領導追責對領導署名的影響

李壽初　高緒娟

2022年，司法部原部長傅政華因違法犯罪被追究刑事責任。一部分律師對其在任司法部部長期間所署名的法律職業資格證書感到不適。他們認為，律師是追求公平正義的職業，做夢都想不到證書上署名的領導后來成了罪犯，不要說律師，就是普通百姓也接受不了，因此建議收回并重新制發只加蓋司法部公章而無部長署名的法律職業資格證書。這件事情一度引發社會熱議。如何看待這一現象，有必要依據法律相關規定，弄清楚領導署名的性質和必要性，回應社會關切。

一、領導署名的行為性質

資格證書上領導署名是公務行為。公務行為是行政機關或公務員以及依法接受委托執行公務的組織或人員依法行使行政職權的行為。國家的絕大多數公務行為都是行政機關或公務員做出的。行政機關以法人身份實行的民事行為、公務員代表行政機關從事的民事行為以及公務員以個人名義進行的個人行為都不是公務行為。公務員只有以行政機關的名義行使行政職權的行為才是公務行為。公務員執行公務的實踐中，可能有以下幾種情形。

（一）依法行使職權

依法行使職權有以下四方面要求：一是行使的權力必須具有明確的法律依據，即權限法定。二是必須按照法定步驟和方式辦事，即程序法定。三是必須承擔法定職責，職權既是權力又是責任，行使職權必須承擔相應責任。四是行使職權的目的是為民謀利。依法行使職權是公務行為應有的狀態，現實生活中絕大多數公務員都是依法工作，認真為民辦事，不夾帶任何私利。

（二）行使職權的同時利用自由裁量權謀取私利

無論法律多么詳細，都不可能窮盡一切社會事務，為此法律賦予執法主體在法律規定的范圍內進行自由處分行政職權的權利。自由裁量權為部分公務員權力尋租（灰色收入）提供了制度便利。當事人和執法者可以在法律許可范圍內私下交易，達到各自想要的結果。即使執法者借機謀取私利的事件東窗事發，也不影響其依法做出公務行為的法定效力，他處理問題的結果還是合法有效的。

（三）濫用職權

濫用職權是典型的職務違法行為，主要有以下三種情況：一是不按法律規定的事項作為，就是亂作為；二是雖然在法定權限內但是不按法定程序作為，也是亂作為；三是無視法律規定，該作為卻不作為。濫用職權的原因是多方面的，有些是執法者業務素質偏低不能正確行使職權，有些是執法者膽大妄為公然違背法律謀取私利，有些是執法者漠視群眾利益故意不作為，等等。如果執法者濫用職權，不管出自何種原因，都應受到法律的嚴厲制裁。

由此看來，法律職業資格證書由司法部部長署名只是法定職權的要求，屬于公務行為。即使某任司法部長違法犯罪了，其違法犯罪事實與證書上署名等公務行為無關，這些公務行為也是合法有效的，不應受到質疑；如果影響了部分公務行為的公正執行，則對這部分公務行為糾正就行，而不能全盤否定。要審慎對待領導的違法犯罪與公務行為之間的聯系，不要影響正常的公務活動。

二、領導署名的必要性

資格證書上領導署名，不是領導個人意志表示的個人行為，而是行政組織意志表示的公務行為。對外代表行政組織署名的領導，一般規定都是本行政組織的“一把手”。證書上領導署名正是行政首長負責制的體現。證書上要不要領導署名的焦點，就是行政首長負責制也具有對相關當事人不利的因素。

我國行政機關對公務行為的領導方式，經歷了從委員會制到首長負責制的轉變。委員會制，又叫合議制，是指將組織的最高決策權交給兩位以上負責人行使。與委員會制對應的是首長負責制，又叫獨任制，是指將組織的最高決策權交給一位負責人行使，該負責人一般為本組織的“一把手”。

改革開放前實行的是委員會制，各級行政組織的公務處理結果都由集體決定，即少數服從多數。委員會制的長處在于，能夠集思廣益，考慮問題比較周詳。各委員既分工又合作，減輕了主要領導的負擔，避免了“一把手”的個人專斷和濫用權力現象的發生。委員會制的短處在于，行動遲緩、效率較低、權力分散、責任易混。由于各委員的政治水準、知識結構、工作能力、社會經驗等方面的差異，易出現久議不決、決策遲緩、推卸責任、集體負責演變為集體不負責的情況。由于委員會制難以應對社會快速發展下復雜多樣的公務活動，改革開放后國家行政系統普遍實行首長負責制，行政首長通過署名對本組織的工作負全面責任。但是，仍然有一些綜合性職能較強的委員會實行集體領導的委員會制。例如國家發展改革委員會就實行委員會制，有關國民經濟和社會發展中一些重大問題，應由委員會協商最后決定，而不宜由行政首長最后決定。

