粵港澳大灣區(qū)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分析與銜接建議

黃寶瑩，潘 磊，尹倩婷

廣東省環(huán)境科學(xué)研究院，廣東 廣州 510045

粵港澳大灣區(qū)包括珠江三角洲9 個城市以及香港、澳門2 個特別行政區(qū)，地處珠江流域下游，河網(wǎng)密布、海河交匯. 在快速城市化過程中，土地規(guī)模擴(kuò)張，企業(yè)密集建立，人類活動頻繁，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)水污染源數(shù)量眾多、分布廣泛. 粵港澳大灣區(qū)水生態(tài)環(huán)境作為有機整體，共同面臨著陸源總氮污染控制[1-2]、河涌水體“微容量、重負(fù)荷”[3-4]、部分湖泊水庫富營養(yǎng)化[5]、城市黑臭水體[6]等跨界水污染問題，水質(zhì)性缺水現(xiàn)象日益凸顯. 在“一國兩制三法域”背景下，粵港澳三地(珠三角地區(qū)、香港地區(qū)、澳門地區(qū))在經(jīng)濟(jì)模式、法律體系、社會文化等領(lǐng)域存在較大差異，區(qū)域發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境管理、監(jiān)測與治理體系迥異，與世界一流灣區(qū)和城市群相比，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理面臨著巨大挑戰(zhàn)[7]. 目前，粵港澳大灣區(qū)在區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治方面做了大量探索，通過粵港、粵澳環(huán)保合作小組等跨區(qū)合作機制，在珠江三角洲區(qū)域空氣治理、水環(huán)境保護(hù)、海洋環(huán)境管理等各工作范疇展開合作，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機制尚不完善，相關(guān)合作多為“一事一議”及雙邊合作，缺乏區(qū)域整體性生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃政策統(tǒng)籌，無法為粵港澳大灣區(qū)水環(huán)境協(xié)同治理提供有力保障[8-9].

生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是衡量排污狀況和環(huán)境質(zhì)量狀況的主要尺度，是處理環(huán)境糾紛和進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評價的重要依據(jù). 統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的必要手段. 生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，由于城市發(fā)展階段、行政法律制度的不同，粵港澳三地在生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)項目設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)限值、評價方法、處罰標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異或沖突[10]，未能在區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，影響粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理的整體推進(jìn). 當(dāng)前，大部分研究在粵港澳三地環(huán)境協(xié)同治理、環(huán)境行政執(zhí)法等方面展開定性分析[10-12]，對粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)特別是針對水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的銜接統(tǒng)一研究仍不夠充分. 因此，該研究系統(tǒng)梳理粵港澳三地現(xiàn)行的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為研究對象，從覆蓋范圍、管控方式、控制項目設(shè)置和指標(biāo)限值等方面開展對比分析，并結(jié)合世界典型灣區(qū)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗，在充分考慮粵港澳大灣區(qū)的特殊性下，提出粵港澳大灣區(qū)實施水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)銜接的建議.

1 粵港澳三地水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系情況

生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法律授權(quán)相關(guān)部門制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的一系列技術(shù)要求[13]，粵港澳三地“一國兩制三法域”的特點導(dǎo)致其生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系差異顯著. 珠三角地區(qū)遵循內(nèi)地的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，執(zhí)行“兩級六類”生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，包括國家和廣東省地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范. 香港地區(qū)沿襲英國的技術(shù)法規(guī)制，在生態(tài)環(huán)境相關(guān)法例、附屬法例中列出環(huán)境管制技術(shù)指標(biāo)要求作為生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn). 澳門地區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以行政法規(guī)和環(huán)境指引的形式發(fā)布.

