玉溪市農(nóng)村土地整治問題及優(yōu)化策略探究

張家春，陽利永

（1.玉溪市土地整治中心，云南玉溪 653100；2.玉溪師范學院地理與國土工程學院，云南玉溪 653100）

我國人均耕地面積較少，糧食安全早已上升為國家戰(zhàn)略。保障國家糧食安全，重點是做好“藏糧于地、藏糧于技”，“兩藏”戰(zhàn)略是完善糧食安全保障體系與合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的現(xiàn)實途徑[1]。耕地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心資源，也是保障糧食安全的戰(zhàn)略資源[2]。作為增加耕地數(shù)量和提升耕地質(zhì)量的主要方式，農(nóng)村土地整治成為國家“藏糧于地、藏糧于技”和保障糧食安全的主要手段。近些年來，在建設占用、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的多重壓力下，農(nóng)村土地整治為增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量和保障國家糧食安全等做出了重要貢獻。但在土地整治推進實施過程中，卻存在著一些問題，阻礙了農(nóng)村土地整治的順利推進和整治實效。因此，研究農(nóng)村土地整治中存在的問題，對提高土地整治效益具有重要的實踐意義。

關(guān)于農(nóng)村土地整治中存在的問題，學術(shù)界主要從整治資金、項目管理、規(guī)劃與設計、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)民權(quán)益保護等方面開展研究；然而，已有研究大部分集中于平原地區(qū)和發(fā)達地區(qū)，針對丘陵山區(qū)的研究則相對偏少[3-9]。因此，本文以位于典型丘陵山區(qū)的云南省玉溪市為例，通過分析其農(nóng)村土地整治中存在的現(xiàn)實問題，針對性地提出農(nóng)村土地整治優(yōu)化策略，以期為丘陵山區(qū)農(nóng)村土地整治提供決策支持。

1 玉溪市概況

1.1 自然與社會經(jīng)濟概況

玉溪市屬云南省轄地級市，位于云南省中部，是滇中城市經(jīng)濟圈建設的核心城市之一，下轄紅塔區(qū)、江川區(qū)、澄江市、通海縣、華寧縣、易門縣、峨山彝族自治縣、新平彝族傣族自治縣和元江哈尼族彝族傣族自治縣等9個縣（市、區(qū)）。玉溪市山地、峽谷、高原、盆地交錯分布，大部分地區(qū)海拔1 500～1 800 m，山區(qū)面積占90.6%，屬中亞熱帶濕潤冷冬高原季風氣候，立體氣候特征十分明顯。根據(jù)《玉溪市2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，玉溪市戶籍人口222.4萬人，其中城鎮(zhèn)人口101.8 萬人、鄉(xiāng)村人口120.6 萬人，城鎮(zhèn)化率約為45.8%。2022 年，玉溪市生產(chǎn)總值2 520.6 億元，按可比價格計算增長4.3%；其中，農(nóng)業(yè)增加值247.3 億元，增長5.0%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9.8∶44.8∶45.4，一、二、三產(chǎn)業(yè)分別拉動GDP 增長0.5、2.8、1.0 個百分點，對經(jīng)濟增長的貢獻率分別為11.8%、65.8%、22.4%。2022 年，玉溪市固定資產(chǎn)投資增長10.8%，其中農(nóng)業(yè)投資增長66.8%。2022 年，玉溪市糧食產(chǎn)量61 847.2 萬kg，按戶籍人口計算，人均糧食占有量278 kg，遠低于全國人均水平的486 kg。

