有縣域特征的區域教育生態系統。所以，縣域職業教育本質上就是一種帶有明顯鄉村特性的區域職業教育生態系統。就其結構而言，縣域職業教育通常包括以下四大系統：（1）教育部門主導，以“縣級職教中心——縣、鄉（鎮）農民文化技術學校——農村中小學和職業初中”為主線而建構的綜合性職業教育系統；（2）農業部門牽頭，以“農業中專和農業廣播電視學校——農協和農民專業合作社——科技示范戶”為依托組建的專門農業科技推廣和培訓系統；（3）由人力資源和社會保障部門專門組織的，以現有勞動力為主體并面向縣域范圍內有就業和培訓需求人員開展的就業技能培訓系統；（4）由社會團體和民辦機構而建構的職業培訓系統。［14］

2.縣域職業教育高質量發展是內部均衡與外部適應的和諧共生

習近平總書記指出，“高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展”［15］。究其本質而言，高質量發展是一種充分且均衡的發展。縣域職業教育的高質量發展就是實現充分且均衡的發展，具體可以從內外兩個維度理解。內部的高質量發展就是縣域職業教育自身的高質量發展，具體表現為職業教育的內部均衡，是“職業教育教師、課程、學生等微觀要素的充分均衡發展”“不同類型、不同層級的職業教育充分均衡發展”和“職業教育與普通教育融合充分均衡發展”三者的有機統一；而外部的高質量發展就是縣域職業教育服務的高質量發展，具體表現為職業教育的外部適應性，是“職業教育與縣域生產空間和諧共生”“職業教育與縣域生活空間和諧共生”和“職業教育與縣域生態空間和諧共生”三者的有機統一。縣域職業教育高質量發展是其內部均衡與外部適應的和諧共生，并最終表現為縣域技術技能人才培養質量的不斷提高。

二、縣域職業教育高質量發展的重要意義

縣域不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是推動高質量發展的重要空間載體，承載著高質量發展的特殊使命。［16］可以說，在職業教育提質培優的新階段，縣域職業教育高質量發展是構建職業教育新發展格局的強力支撐和堅實底盤，縣域職業教育穩則職業教育大局穩，縣域職業教育活則職業教育大局活。

1.加快構建現代職業教育體系的內在需求

縣域職業教育高質量發展是促進現代職業教育結構改革、統籌職業教育區域發展布局、加強中等職業教育基礎地位的重要措施，是構建中國特色現代職業教育體系的內在需求。首先，縣域職業教育高質量發展是深化教育改革的重要突破口。在教育類型層面，長期以來國內普通教育和職業教育二者發展極不均衡，成為建設高質量教育體系的關鍵阻點。縣域職業教育實現高質量發展是加強職業教育類型定位，促進國家教育體系優化的重要措施，有助于促進形成普通教育與職業教育融合發展的新格局。其次，縣域職業教育高質量發展是優化職業教育區域布局的重要途徑。《中國縣域高質量發展報告2022》顯示，截至2021年底，中國內地共有縣域1 866個，占全國國土面積的90%左右，占中國大陸人口和GDP比重分別為52.5%和38.3%。［17］只有各縣從本縣域的實際出發，著力優化結構、合理布局、提高質量，實現全國范圍內職業教育的統籌布局才成為可能。最后，縣域職業教育高質量發展是加強中等職業教育基礎地位的關鍵舉措。中等職業教育主要分布在縣域范圍內，以致許多學者在論述縣域職業教育時將其等同于中等職業教育。依據不同縣域產業、人口、教育實際和城鎮化進程，逐步優化縣域范圍內中等職業教育布局和專業設置，推動中等職業教育擴大規模和提升質量，有助于進一步鞏固中等職業教育的基礎地位。

2.推進職業教育治理體系和治理能力現代化的應有之意

就中國而言，縣實際上構成了當代中國政治實體、區域經濟和綜合社區的基本單元。［18］縣域職業教育在橫向上結構要素完整、功能完備，幾乎涵蓋職業教育治理的方方面面，是國家職業教育發展的最小單元；在縱向上上承中央、下聯村鎮，為職業教育治理的神經末梢，是具備國家職業教育治理職能的最基層政權組織。因此，縣域職業教育治理體系和治理能力現代化是推進國家職業教育治理體系和治理能力現代化的基礎性環節。其一，縣域職業教育高質量發展將推動縣域職業教育政策法規體系進一步走向完善。政策法規體系的建立健全是縣域職業教育實現高質量發展的重要依托，縣域職業教育高質量發展反過來又推動其政策法規體系走向完善，促進實現縣域職業教育治理體系和治理能力現代化。其二，縣域職業教育高質量發展將推動形成縣域職業教育發展共同體。縣域職業教育高質量發展將推動政府、企業、市場、不同類型和層次的職業教育機構及居民形成縣域職業教育發展共同體，調動利益相關者的積極性，形成縣域職業教育發展的合力。其三，縣域職業教育高質量發展將推動形成職業教育治理文化。縣域職業教育高質量發展在推動縣域職業教育政策法規體系不斷走向完善、縣域職業教育發展共同體不斷筑牢的基礎上，將推動全社會形成職業教育治理文化，促進職業教育顯性制度與隱形制度的有機融合，逐步豐富和完善具有中國特色、中國氣派、中國風格的職業教育治理文化。