水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中的兩個基本標(biāo)準(zhǔn). 在水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，珠三角地區(qū)按照分質(zhì)分類的方式分別執(zhí)行國家制定的地表水、海水、漁業(yè)水域、農(nóng)田灌溉的4 項水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；香港地區(qū)對全域劃分了10 個水質(zhì)管制區(qū)、4 個附水質(zhì)管制區(qū)，通過《水污染管制條例》(第358章)[14]中17 項關(guān)于水質(zhì)指標(biāo)聲明的附屬法例，明確了管制區(qū)相應(yīng)的水質(zhì)指標(biāo)和限值要求；澳門地區(qū)執(zhí)行1 項針對地表水的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn). 在水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，珠三角地區(qū)實施“綜合型+通用型+行業(yè)型+流域型”的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行有效的國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)共66 項、地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)共10 項；而港澳地區(qū)更加注重對不同污水排放去向?qū)嵤┎顒e化的管控，對所有生活源、工業(yè)源產(chǎn)生的水污染物按照不同的排放去向設(shè)置排放限值，香港地區(qū)涉及水污染物排放指標(biāo)的是《水污染管理條例》中的《技術(shù)備忘錄：排放入排水及排污系統(tǒng)、內(nèi)陸及海岸水域的流出物的標(biāo)準(zhǔn)》(第358 章，附屬法例AK)，以及《廢物處置條例》[15]的附屬法例《廢物處置(禽畜廢物)規(guī)例》(第354 章，附屬法例A)；澳門地區(qū)執(zhí)行《澳門供排水規(guī)章》(第46/96/M 號法令)[16]及5 項行業(yè)的污染控制指引.

2 粵港澳三地水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較

2.1 管控方式

在分類管控要求方面，珠三角地區(qū)針對地表水水域、海水水域、漁業(yè)養(yǎng)殖水域、農(nóng)田灌溉水源等多種水域功能分別制定水質(zhì)要求；香港地區(qū)在各管制區(qū)內(nèi)劃分了河溪、海水、漁業(yè)養(yǎng)殖、泳灘、次級接觸康樂分區(qū)等不同水體功能區(qū)，提出了差異化的水質(zhì)要求；澳門地區(qū)僅針對地表水水域制定了水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(見表1).

表1 粵港澳大灣區(qū)各地水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對比Table 1 Comparison of water quality standards in the GBA

在分級管控要求方面，珠三角地區(qū)與澳門地區(qū)在地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中均按照水域功能實施差異化水質(zhì)要求，但珠三角地區(qū)的功能分級更細(xì)化，按功能高低依次劃分為5 類，澳門地區(qū)只有生態(tài)保護(hù)水體和景觀娛樂用水2 類；此外，珠三角地區(qū)在海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系中根據(jù)海水海域的不同功能和保護(hù)目標(biāo)，將海水水質(zhì)從高到低依次劃分為4 類，每一類皆提出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)限值. 香港地區(qū)對環(huán)境水體采用空間管控與分類管控相結(jié)合的方式，在各水質(zhì)管制區(qū)的水質(zhì)指標(biāo)聲明中進(jìn)行明確要求.

2.2 檢測分析方法

粵港澳三地水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)項目使用的分析方法基本上是受國際認(rèn)可的分析方法. 珠三角地區(qū)水質(zhì)項目的監(jiān)測分析方法包括國家標(biāo)準(zhǔn)方法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方法、美國環(huán)境保護(hù)局推薦方法和ISO(International Organization for Standardization，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織)推薦方法等，監(jiān)測方法豐富但體系龐雜[22]；香港地區(qū)主要參考美國材料與試驗協(xié)會、英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會、美國公共衛(wèi)生協(xié)會等組織制定的測定方法；澳門地區(qū)沿用內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)的分析方法，當(dāng)實驗室不具備條件或沒有訂明分析方法時，可以參考其他國家機構(gòu)規(guī)定的等效分析方法進(jìn)行測定.

對于大部分水質(zhì)常規(guī)指標(biāo)項目，粵港澳三地采用的測定分析方法相近，標(biāo)準(zhǔn)限值具有可比性. 例如，對于pH，粵港澳三地均采用電位法測定；對于溶解氧，珠三角地區(qū)、澳門地區(qū)均采用碘量法、電化學(xué)法[23]測定，而香港地區(qū)采用美國公共衛(wèi)生協(xié)會推薦的電化學(xué)法測定；對于氨氮，珠三角地區(qū)、澳門地區(qū)常用的測定方法為納氏試劑比色法和水楊酸分光光度法，而香港地區(qū)選用滴定法、選擇電極法、苯酚光度法等測定；對于COD(Chemical Oxygen Demand，化學(xué)需氧量)，粵港澳三地均采用重鉻酸鹽法測定.