1.2 土地利用概況

第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，玉溪市耕地保有量為20.08 萬hm2，并有園地8.94 萬hm2、林地98.77萬hm2、草地2.81萬hm2、濕地0.18萬hm2、城鎮(zhèn)村及工礦用地4.98萬hm2、交通運輸用地2.68萬hm2和水域及水利設施用地4.56 萬hm2。在耕地中，水田、水澆地、旱地的面積分別為5.11 萬hm2、0.94 萬hm2、14.03 萬hm2，分別占耕地面積的25.46%、4.67%、69.86%，以旱地為主；與第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)相比，玉溪全市耕地保有量在10 年間減少5.31 萬hm2，比國家下達耕地保有量任務少3.25 萬hm2，耕地保護缺口大，耕地保護形勢嚴峻。2022 年，玉溪市耕地保有量為19.77 萬hm2，比第三次全國國土調(diào)查面積減少0.31 萬hm2，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如農(nóng)民為獲得較高的經(jīng)濟收益而選擇種植柑橘、花卉和藥材等。

1.3 農(nóng)村土地整治項目實施概況

近年來，為進一步遏制耕地減少的勢頭，有效化解耕地保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，玉溪市嚴格執(zhí)行國家耕地保護政策，大力推進土地綜合整治項目實施，旨在有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)量，產(chǎn)出的耕地指標保障了全市經(jīng)濟建設發(fā)展用地指標，同時對鄉(xiāng)村振興工作發(fā)揮了助推作用。2019—2022年，玉溪市各縣（市、區(qū)）共申報組織實施農(nóng)村土地整治項目138 個，建設規(guī)模1.09 萬hm2，預算投資133 869 萬元。截至2022 年末，各縣（市、區(qū)）已完成投資91 999萬元，報備入庫項目48個，入庫耕地數(shù)量指標815.47 hm2，水田規(guī)模1 118.80 hm2，糧食產(chǎn)能934.53萬kg；在建或待建的未入庫項目52個，建設完成后預計可產(chǎn)出耕地數(shù)量700 hm2以上、水田規(guī)模2 000 hm2以上、糧食產(chǎn)能1 000 萬kg 以上；尚未開工土地整治項目8個，正在開展項目前期工作。

2 存在的問題

2.1 政出多門，項目實施協(xié)調(diào)未形成部門合力

土地整治項目是一項系統(tǒng)工程，按目前的制度設計和職責劃分，土地整治項目應以地方自然資源管理部門為實施主體。但在項目實施中，土壤檢測、地力培肥、農(nóng)作物種植、水土保持、耕地后備資源評價和挖掘、生態(tài)紅線退讓及水利設施配套等工作涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、水利、生態(tài)環(huán)境等部門，只有相關(guān)部門全面協(xié)同配合，土地整治項目才能順利推進并充分發(fā)揮出效益。但在實際土地整治推進各個環(huán)節(jié)過程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門鼓勵發(fā)展高附加值的設施農(nóng)業(yè)，生態(tài)環(huán)境部門強調(diào)堅守生態(tài)紅線，林草部門數(shù)據(jù)與自然資源部門數(shù)據(jù)不一致，自然資源部門需要按照本部門標準控制耕地“非糧化”等，導致一個土地整治項目區(qū)內(nèi)“政出多門”而難以協(xié)調(diào)的問題時有發(fā)生，自然資源部門“單打獨斗”問題比較突出，土地整治相關(guān)部門未能真正形成合力。與此同時，在農(nóng)村土地整治項目施工中涉及施工方、監(jiān)理方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、村民小組和農(nóng)民等多方，在項目推進中任何一項工作出現(xiàn)問題或矛盾化解不力，都會導致項目推進遲緩或整改不力，嚴重影響土地整治項目的推進和整治效益的充分發(fā)揮。

2.2 農(nóng)民利益與和政府目標存在差異，新增耕地“非糧化”遏制困難

從國家和地方政府的角度出發(fā)，政府在大力推進土地整治項目實施上主要考量3個目標：1）補充新增耕地，確保耕地紅線；2）新增耕地用于種植糧食作物，保障國家糧食安全；3）基于相關(guān)標準下的耕地占補平衡指標產(chǎn)出。從農(nóng)民的角度出發(fā)，也樂于接受土地整治項目實施對項目區(qū)生產(chǎn)條件改善和產(chǎn)能提高帶來的益處。