3.賦能鄉村全面振興的關鍵力量

鄉村振興本質上是包括縣城、集鎮與村莊等縣域范圍的全面振興。［13］縣域職業教育因其與農業、農村和農民工作聯系密切，是實施鄉村振興戰略的重要力量，也是為解決“三農”問題提供人才支撐的重要載體。［19］第一，縣域職業教育高質量發展是鞏固脫貧攻堅成果、助力鄉村振興的重要推動力。縣域職業教育高質量發展，將充分發揮職業教育“扶技”“扶智”“扶志”等多重功能，進一步培育鄉村振興的內生動力，促進鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興實現無縫銜接。第二，縣域職業教育高質量發展是鄉村教育振興的重要內容。職業教育與普通教育一樣，都是鄉村教育體系的重要組成部分，縣域職業教育高質量發展是實現鄉村教育振興重要內容。第三，縣域職業教育高質量發展是培育高素質農民的核心路徑。鄉村振興，關鍵在人。縣域職業教育高質量發展將為當地農民提供多樣化的教育服務，為鄉村振興培育更多的高素質農民，解決好“誰來種地”“誰來養豬”“誰來發展農村”等基本問題，保障國家糧食安全、生態安全和文化安全。

三、縣域職業教育高質量發展的難點

黨的十八大以來，在黨和政府的高度重視下，我國縣域職業教育快速發展、不斷壯大，現今已建成世界上規模最大的縣域職業教育體系，產教融合、校企合作深入推進，持續發展、促進公平能力顯著增強，標準體系日臻完善，國際合作交流不斷加強，［20］縣域職業教育實現了歷史性的跨越。但是我們應清醒地認識到，人民群眾和經濟社會發展對優質均衡職業教育的需要與縣域職業教育發展不均衡不充分之間的矛盾，仍是縣域職業教育實現高質量發展面臨的主要問題，具體表現在以下方面。

1.觀念層面：國家重視與社會矮化的矛盾

《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》第一次明確，“現代職業教育是服務經濟社會發展需要，面向經濟社會發展和生產服務一線，培養高素質勞動者和技術技能人才并促進全體勞動者可持續職業發展的教育類型”［21］。此后，在官方話語體系中，無論是國家領導人關于職業教育的講話還是相關的政策文本都強調，“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，這已成為一種共識。但遺憾的是，受“學而優則仕”“重普通教育、輕職業教育”“重知識、輕技能”等傳統觀念的影響，以及職業教育自身發展水平有待提高等因素的制約，在民間與社會話語體系中，仍有許多人認為職業教育是學習失利者的選擇，是一種“層次較低的教育”。國家對職業教育的重視并沒有從根本上改變家長和學生對職業教育的固有看法，生源質量成為制約縣域職業教育高質量發展的根本問題。

2.制度層面：規范發展與標準缺失的矛盾

不斷完善職業學校設置、專業教學、教師隊伍、學生實習、經費投入、信息化建設、生均撥款等系列制度和標準，建立健全職業教育制度標準體系，是新發展階段縣域職業教育實現高質量發展的客觀要求。長期以來，我國縣域職業教育的學校設置標準、專業教學標準、師資標準、實習標準、安全設施標準等關鍵制度元素還不夠完善，縣域職業教育仍存在不少亂象。近年來，廣受關注的職校生實習權益保障問題就是其中頗具代表性的一個案例。實習實訓違規收費、實習期間學生受到傷害、學生合法權益保障不力等問題在部分地方和職業院校仍時有發生。［22］相關制度體系不健全，職業學校師生的合法權益得不到有效保障，必然會加劇大眾對縣域職業教育的信任危機。

3.機制層面：多元主體與機制不暢的矛盾

作為一種與經濟社會發展聯系極為緊密的教育類型，職業教育的發展一方面需要政府、企業、市場、職業學校、家長和學生等多元主體共同努力，另一方面也需要職業教育內部不同層次和類型的學校之間協調發展。在縣域職業教育層面，教育部門、農業部門、人力資源社會保障部門及社會團體分別主辦的四類職業教育在實踐過程中各行其是，彼此之間缺乏溝通協調，辦學同質化、教育資源封閉化等問題非常突出，使得本就稀缺的縣域職業教育資源不能發揮出其應有的功能。此外，縣域職業教育各利益主體之間也缺乏有效的溝通，政府的管理職能、學校的辦學職能、企業的用人職能、社會和家長的評價職能都沒有得到充分發揮，成為制約縣域職業教育高質量發展的又一難題。