2.3 項目設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)限值

2.3.1 地表水水域

對于地表水水域，粵港澳三地均對pH、溶解氧、氨氮等反映水體凈化能力的常規(guī)量化指標(biāo)有所關(guān)注.此外，珠三角地區(qū)和香港地區(qū)對BOD5(biochemical oxygen demand，五日生化需氧量)、COD 等反映水體有機污染狀況的綜合性指示指標(biāo)較為重視. 對于重金屬等有毒有害污染物項目，珠三角地區(qū)和澳門地區(qū)對鎘、汞、鉛等主要重金屬項目有明確的水質(zhì)要求，而香港地區(qū)未規(guī)定具體限值，但要求污染物的排放不得致使水中危險物質(zhì)濃度達(dá)到對人類、水生生物產(chǎn)生顯著毒害效應(yīng)的水平，不得危及水生環(huán)境任何指定的實益用途. 根據(jù)香港地區(qū)沉積物質(zhì)量基準(zhǔn)的研究，當(dāng)鎘、汞、鉛等重金屬濃度分別超過9.6、1、218 mg/kg(以干質(zhì)量計)時，很可能產(chǎn)生嚴(yán)重的不良生物學(xué)影響[24].

對比共同指標(biāo)，粵港澳三地指標(biāo)限值互有松嚴(yán)(見表2). 澳門地區(qū)生態(tài)用水的重金屬指標(biāo)嚴(yán)于珠三角地區(qū)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838——2002)中的Ⅰ類(源頭水、國家自然保護(hù)區(qū))水質(zhì)要求，其余指標(biāo)在Ⅱ類至Ⅳ類之間，景觀娛樂用水大部分指標(biāo)基本與珠三角地區(qū)的Ⅴ類(農(nóng)業(yè)用水區(qū)及一般景觀要求水域)水質(zhì)要求相當(dāng). 香港地區(qū)與珠三角地區(qū)水質(zhì)管控方式差異較大，在指標(biāo)限值上難以進(jìn)行比較.

表2 粵港澳大灣區(qū)各地地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)限值對比Table 2 Comparison of the limiting values of environmental quality standards for surface water in the GBA

2.3.2 海水水域

珠三角地區(qū)和香港地區(qū)均對海水水域做出了明確的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，澳門地區(qū)暫未針對海水水域制定特定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(見表3). 珠三角地區(qū)和香港地區(qū)的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)均涉及色、臭、味、漂浮物質(zhì)、懸浮物質(zhì)等感官性狀指標(biāo)，以及pH、溶解氧、非離子氨、無機氮等量化指標(biāo). 珠三角地區(qū)還規(guī)定了BOD5、COD、活性磷酸鹽、砷、鎘、六價鉻、汞、鉛等指標(biāo)限值，香港地區(qū)對鹽度、葉綠素a 等進(jìn)行了規(guī)定. 此外，香港地區(qū)對部分指標(biāo)設(shè)置了不同深度的限值要求，如針對溶解氧指標(biāo)分別對海床、水深平均、水柱剩余部分、所有深度提出限值要求.

表3 粵港澳大灣區(qū)各地海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)限值對比Table 3 Comparison of the limiting values of sea water quality standards in the GBA

2.3.3 漁業(yè)養(yǎng)殖水域

珠三角地區(qū)和香港地區(qū)均對漁業(yè)養(yǎng)殖水域作出了明確的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，澳門地區(qū)暫未針對漁業(yè)養(yǎng)殖水域制定特定標(biāo)準(zhǔn). 珠三角地區(qū)和香港地區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖水域水環(huán)境質(zhì)量共同關(guān)注感官性狀指標(biāo)(色、臭、味、漂浮物質(zhì)、懸浮物質(zhì)等)，以及總大腸菌群(香港地區(qū)為大腸桿菌)、溶解氧、非離子氨等量化指標(biāo). 對比共同指標(biāo)，珠三角漁業(yè)養(yǎng)殖水域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值嚴(yán)于香港地區(qū)(見表4).

表4 粵港澳大灣區(qū)各地漁業(yè)養(yǎng)殖水域水環(huán)境質(zhì)量主要標(biāo)準(zhǔn)限值規(guī)定對比Table 4 Comparison of the limiting values of water quality standards for fisheries in the GBA

2.4 現(xiàn)存問題

珠三角地區(qū)現(xiàn)階段執(zhí)行的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的控制項目和指標(biāo)限值主要依據(jù)國外基準(zhǔn)值與標(biāo)準(zhǔn)值制定，地表水水域、海水水域、漁業(yè)養(yǎng)殖水域、農(nóng)田灌溉水源等多種水域的水質(zhì)監(jiān)測項目體系均為全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏針對珠三角地區(qū)地域特點及環(huán)境背景值的統(tǒng)籌考慮，且涉及水生生物的監(jiān)測項目較少，其科學(xué)性、系統(tǒng)性有待于進(jìn)一步提高[25-26]. 粵港澳三地在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)項目和分類分級設(shè)置上存在明顯差異，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與環(huán)境監(jiān)管重點不統(tǒng)一，不利于區(qū)域環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控，容易導(dǎo)致排污行為向尚未設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)管較寬松的地方轉(zhuǎn)移[22]. 澳門地區(qū)暫未針對海水水域、漁業(yè)養(yǎng)殖水域等水域功能制定特定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在環(huán)境執(zhí)法中沒有參考依據(jù).