但從現(xiàn)實的經(jīng)濟效益看，以玉溪市水稻種植為例，在扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與勞動力投入成本后，農(nóng)民種植糧食作物的虧損預計在4 500 元·hm-2左右；明顯偏低的種糧收益嚴重影響了農(nóng)民的種糧積極性，農(nóng)民傾向于種植經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物而不愿種植糧食作物；而土地整治項目實施后新增耕地或水田種植糧食作物是有嚴格要求的。

因此，保障農(nóng)民利益與國家防止耕地“非糧化”之間長期存在矛盾，在缺乏有效激勵機制的情況下，僅靠加強政策宣傳和做好基層工作難以取得明顯效果；在目前尚未建立長效調(diào)和機制的情況下，農(nóng)民“要項目”和“要種糧”之間的矛盾凸顯，農(nóng)民耕種目標會與國家和社會目標存在相悖問題。

2.3 政策調(diào)整未完全適應，耕地指標入庫難度大

為適應新形勢下耕地保護數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”和遏制“非糧化”的要求，自然資源管理部門有必要適時調(diào)整土地整治相關(guān)政策和標準，這些舉措有益于更好地推進土地整治工作。然而，自然資源部門對地方入庫的補充耕地項目要求種植應季糧食作物并持續(xù)監(jiān)管3～5 年，水田必須種植水稻3～5 年，特別是整治項目如果出現(xiàn)“非糧化”，將會面臨退庫而扣回指標。然而，農(nóng)村土地整治項目周期相對較長，對補充耕地指標而言，由于指標審核政策變化快，實際執(zhí)行時缺乏過渡期，時常出現(xiàn)用新標準衡量老項目的問題，導致耕地指標無法正常入庫，甚至已經(jīng)入庫的耕地指標面臨因不符合新標準而退庫的風險。如2019—2022 年，玉溪市共有46 個項目指標被核減或退庫整改，涉及新增耕地數(shù)量1 359.47 hm2，水田規(guī)模438.07 hm2，糧食產(chǎn)能1 400萬kg。從工作邏輯上看，上述項目經(jīng)過整改后重新入庫的通道暢通，但整改的過程會導致流轉(zhuǎn)費、種植管護費的增加，這對當前財政收支狀況并不樂觀的地方政府來說，整改過程較為繁瑣。

2.4 規(guī)劃設計和項目管理精細程度不夠，項目建設低于預期

從本質(zhì)上看，土地整治項目是一項“改田造地”的農(nóng)業(yè)工程，土地整治項目的規(guī)劃設計直接指導施工，需要精細管理。

在玉溪市近年來已實施或待實施的土地整治項目規(guī)劃設計中存在以下4個問題。1）規(guī)劃內(nèi)容上缺乏水利和生態(tài)環(huán)境保護等方面的詳細論證，對于土地整治過程中的生態(tài)保護重視度不足。2）規(guī)劃前期踏勘不夠深入，項目規(guī)劃布局可能與實地不符，導致多數(shù)項目需要進行變更設計。3）規(guī)劃設計的圖件比例尺偏小，現(xiàn)在規(guī)劃比例尺大多為1∶5 000，致使規(guī)劃布局不準確或不到位，導致規(guī)劃設計變更成為常態(tài)。4）在項目管理上，由于組織監(jiān)管不到位，招標階段不平衡報價，施工中監(jiān)理不到位，擅自變更工程設計等問題頻發(fā)，導致不少土地整治項目質(zhì)量、成本和進度控制較預期大打折扣。

