庫布其沙漠生態治理現狀問題及對策

溫娜，張銀花

（內蒙古農業大學，內蒙古呼和浩特 010010）

庫布其沙漠，又稱庫布齊沙漠，主要部分位于鄂爾多斯市，是我國現有沙漠中面積排名第七的大沙漠，占據鄂爾多斯市杭錦旗、達拉特旗和準格爾旗的部分地區，屬于沙漠化和水土流失情況相對嚴重的地區[1]。針對嚴重的沙漠化現象，從1978 年至今，鄂爾多斯市人民政府組織和帶領全體居民為治沙造林付出了不懈的努力，在眾多治沙工作者和庫布其沙漠地區各族人民的共同治理下，庫布其沙漠的生態環境治理已取得顯著成效，實現了從“沙進綠退”到“綠進沙退”的艱難轉變。庫布其沙漠生態治理模式為建設美麗中國做出了重要貢獻，也為全球生態文明建設及可持續發展提供了中國經驗。目前，庫布其沙漠的生態治理已較為成功，但仍存在一些不足需作進一步探討并解決。

1 庫布其沙漠生態治理現狀

庫布其沙漠是我國第七大沙漠，也是距北京市、天津市最近的沙漠，位于黃河以南的鄂爾多斯高原北部邊緣，沙漠總長400 km、寬50 km，總面積1.41 萬km2[2]。鄂爾多斯市人民政府一直高度重視庫布其沙漠的荒漠化問題，2022年，鄂爾多斯市人民政府啟動建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區三年行動，開展“十大行動”，實施小流域綜合治理156.00 km2，完成林草生態建設27.05 萬hm2，堅持以因地制宜為原則，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，一手抓種樹，一手抓禁牧，多措并舉地開展沙化土地綜合治理[3]。

1.1 政府提供長效的政策支持

鄂爾多斯市各級政府全面發揮了協調領導作用，全面規劃、制定庫布其沙漠生態治理方案、項目，主要集中在京津風沙源治理、“三北”防護林建設、天然林保護、退耕還林、水土保持等重點項目工程。2022年，鄂爾多斯市委、市政府印發實施《鄂爾多斯市建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區三年行動方案》，以荒漠化防治為抓手，以沙漠治理項目、生態修復工程為載體，進一步改善鄂爾多斯市生態環境狀況，對土地流轉和資金投入等方面提供相應的政策支持，以鼓勵各方積極參與生態治理。同時，不斷推行“花錢投資造樹”等激勵活動引導當地居民參與治沙活動；完善生態治理獎補機制，引導民營企業投資防沙治沙項目工程。準格爾旗人民政府將科學推進國土綠化和防沙治沙，完成林草生態建設1.6 萬hm2以上，綜合治理庫布其沙漠2 333.33 hm2寫入2023 年政府工作報告[4]。各級政府明確沙漠治理的重要性，鄂爾多斯市及下屬旗（縣）相繼制定出臺了“誰經營、誰受益、長期不變、允許繼承”“誰造誰有、合造共有”的林業鼓勵機制。各級政府堅持以不斷完備基礎設施為基礎，大力發展生態旅游和沙草產業為輔助，不僅為當地合作企業提供了政策扶持，還為當地的農牧民提供了相應的福利政策。

1.2 企業提供穩定的資金投入

長期以來，鄂爾多斯市企業依靠當地政府扶持，不再以只治沙或只發展企業經濟為目的，形成了具有庫布其沙漠特色的生態治理與生態經濟協調發展的良好模式，完成了生態與經濟協調發展的目標。例如，億利資源集團有限公司探索出了“生態修復+生態牧業+生態健康+生態旅游+生態光伏+生態工業”六位一體的產業發展體系，投入產業資金300 多億元、公益資金30 多億元，創造出了5 000 多億元的生態財富，總計治理沙漠面積超60.6 萬hm2[5]。

1.3 農牧民大力支持生態治理

庫布其沙漠附近的農牧民是治理過程中的重要參與主體之一。在庫布其沙漠周邊地區生活的農牧民已達成共識，積極主動地組建庫布其沙漠治沙隊伍，從被動治沙逐漸轉變成主動參與治沙。在庫布其沙漠的治沙實踐中，采取“企業+農牧民”的合作體系，創新發展光伏產業、甘草等藥業產業、生態旅游產業、沙產業等沙區綠色產業系統，不僅提高了空間與資源的利用率，還實現了經濟與生態共同發展，創造出了超5 000 億元的生態財富，帶動了超10 萬農牧民脫貧致富，為100 多萬人提供了就業機會。大量農牧民參與治沙，不僅為治沙提供了源源不斷的動力，還能促進經濟與生態治理更好地結合，為農牧民、當地企業和當地政府帶來經濟效益，參與庫布其沙漠生態治理還在一定程度上解決了周邊農牧民的就業問題。

2 存在的問題及原因

2.1 政府監管不到位

庫布其沙漠治理監管過程中，政府占據主導地位，其余社會力量在監管過程中的作用極小。而隨著時代發展和政府職能轉換，需要更多的社會力量參與公共治理，但目前庫布其沙漠的治理模式為金字塔式管理機制，缺乏其他公共部門的監管，不利于庫布其沙漠治理的長遠發展。隨著庫布其沙漠治理進程的不斷推進，一些治理問題也逐漸顯露。1）負責水資源管理的部門未嚴格落實相關規定要求，沒有及時制止水資源浪費行為，加重了當地水資源匱乏的緊張情況；個別工作人員為牟取私利，放松資源監管，造成部分治沙資源被私人利用，加重了治沙工作的任務；2）有些監管部門對企業監管力度不足，阻礙治沙的進一步推進，例如，伊金霍洛旗位于納林陶亥鎮的蒙泰煤電集團滿來梁煤礦違規排放污水，相關監管部門未能及時發現并整改，導致污水沖毀位于庫布其沙漠邊緣13.33 hm2的防護林，嚴重影響了治沙成果[6]。