3 粵港澳三地水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)比較

3.1 管控方式

在分類管控要求方面，雖然粵港澳三地在水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的管控要求中有顯著差異，但均對排向城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、排向環(huán)境水體提出了不同的排放限值要求. 珠三角地區(qū)執(zhí)行的行業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)中，均設(shè)置了各項污染物指標(biāo)的直接排放限值和間接排放限值，并在重點區(qū)域、重點行業(yè)執(zhí)行特別排放限值. 此外，珠三角地區(qū)設(shè)置了分時段的排放限值，即對現(xiàn)有企業(yè)、新建企業(yè)實行不同的排放控制要求. 香港地區(qū)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)按照廢水排放去向、受納水體的功能用途及廢水排放量差異執(zhí)行不同的管控要求，但對廢水的來源并沒有進(jìn)行差別化要求. 澳門地區(qū)目前未有類似的分時段或分區(qū)管控制度，僅對排入下水道網(wǎng)絡(luò)和排入環(huán)境水體設(shè)置了兩套排放限值要求(見圖1).

圖1 粵港澳大灣區(qū)各地水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)管控方式對比Fig.1 Comparison of control methods of water pollutant discharge standards in the GBA

在分級管控要求方面，珠三角地區(qū)通過《水污染物排放限值》(DB44/ 26——2001)[27]對全省水域、海域劃分成3 類控制區(qū)并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分級控制，此外珠三角地區(qū)內(nèi)茅洲河、淡水河、石馬河、汾江河等流域執(zhí)行相應(yīng)流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對流域內(nèi)部分重點行業(yè)實施更嚴(yán)格的污染管控. 香港地區(qū)通過《技術(shù)備忘錄》對內(nèi)陸水域按照實際用途分成4 組，對海岸水域按照空間分成6 組，執(zhí)行有所區(qū)別的流出物標(biāo)準(zhǔn)及受禁止物質(zhì)清單. 澳門地區(qū)對于水污染物排放暫未實施分級管控.

3.2 項目設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)限值

3.2.1 向城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)排放廢水

珠三角地區(qū)和澳門地區(qū)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對城鎮(zhèn)排放系統(tǒng)中是否設(shè)置或運行污水處理裝置都加以區(qū)分及規(guī)定，而香港地區(qū)僅明確了已設(shè)置污水處理裝置的城鎮(zhèn)排放系統(tǒng)中污水排放的規(guī)定. 總體而言，澳門地區(qū)的指標(biāo)限值較為寬松；珠三角地區(qū)的懸浮物、BOD5和COD 指標(biāo)限值更嚴(yán)；香港地區(qū)按照廢水量提出差異化的指標(biāo)限值，廢水量越大，執(zhí)行的指標(biāo)限值越嚴(yán)格，如廢水量小于10 m3/d 對應(yīng)的懸浮物限值為1 200 mg/L，廢水量大于200 m3/d 對應(yīng)的懸浮物限值為800 mg/L；香港地區(qū)大部分指標(biāo)最松值與澳門地區(qū)的水平相當(dāng)，有毒有害污染物指標(biāo)的最嚴(yán)值嚴(yán)于珠三角地區(qū)(見表5).

表5 粵港澳大灣區(qū)向城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)排放廢水的標(biāo)準(zhǔn)排放限值對比Table 5 Comparison of the limiting values of standards for effluents discharged into urban drainage systems in the GBA

3.2.2 向內(nèi)陸水域排放廢水

對于向內(nèi)陸水域排放的廢水，珠三角地區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行順序要求，相應(yīng)執(zhí)行茅洲河、淡水河、石馬河、汾江河流域標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或《水污染物排放限值》(DB44/ 26——2001)，其中流域型標(biāo)準(zhǔn)涉及的污染物指標(biāo)為4~5 個，行業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)項目根據(jù)行業(yè)產(chǎn)排污特征來確定，《水污染物排放限值》中規(guī)定了74 個指標(biāo)項目的排放限值. 香港地區(qū)根據(jù)功能用途分類設(shè)置25~34 個控制項目，并明確了11 種禁止流出物質(zhì). 澳門地區(qū)設(shè)置了包括pH、生化需氧量、化學(xué)需氧量、懸浮固體等43 個項目.