2.5 項目資金難以保障，項目推進面臨困難

盡管實施土地整治項目是一項利國利民的共識之舉，但從筆者的調(diào)查結(jié)果來看，目前部分縣（市、區(qū)）對耕地占補平衡工作重視不夠，組織保障不到位，資金籌措乏力，上級下達項目資金被統(tǒng)籌、截留或挪用，土地整治項目資金保障率低，影響項目工程建設和指標入庫的進度。如2019—2022年，玉溪市級及以上投資項目24 個，預算20 729.1 萬元，已撥付到縣級財政資金29 219 萬元，縣級撥付到項目13 480.72萬元，資金保障率僅為46.13%；縣（市、區(qū)）級投資項目114個，預算104 649萬元，撥付到項目41 866萬元，資金保障率僅為40.01%。

2.6 耕地后備資源不足，嚴重制約土地整治項目實施

玉溪市總面積較小，國家下發(fā)的符合耕地后備資源條件的未利用地面積僅為0.43 萬hm2，占云南省耕地后備資源的2.7%；與此同時，國家和省級政府尚未明確低效林地、草地開發(fā)為耕地的審批規(guī)定，致使涉及林地、其他草地開發(fā)為耕地的項目暫時不能實施。因此，玉溪市耕地后備資源存在嚴重不足，嚴重影響了土地整治項目尤其是以新增耕地數(shù)量為主要目標的土地整治項目的實施推進。

3 優(yōu)化策略

為了做好土地整治，須從制度、技術(shù)和管理3 個層面進行優(yōu)化，強化對土地整治的全要素與全過程管理。

3.1 從制度層面，保障土地整治順利推進

3.1.1 調(diào)整優(yōu)化相關(guān)政策和標準

國家層面上，要盡快優(yōu)化調(diào)整《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等制度體系，充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，適應新形勢下土地整治項目實施的要求。地方政府層面上，要進一步細化制定系統(tǒng)化的土地整治規(guī)章制度，進一步明確土地整治項目實施中相關(guān)政府部門的職責、參與方式等內(nèi)容，加強部門間的通力合作，真正形成部門合力。

3.1.2 給予地方適應土地整治新政策的適應期

保持土地整治相關(guān)政策特別是耕地指標入庫要求的穩(wěn)定性和連續(xù)性，或者在新的土地整治政策頒布后給予一定時長的政策執(zhí)行過渡期，以便實施主體調(diào)整和適應。

3.1.3 加大新增耕地的補貼力度

為彌補項目實施和入庫后監(jiān)管期內(nèi)耕地因種植糧食作物造成比較收益缺口，玉溪市已在市級層面出臺文件，明確將土地流轉(zhuǎn)費和后期種植管護費納入土地整治項目投資預算，這在一定程度上提高了項目區(qū)農(nóng)民參與土地整治項目實施和種植糧食作物的積極性。但是，還需針對土地整治中的新增耕地，在未來3～5年的管護期內(nèi)，連續(xù)給予相應期限的雙倍種糧補貼，以進一步提高農(nóng)民種糧積極性。

3.1.4 建立土地整治項目的出庫機制

目前，由于缺乏明確的出庫機制，土地整治項目實施入庫后反復整改和退庫的現(xiàn)象一再發(fā)生，許多土地整治項目“永遠在整改的路上”。筆者以為，從項目管理的角度出發(fā)，項目一旦入庫或指標被使用和交易就應該及時出庫，新增耕地可立即納入一般耕地進行管制。

3.2 從技術(shù)層面，提升土地整治項目內(nèi)涵

3.2.1 因地制宜，科學界定耕地“非糧化”

目前，由于耕地“非糧化”界定標準不夠清晰，出現(xiàn)了不少農(nóng)村土地整治項目由于栽種不符合認定要求而導致新增耕地未能入庫的問題；部分項目在入庫后由于監(jiān)管人員個體經(jīng)驗和認知差異等原因而被退庫整改的現(xiàn)象也時有發(fā)生。為避免此類問題發(fā)生，自然資源部門應充分吸收融合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對耕地界定的相關(guān)成果標準并廣泛征詢各地基層的意見，根據(jù)平原地區(qū)和丘陵山區(qū)的實際特點科學界定耕地“非糧化”。