4.實踐層面：多樣需求與供給單一的矛盾

隨著縣域經濟的發展和社會的進步，人們對職業教育的需求日益多樣化，職業教育機構應根據自身特點緊密對接經濟社會發展對技術技能人才的需求開展辦學。但就目前來看，縣域職業教育網絡還不能有效適應縣域經濟社會發展及其對人才培養的需要。就數量而言，縣域職業教育至今仍然是一種稀缺資源，并不是所有人都能參加職業教育，尤其是農村婦女、殘疾人、老年人等弱勢群體的學習機會得不到有效保障。就質量而言，縣域職業教育距離優質還存在較大差距，主要表現在縣級財政對職業教育投入不足、職業教育的專業設置與縣域產業發展匹配度較低（涉農專業尤其缺乏）、職業學校雙師型教師缺乏、產教融合仍處在較低層面等多方面。由于職業教育供給與縣域經濟社會發展對人才的需求之間存在不小的差距，使得職業教育服務縣域經濟社會發展的功能得不到有效發揮。

四、縣域職業教育高質量發展的現實路徑

進入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，作為現代國民教育體系的重要組成部分，縣域職業教育肩負著加快構建現代職業教育體系、推動職業教育治理體系與治理能力現代化、賦能鄉村振興等新使命，因此，縣域職業教育要準確把握職業教育提質培優的新階段，深入貫徹職業教育類型發展的新理念，加快構建縣域職業教育高質量發展的新格局。

1.弘揚中華卓越匠心文化，為縣域職業教育發展營造良好的社會氛圍

中國卓越匠心文化是“勞模精神、勞動精神、工匠精神”的核心內容，經過數千年的傳承和創新發展，現已形成工匠創物、工匠手作、工匠制度和工匠精神“四位一體”相互關聯的生態系統，體現著中國傳統文化實用指向與審美品格相互融合的哲學內涵。［23］傳承與創新中華卓越匠心文化既是新時代大力弘揚勞模精神、勞動精神、工匠精神的重要內容，同時也是新發展階段培育職業教育文化自信的重要路徑，是縣域職業教育高質量發展的重要精神動力。因此，新時代應弘揚中華卓越匠心文化，為縣域職業教育高質量發展營造良好的社會氛圍。首先，要在全社會大力弘揚勞模精神、勞動精神、工匠精神，著力構建崇尚勞動、技能寶貴、勞動光榮、尊重工匠、尊崇工匠精神的社會氛圍和制度經濟環境。充分利用線上和線下媒體平臺加大對中華傳統工匠精神與當代勞動模范的宣傳力度，推動中華卓越匠心文化在傳承中創新，在全社會合力構建“勞動最光榮、勞動最崇高、勞動最偉大、勞動最美麗”的社會新風尚。其次，要加強縣域內中華卓越匠心文化的發掘、整理和推廣工作，不斷培育縣域職業教育文化自信。要充分挖掘縣域內中華傳統優秀職業文化資源，并對其加以整理完善和傳承創新，用特色縣域職業教育文化涵養縣域職業教育高質量發展。最后，要將中華卓越匠心文化有效融入職業教育全過程、全要素，為全面建成社會主義現代化強國培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠。各級各類職業教育機構應將中華卓越匠心文化有效融入課程育人、科研育人、實踐育人、文化育人、網絡育人、心理育人、管理育人、服務育人、資助育人、組織育人等十大育人體系［24］，引領學生成長成才。

2.健全國家“縣域職業教育標準體系”，用標準統領縣域職業教育發展

標準具有基礎性、門檻性作用，職業教育標準體系是職業教育發展的技術支撐，是國家教育制度的重要方面。《國家職業教育改革實施方案》明確提出：“將標準化建設作為統領職業教育發展的突破口，完善職業教育體系，為服務現代制造業、現代服務業、現代農業發展和職業教育現代化提供制度保障與人才支持。”［25］《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》再次強調：“建立健全教師、課程、教材、教學、實習實訓、信息化、安全等國家職業教育標準，鼓勵地方結合實際出臺更高要求的地方標準，支持行業組織、龍頭企業參與制定標準。”［26］這些都為新發展階段進一步完善國家職業教育制度體系提供了根本遵循。因此，實現縣域職業教育高質量發展，要切實回答好“用什么保證縣域技術技能人才培養質量的問題”，加快建成有中國特色、中國氣派、中國風格的“縣域職業教育標準體系”。其一，樹立以標準化引領縣域職業教育高質量發展的理念。將“標準化”引入縣域現代職業教育體系建設，開展“職業教育+標準化”的縣域研究與實踐，實施縣域職業教育標準化戰略，用標準提升引領質量提升。其二，加快研制縣域職業教育高質量發展指標體系。堅持基本標準和特色標準相結合，按照專業與產業對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接的思路，建構起“職業標準—崗位標準—專業標準—課程標準—師資標準—質量評估標準”的現代縣域職業教育“標準鏈”［27］，確保縣域職業教育高質量發展有規可依、有據可循。其三，進一步完善縣域職業教育督導評估辦法。充分發揮職業教育標準“指南針”和“度量衡”的功能［28］，加強對縣域政府履行職業教育職責督導，做好縣域職業學校辦學能力評估和適應社會需求能力評估，確保有規必依、執規必嚴、違規必究。