委員會制和首長負責制各有利弊，不存在絕對意義上的優劣之別。一般而言，屬于速決性、執行性、技術性、紀律性、事務性、突發性的一般公務活動，宜采用首長負責制的方式處理；屬于方針政策、規劃制定，以及立法性、協調性、綜合性、方向性等重要公務活動，宜采用委員會制方式處理。實踐中，這兩種處理方式相互滲透，首長制的行政首長經常通過各種專門委員會協助處理問題，而委員會制也通過各委員具體工作的分配向責任主體明確化方向發展。

公務活動實行首長負責制總體是合適的。但是還存在諸多不足，有的習慣于集體表決而不敢使用最后決定權，有的敢于拍板卻不重視集體的正確意見，有的因違法犯罪對署名造成不良影響，有的干脆聽命于同級黨組織不集體決定也不自己決定，等等。首長負責制的完善還有很長的路要走，既需要首長選任制度的完善，又需要首長工作能力的提高，還需要全社會的理解和支持。

三、領導署名的社會反思

資格證書是從事某種職業所應具備的條件，是對從業者達到所需技能水平的認可，主管該行業的領導在資格證書上署名彰顯它的社會價值。資格證書有多種類型，如廚師、教師、醫師、律師、藥劑師、會計師。無論哪種資格證書都有一定含金量，署名領導出事，無疑會傷害到對資格證書引以為傲的部分獲得者的榮譽感。

干部具有較高的道德修養是應該的，但是也不能完全依賴干部的道德自覺。不排除道德高尚的干部比比皆是，也不排除道德高尚的行為處處可見，可是畢竟是少數。大多數干部和普通百姓一樣，都生活在各種社會關系的變化之中，都有人性弱點。不能用古代圣賢的美德標準來要求干部，大多數人做不到是看得見的事實。己所不欲，勿施于人，對干部過高的道德要求其實無濟于事。一些干部經不起社會各種誘惑，有的貪圖享受了，有的腐化墮落了，有的甚至違法犯罪了，這是社會正常現象，沒必要大驚小怪。

國家治理現代化要靠制度和法治，這是對人民負責，其實也是對干部的保護。干部違法犯罪，僥幸逃過者有之，但一旦繩之以法，大多追悔莫及。要認真貫徹執行習近平法治思想，把權力關進制度的籠子。牛欄是關不住貓的，不同的權力要有不同的籠子，不能搞“一刀切”，要根據實際情況編織不同的籠子。權力清單要明白詳細，要讓老百姓看得懂，要讓老百姓的監督具有可操作性。陽光是最好的防腐劑，要向全社會公開權力運行流程，讓權力在陽光下運行。

為了防止干部以權謀私，要嚴厲打擊行賄和受賄，但是應當區別對待。在行賄和受賄的關系中，受賄者處于絕對優勢地位。對行賄者可以從輕、減輕或免于處罰，對受賄者應當從嚴、從重或加重處罰。低成本制裁使得行賄者能夠隨時威脅或告發受賄者，一次受賄終生心驚的高昂代價使得大部分干部不敢鋌而走險，不得不嚴以律己。如果對行賄者和受賄者進行同等打擊，他們就會結成牢固的利益同盟，大大增加了打擊的成本和難度。雖然不能完全排除那些以身試法者或膽大妄為者，但這樣的制度設置不失為保持干部隊伍清正廉潔的一個良方。

法律職業資格證書上署名領導被追責引發社會熱議的實質，是人民對公權力的警惕。公權力是一把雙刃劍，要完善公權力運行的相關制度。公職人員濫用公權力就是腐敗。和平年代，沒有其他任何社會力量比腐敗更能擾亂正常的社會秩序，更能破壞人民的利益預期。反腐敗關系到民心向背，關系到黨的生死存亡，關系到國家的長治久安。要懲防并舉，標本兼治，積蓄正能量，從量變到質變，現代化的社會主義民主法治中國就一定能夠實現。