2.2 生態有償使用和補償制度不健全

在沙漠生態治理過程中，生態有償使用和補償制度能提高農牧民及企業參與治沙的積極性。但當前庫布其沙漠生態治理模式尚未形成公共補償、政府購買和破壞者補償及其他補償為一體的生態補償制度，對于破壞環境和影響庫布其沙漠治理的人及單位未制定相應的懲罰機制，也缺乏破壞者補償機制及有利于庫布其沙漠治理的農牧民行為的獎勵機制，而且，若農牧民未能及時獲得相應的治沙獎助，會在一定程度上降低其治沙積極性，因此，需完善庫布其沙漠生態治理的獎勵補助政策。同時，庫布其沙漠生態治理也能對周邊地區起到重要作用，但當前缺乏周邊受益地區的反饋補償合作，未將治沙取得的成效轉化為實際效益以減輕政府壓力，未實現共建共享的治理目標。

2.3 金融扶持力度較弱

1）在庫布其沙漠生態治理過程中，民營企業發揮了重要作用。在生態治理中，需不斷對民營企業進行招商引資，發展具有庫布其沙漠特色的生態產品。但當前，鄂爾多斯市當地的政策性金融機構未能及時為民營企業提供貸款產品，國家開發銀行、中國農業發展銀行的政策性金融產品未結合庫布其沙漠的實際情況為民營企業提供更對口的金融產品。2）相關綠色信貸補貼制度不完善，缺乏對民營企業參與生態治理的綠色通道，導致民營企業缺乏參與生態治理的活力和動力，在一定程度上制約了庫布其沙漠生態治理中生態經濟的發展。3）政府未制定相應的優惠、扶持政策，對參與庫布其沙漠生態治理的民營企業提供的便利較少。在外來企業在庫布其沙漠建廠發展生態產品時，只提供了選址扶持，對民營企業相關生態產品的發展扶持較少。

3 對策建議

3.1 加大監管和執法力度

明晰協同執法中各執法主體的職責，落實領導責任。1）成立涵蓋多主體的工作小組。由庫布其沙漠主管部門、環境監察部門、生態環境部門、綜合執法部門、公安部門等執法機構組建庫布其沙漠執法小組，加強執法小組內部的溝通協商，增強協同執法的契合度，磨合因各自執法內容不同帶來的不適性。2）明確各級主體責任，細化工作安排。充分發揮領導干部的關鍵作用，切實做好工作安排，通過制定具體方案、明確具體內容，壓實領導責任。3）加強對生態治理執法的監督檢查。為確保執法工作落到實處，富有成效，應在建設周期性、靈活性協同監察制度的同時，對協同執法的程序、執法具體內容、執法工作人員行為進行監督，建立更加全面的協同監察機制，完善監察程序和考核指標，著力改善傳統監察更注重環境執法人員行為的情況，將監察覆蓋協同治理的全流程。

3.2 貫徹生態有償使用和補償制度

1）建立適合庫布其沙漠生態治理的有償使用和補償機制，在制定治理補貼制度前，需考慮前期治理投入和后期維護投入，可成立庫布其沙漠生態治理專項基金，保障后續治理項目能長效持續。要做到除破壞者和使用者需要付費外，受益者也需繳納相應的治理費用，以保證生態服務付費政策順利實施，將市場化交易、公共補償、政府購買、污染者補償包含在生態補償框架體系內。2）規劃相關生態項目，擴充激勵機制、支持政策和資金來源渠道，地方財政應加大對庫布其沙漠生態治理相關項目的扶持力度，地方政府可購買社會組織或企業服務，完善治沙防沙的補貼制度，從多角度保障庫布其沙漠生態治理的持續開展。

3.3 多方面支持民營企業參與生態治理

國家開發銀行、中國農業發展銀行等權威性金融機構，推出適合庫布其沙漠治理發展的貸款項目，加速建立相關的信貸補貼制度，同時鼓勵參與生態治理的企業發行自己的債券。實行自然資產產權擔保、抵質押貸款，鼓勵企業在科創板上市，為企業開辟綠色通道。鑒于庫布其沙漠生態治理過程較長，程序較復雜，維持成本較大，生態治沙見效慢，可采取系統化、專業化、市場化相結合的生態治理模式，鼓勵社會資本參與庫布其沙漠生態治理。創新參與生態治理企業的補貼制度，建立以事權為主的財政補貼制度，對參與生態治理的民營企業予以長期幫扶。

3.4 加速打通生態產品交易渠道

完善生態產品交易機制，完備其定價和收費規則。形成生態產品交易機制，完備自然資源市場交易規則和交易運行制度體系，構建生態治理成果退出機制。推進碳交易中心及耐寒、耐旱、耐風沙植物種質資源交易中心建設，沙漠治理后補充耕地交易中心、綠色結算中心、全球荒漠化防治、治沙改土、國土綠化科技交易中心等生態產品交易市場建設，吸引、鼓勵、支持企業和社會資本在庫布其“兩山”實踐創新基地構建自然產品產權交易平臺。

4 結語

庫布其沙漠生態治理取得了有效成果，不僅為其他地區治理荒漠化提供了成功經驗，還用實踐證明了庫布其沙漠治理是不斷發展和完善的。當前，庫布其沙漠生態治理不僅要穩定現有治理成果，還要繼續探索更好、更有效的發展途徑。