對比共同指標(biāo)，總體而言，澳門地區(qū)的指標(biāo)限值較為寬松；香港地區(qū)除總磷指標(biāo)外，其余指標(biāo)基本處于粵港澳三地最嚴(yán)水平. 水環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量密切相關(guān)，珠三角地區(qū)茅洲河、淡水河、石馬河、汾江河等流域的環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱，容易發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染，流域內(nèi)部分重點行業(yè)廢水排放量大，為進(jìn)一步削減污染負(fù)荷，執(zhí)行相應(yīng)的流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對流域內(nèi)部分重點行業(yè)實施更嚴(yán)格的污染管控，其BOD5、COD、氨氮和總磷等指標(biāo)在粵港澳三地中處于較嚴(yán)水平(見表6).

表6 粵港澳大灣區(qū)向內(nèi)陸水域排放廢水的標(biāo)準(zhǔn)排放限值對比Table 6 Comparison of the limiting values of standards for effluents discharged into inland water in the GBA

3.2.3 向海域排放廢水

對于向海域排放的廢水，珠三角地區(qū)執(zhí)行的《水污染物排放限值》(DB44/ 26——2001)對包括pH、色度、BOD5、COD、氨氮等74 個指標(biāo)項目進(jìn)行規(guī)定，同時《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3552——2018)[32]規(guī)定了船舶向環(huán)境水體排放含油污水、生活污水、含有毒液體物質(zhì)的污水和船舶垃圾的排放控制要求. 香港地區(qū)明確提出了10 種物質(zhì)禁止流出，以及對包括pH、顏色、懸浮固體、BOD5、COD 等22 個指標(biāo)項目制定排放限值. 澳門地區(qū)通過《防止海事管轄權(quán)范圍內(nèi)之污染》(第35/97/M 號法令)[33]，明確在海事管轄范圍內(nèi)禁止傾倒的物質(zhì)，但未制定有關(guān)水污染物排放指標(biāo)限值.

對比共同指標(biāo)，香港地區(qū)在第Ⅲb 組(維多利亞港海域)及第Ⅳb 組(南區(qū)、大鵬灣、將軍澳、西北部、東部緩沖區(qū)及西部緩沖區(qū)海域)，懸浮物、BOD5、COD 等污染物指標(biāo)均遠(yuǎn)高于香港地區(qū)其余4 組海岸水域組別及珠三角地區(qū)海域的排放限值，香港地區(qū)其余4 組海岸水域組別的排放限值與珠三角地區(qū)相近(見表7).

表7 粵港澳大灣區(qū)向海域排放廢水的標(biāo)準(zhǔn)排放限值對比Table 7 Comparison of the limiting values of standards for effluents discharged into marine water in the GBA

3.3 現(xiàn)存問題

珠三角地區(qū)執(zhí)行“綜合型+通用型+行業(yè)型+流域型”的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)行業(yè)執(zhí)行統(tǒng)一的排放限值；香港地區(qū)、澳門地區(qū)均只對不同污水排放去向設(shè)置限值要求，其水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)針對性較弱，未能充分發(fā)揮環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)進(jìn)步的作用. 粵港澳三地的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在管控方式、分類分級、控制項目設(shè)置及指標(biāo)限值等方面存在較大差異，以管控方式為例，珠三角地區(qū)采取“分區(qū)、分類、分級、分時段”的水污染排放管控方式，香港地區(qū)按照“分區(qū)、分類、分級、分廢水流量”方式管控，澳門地區(qū)對水污染物排放僅進(jìn)行分類管控. 粵港澳三地水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的差異，導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法不統(tǒng)一，環(huán)境治理的成本不一，不利于營造企業(yè)公平競爭的營商環(huán)境.