3.積極構建多元互動共生的體制機制，建設縣域職業教育發展共同體

縣域職業教育的發展不僅僅是職業教育機構一方的事，它是政府、學校、行業、企業、社會，以及家長和學生共同努力的結果。實踐過程中，由于各職業教育利益相關者之間缺乏溝通交流，縣域職業教育發展長期在低水平徘徊。面對經濟社會發展的新挑戰、新機遇與新需求，縣域職業教育要積極構建多元互動共生的體制機制，建設縣域職業教育發展共同體，凝聚縣域職業教育發展的最大合力，推動縣域職業教育高質量發展。一是完善縣域職業教育發展的統籌協調機制。進一步建立健全“政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”的縣域職業教育發展統籌協調機制［29］，集聚資金、技術、人才、政策等要素，有效推動各類主體深度參與縣域職業學校專業規劃、人才培養規格確定、課程開發、師資隊伍建設，共商培養方案、共組教學團隊、共建教學資源、共同實施學業考核評價，［30］形成縣域職業教育高質量發展的工作合力。二是構建職業教育一體化人才培養體系。在縱向層面，進一步強化中職、高職、職業本科在人才培養層面的一體化程度，打造一體化的高素質技術技能人才成長軌道；在橫向層面，進一步打造縣域產教融合共同體、普職融通共同體、行業產教融合共同體等，推動縣域職業教育與產業發展深度融合、普通教育與職業教育協調發展、行業企業與職業教育精準對接，實現縣域內產業鏈、創新鏈、教育鏈、人才鏈之深度融合的“四鏈貫通”。［31］三是實現線上職業教育與線下職業教育的深度融合。當前，在線教育對職業教育產生了越來越深遠的影響，“雙線”混合職業教育將成為未來職業教育發展的基本形態。因此，縣域職業教育高質量發展需要牢牢把握數字技術的發展方向和趨勢，搶抓數字技術帶來的新機遇，推動線上職業教育與線下職業教育的深度融合，真正實現數字化轉型對職業教育的影響，由外在存量轉化為內生變量。

4.緊密對接縣域經濟社會發展需求，優化縣域職業教育供給結構

縣域本身就是一個極具區域特色的“三生”空間，縣域職業教育發展要根據縣域生產、生活和生態發展的現實需求，做好發展規劃，合理布局教育資源，做到職業教育質量與縣域經濟社會發展緊密切合、職業教育專業設置緊密對接縣域產業結構、教學教材教法具有縣域特色等。第一，進一步加強縣域職業教育資源供給，擴大縣域職業教育“增量”。在深入實施現有職業教育提質培優戰略的基礎上，鼓勵上市公司、行業龍頭企業等各類市場主體和社會資本依法獨立舉辦或參與舉辦職業教育，進一步健全“政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與”的縣域職業教育多元辦學格局，［32］以增量帶動縣域職業教育結構優化，顯著提高縣域職業教育發展質量和效益，顯著增強縣域職業教育綜合實力、競爭力和可持續發展能力。第二，進一步優化縣域職業教育資源配置，整合縣域職業教育“存量”。在短時期內，縣域優質職業教育資源不可能有大幅度增加，因此要緊密對接縣域經濟社會發展的現實需求，進一步優化縣域已有職業教育資源配置，通過職業院校的合理布局、專業的精準調適、課程資源的有效開發、教學模式的優化創新、師資隊伍的共享共建等途徑，整合縣域職業教育存量，讓縣域有限的職業資源發揮最大的高素質技術技能人才供給功能。第三，重點發展面向農村的職業教育，培育縣域職業教育的“優量”。縣域職業教育作為鄉村人才供給的重要教育類型，應支持辦好面向鄉村的職業教育，鼓勵更多農民、返鄉農民工接受職業教育，充分發揮職業教育培育農民主體性、激發農民全面發展內生動力的功能，為推進中國式農業農村現代化進程、實施鄉村振興戰略、全面建設農業強國培養源源不斷的高素質農民。