3.2.2 優(yōu)化規(guī)劃設計內(nèi)容

土地整治項目規(guī)劃內(nèi)容的完整性與合理性，是實施好土地整治項目的基本要求。要細化規(guī)劃設計報告的內(nèi)容和要求，在設計報告中加強水利和生態(tài)環(huán)境保護的論證，加強規(guī)劃方案的比選。

3.2.3 加強生態(tài)環(huán)境保護設計

在項目規(guī)劃設計、工程施工和后期管護等各個階段，都應注重土地整治區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護，促進耕地的可持續(xù)利用。例如，在項目規(guī)劃設計階段，結(jié)合項目實際，盡量減少工程措施，不可避免的工程也應更多地融入生態(tài)工程設計，從源頭保護好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；在工程施工階段，加強生態(tài)保護，最大限度減少對項目區(qū)生態(tài)環(huán)境的干擾和影響，從施工方面保護好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；在后期管護階段，做好3 年管護期內(nèi)甚至是長期保護好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃與執(zhí)行。

3.2.4 擴大規(guī)劃圖件比例尺

為提升規(guī)劃設計的精確度，應提高對規(guī)劃圖件的比例尺要求，采用更大比例尺地圖開展土地整治項目的規(guī)劃設計。如對于現(xiàn)狀圖，要求實測現(xiàn)狀圖的比例尺不低于1∶2 000，條件允許地區(qū)比例尺可要求不低于1∶1 000。

3.3 從管理層面，促進土地整治有效實施

3.3.1 開源與監(jiān)管并行，確保土地整治資金及時到位

1）多方籌集土地整治資金，建立有穩(wěn)定資金來源的長效機制。目前，玉溪市已出臺了鼓勵和引導社會資金參與土地整治的相關(guān)政策，下一步還應加大宣傳和實施力度，吸引充足資金推進農(nóng)村土地整治工作。2）加強土地整治資金監(jiān)管，杜絕資金挪用、截留問題，確保土地整治資金專項用于土地整治，及時推進土地整治并發(fā)揮出效益。

3.3.2 多管齊下，提高農(nóng)民種糧積極性

1）加強政策宣傳和基層工作，提升農(nóng)民對土地整治項目的主人翁意識。2）對土地整治與土地流轉(zhuǎn)進行統(tǒng)一謀劃和規(guī)劃設計，以便將土地流轉(zhuǎn)費和種植管護費等納入項目成本，彌補項目實施期間的耕地閑置損失和種糧比較收益缺口。3）將農(nóng)村土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進行深度融合，積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)等創(chuàng)新模式，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民種糧收益，提高農(nóng)民種糧積極性。

3.3.3 加強項目全過程管理

在項目選址階段，充分調(diào)研并深度征求項目區(qū)利益相關(guān)方的意見；在規(guī)劃設計階段，規(guī)劃設計單位應深入項目區(qū)現(xiàn)場踏勘，并加強規(guī)劃設計方案的比選、論證和征求多方意見，避免在施工后變更設計；在項目施工階段，充分發(fā)揮好監(jiān)理作用，強化施工單位對規(guī)劃設計方案和預算單價的執(zhí)行；在后期管護階段，做好農(nóng)民思想工作并加強管控，嚴防新增耕地“非糧化”，確保補充耕地指標及時入庫。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地整治是一項系統(tǒng)性工程，做好土地整治工作需要系統(tǒng)化的制度設計與實施。土地整治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵手段，做好該項工作可以為農(nóng)業(yè)農(nóng)村科學化、現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利條件[10]。作為專門針對農(nóng)村的重要國家戰(zhàn)略之一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決“三農(nóng)”問題和推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供了新思路和要求。因此，針對農(nóng)村土地整治存在的各類問題，應充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興相關(guān)要求，不斷優(yōu)化土地整治項目的全要素實施與全過程管理。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導農(nóng)村土地整治，再通過農(nóng)村土地整治助力鄉(xiāng)村振興，兩者相輔相成，共同促進農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。