4 世界典型灣區(qū)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗與啟示

水污染監(jiān)管力度與跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)對于改善水環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要. 一方面，有效的環(huán)境法規(guī)及嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管可以激勵企業(yè)減少污染排放. 美國、加拿大、中國等國家的實踐經(jīng)驗表明，水污染監(jiān)管對排污單位的生產(chǎn)及廢水排放有著顯著的影響[34-36]. 另一方面，水污染協(xié)同治理效果的關(guān)鍵在于能否促進(jìn)上下游合作. 大部分研究認(rèn)為，分散的環(huán)境政策會導(dǎo)致行政區(qū)邊界出現(xiàn)污染避難所[37]，空間差異化的水污染治理模式導(dǎo)致高度管制地區(qū)的水污染密集型活動有所減少，并且污染活動有向監(jiān)管較少地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢[38]. 粵港澳大灣區(qū)以及包括紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)在內(nèi)的世界典型灣區(qū)同樣面臨著跨區(qū)水環(huán)境治理的挑戰(zhàn)，總結(jié)世界典型灣區(qū)水環(huán)境治理及水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的先進(jìn)經(jīng)驗，對粵港澳大灣區(qū)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)銜接具有指導(dǎo)意義.

4.1 世界典型灣區(qū)經(jīng)驗

紐約灣區(qū)發(fā)展歷程面臨著生態(tài)環(huán)境被破壞、水環(huán)境受污染等問題，為有效治理區(qū)域水污染，紐約灣區(qū)實施美國《清潔水法案》，按水環(huán)境特征、水體功能建立了水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的基本框架，并制定了針對工業(yè)和市政污水排放達(dá)到水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)匹配的相關(guān)管理措施[39-40]. 《清潔水法案》側(cè)重于點源污染治理，建立了排污許可證制度，明確規(guī)定企業(yè)和污水處理廠向自然水體排放污染物的許可限制，有助于灣區(qū)水質(zhì)的維持和改善[41-42]. 此外，紐約州頒布《污水排放知情權(quán)法案》，對生活污水溢流現(xiàn)象做了進(jìn)一步要求[8]. 在跨行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，紐約灣區(qū)建立了政府、企業(yè)、社會三方合作機制，通過非營利性的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會制定紐約大都市區(qū)總體規(guī)劃，對公共水資源、河口進(jìn)行保護(hù)[43].

舊金山灣區(qū)建立舊金山灣區(qū)保護(hù)與發(fā)展委員會、區(qū)域水資源質(zhì)量控制委員會，集中解決灣區(qū)發(fā)展過程中面臨的公共治理問題. 面對水環(huán)境污染，舊金山灣區(qū)從灣區(qū)及聯(lián)邦州的層面制定環(huán)境法律法規(guī)，頒布并實施《清潔水法案》《史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法案》《加利福尼亞波特-科隆水質(zhì)控制法案》等，對灣區(qū)內(nèi)的水質(zhì)進(jìn)行控制[44]. 此外，區(qū)域水資源質(zhì)量控制委員會制定了流域管理規(guī)劃，確定了日負(fù)荷最大總量，制定了地下水保護(hù)及毒性污染物清除、非點源污染控制、流域監(jiān)測及評估等多個方案，系統(tǒng)性地進(jìn)行水污染治理.

東京灣區(qū)城市群水域相互交錯，利益需求各有不同. 針對跨區(qū)域的水污染治理，東京灣區(qū)由日本政府主導(dǎo)，頒布一系列水環(huán)境污染治理法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，通過《水污染防治法》統(tǒng)一了廢水排放的濃度和總量控制、水污染狀況監(jiān)測、損害賠償?shù)龋S后制定《公共水面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，對向全國公共水域排放的廢水進(jìn)一步統(tǒng)一與規(guī)定，對工廠、事業(yè)單位排放污水制定《廢水排放標(biāo)準(zhǔn)》[45]. 此外，針對灣區(qū)發(fā)展頒布《港灣法》《東京灣港灣計劃的基本構(gòu)想》[46]，港口管理機構(gòu)擁有港口基本管理權(quán)，可對東京灣港口群進(jìn)行統(tǒng)一管理，并強調(diào)將港灣環(huán)境保護(hù)和治理作為一項重點內(nèi)容進(jìn)行考慮. 日本根據(jù)保護(hù)目標(biāo)又將水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分別分成保護(hù)人體健康和保護(hù)生存環(huán)境兩類標(biāo)準(zhǔn)，其中為了保護(hù)人體健康對全國公共水域制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為了保護(hù)生存環(huán)境按水域用途分類制定不同的標(biāo)準(zhǔn)[47].

綜上，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界典型灣區(qū)均建立起了符合各自實際情況的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制與管理機構(gòu)，針對本區(qū)域制定了專門的環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)政策，頒布了適用于灣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在建立起頂層設(shè)計并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃以后，從環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行動方案、公眾參與等方面實施環(huán)境治理策略，實現(xiàn)灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升[48].

4.2 對粵港澳大灣區(qū)啟示

對標(biāo)紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界典型灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境制度銜接與生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對接上需充分考慮各地區(qū)、各部門之間的需求，進(jìn)一步建立有效的多層次合作機制，保障灣區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化工作的持續(xù)推進(jìn). 同時，粵港澳大灣區(qū)屬于在一個國家下兩種不同制度，涉及3 個法域、3個稅區(qū)、3 種貨幣，與世界三大灣區(qū)這種在同一制度下的城市群有所區(qū)別. 粵港澳大灣區(qū)復(fù)雜的特性導(dǎo)致其不能直接借用其他灣區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，需要充分照顧粵港澳三地法律法規(guī)的基本規(guī)定，保障大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與各方生態(tài)環(huán)境管理相兼容. 目前粵港澳三地法律政策及生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定不同，指標(biāo)項目的設(shè)置、指標(biāo)的濃度限值、實施與更新、監(jiān)測與懲罰等方面均存在差異，導(dǎo)致三地在水環(huán)境治理上執(zhí)法不一，加大了環(huán)保任務(wù)統(tǒng)一的難度，三地水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系亟待進(jìn)一步對接和協(xié)調(diào). 在水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)銜接上，借鑒世界典型灣區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，粵港澳大灣區(qū)可以基于三地現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，互相吸納對方水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中相對科學(xué)的部分，擇優(yōu)選用，共同制定一套適用于三地的標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)大灣區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理.

5 結(jié)論與銜接建議

a) 粵港澳大灣區(qū)“一國兩制三法域”的特點導(dǎo)致其生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度差異顯著. 建議在現(xiàn)有的粵港澳合作機制下，廣東省充分利用省級生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，在關(guān)鍵領(lǐng)域關(guān)鍵指標(biāo)上“小切口”，先易后難，選擇pH、溶解氧等部分粵港澳三地現(xiàn)行水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中共有的常規(guī)水質(zhì)量化指標(biāo)，開展粵港澳大灣區(qū)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)銜接試點工作，建立多維度的粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化工作合作機制.

b) 對于水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，粵港澳三地在標(biāo)準(zhǔn)分類分級、管控方式、控制項目設(shè)置和指標(biāo)限值上均存在差異，部分標(biāo)準(zhǔn)限值或指標(biāo)值不統(tǒng)一，難以做到全面有效銜接. 鑒于廣東省在“十四五”期間計劃推進(jìn)流域——河口——海域生態(tài)環(huán)境目標(biāo)、政策、標(biāo)準(zhǔn)的修訂與有效銜接工作，可以借鑒香港地區(qū)設(shè)立水質(zhì)管制區(qū)并對管制區(qū)內(nèi)的內(nèi)陸水域、泳灘區(qū)域、海洋水域?qū)嵤┙y(tǒng)一管控的方式，結(jié)合《大鵬灣水質(zhì)區(qū)域控制策略》《后海灣(深圳灣)水污染控制聯(lián)合實施方案》等合作研究，積極探索和推動珠江口生態(tài)環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)研究工作，制定適用于粵港澳大灣區(qū)的海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價方法的研究.

c) 對于水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，珠三角地區(qū)主要對不同行業(yè)制定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而香港地區(qū)、澳門地區(qū)只對不同污水排放去向設(shè)置限值要求，且在水污染物排放指標(biāo)設(shè)置有顯著差異. 對于共有指標(biāo)而言，澳門地區(qū)的指標(biāo)限值整體較為寬松，珠三角地區(qū)流域標(biāo)準(zhǔn)以及香港地區(qū)排入環(huán)境水體的指標(biāo)限值在粵港澳三地均較嚴(yán). 鑒于珠三角地區(qū)間接排放的企業(yè)數(shù)量日益增多，行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)與《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 31962——2015)交叉使用導(dǎo)致的環(huán)境管理問題普遍存在，可以參考香港地區(qū)、澳門地區(qū)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，開展珠三角地區(qū)間接排放標(biāo)準(zhǔn)研究.