城投類公司投融資資金風險管理的實踐探究

范志剛

（阜陽市建投集團建行阜陽市分行，安徽 阜陽 236000）

城投類公司是地方政府在發(fā)展公益性事業(yè)、建設(shè)以及運營城市基礎(chǔ)設(shè)施等過程中，以地方政府信用為基礎(chǔ)，通過注入土地以及股權(quán)等資產(chǎn)方式而建立的，承擔政府部分職能。對城投類公司而言，為了更好地履行政府職能，需要不斷提升自身競爭軟實力，以滿足當代社會發(fā)展需求。這一過程中，公司務必要對自身融資模式進行改革，并基于融資成本以及效益等展開分析，在保障融資決策準確性的同時也要做好風險管理工作，順應公司融資方面的需求，獲取更多的資金助力公司健康發(fā)展及穩(wěn)定。

一、城投企業(yè)發(fā)展概述

城市建設(shè)投資公司簡稱為城投公司，誕生于20世紀70年代末80年代初，彼時我國逐漸走出中華人民共和國成立之初的積貧積弱狀態(tài)，經(jīng)濟開始迅速復蘇，與之相對應的城鎮(zhèn)化進程也不斷加快，但與此同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施功能落后以及供給不足等問題也日益突出。為解決這一問題，城投公司登上了歷史舞臺，開始肩負起政府加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的職責。

以此為背景，可知城投企業(yè)即為地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，以準經(jīng)營性、公益性項目投資、融資、建設(shè)、運營業(yè)務為主，同時從事經(jīng)營性業(yè)務的獨立法人實體[1]。

從發(fā)展歷程看，城投企業(yè)發(fā)展共歷經(jīng)了初步誕生、持續(xù)積累、深化繁榮以及規(guī)范發(fā)展等四個階段。

誕生階段，因城鎮(zhèn)化進程需要以及為消除“財權(quán)”和“事權(quán)”矛盾所帶來的影響，地方政府紛紛以“經(jīng)濟發(fā)展為核心”，設(shè)立地方投融資平臺，以強化地方財政及加強基礎(chǔ)建設(shè)；持續(xù)積累階段，地方融資平臺借助地方政府信用背書，向銀行等金融機構(gòu)進行間接融資，在擴張性財政政策下快速積累；深化繁榮階段，此階段始于2008年，因美國“次貸危機”波及全球，中央政府推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃，在國家經(jīng)濟刺激政策出臺的形勢下，投融資平臺井噴式涌現(xiàn)；但萬事抱陰負陽，快發(fā)展也進一步帶來了高債務風險，故此，第四階段規(guī)范發(fā)展階段啟動，此階段為降低地方負債，國內(nèi)各大銀行收縮貸款規(guī)模，促使地方投融資平臺發(fā)展陷入困境，也促使地方投融資平臺積極尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，以增強自身發(fā)展活力。

二、城投企業(yè)投融資資金管理必要性分析

（一）城投企業(yè)的國有性質(zhì)決定其資金管理具有一定穩(wěn)健性，保障資金安全性

城投企業(yè)的國有企業(yè)屬性，決定了其資金管理應具備一定的穩(wěn)健性，表現(xiàn)在：其一，以所肩負職責觀察，地方城投企業(yè)為政府調(diào)動資源并進行經(jīng)濟建設(shè)的載體，肩負著提振地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力，產(chǎn)生良好社會效益外延并改善民生等職責，為實現(xiàn)這一目標，城投企業(yè)多整合資源，綜合運用地方土地資源、稅收政策優(yōu)惠以及銀行貸款吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐本地區(qū)，且所運營項目具有規(guī)模大、關(guān)聯(lián)方鏈條廣等特點，故任何一個環(huán)節(jié)出錯，都將波及整個鏈條共生共榮[2]。基于此，城投企業(yè)應加強資金管理，以降低資金管理風險，保障其穩(wěn)健性。

其二，其次現(xiàn)階段政府債務風險正逐步加深，我國政府部門債務風險始于2008年，當時為緩和“次貸危機”對本國經(jīng)濟的沖擊，國家推出“四萬億救市計劃”，為配合資金落地，中央放松了對地方融資平臺的限制，并逐步產(chǎn)生了經(jīng)濟過熱的發(fā)展現(xiàn)象，“股災”“供給側(cè)產(chǎn)能過?！薄皹鞘泄┐笥谇蟆钡葐栴}逐步浮現(xiàn)，隨后國家全面收緊銀根，并打破了地方城投企業(yè)“新債還舊債”的循環(huán)，至此，地方債務風險，資金流動性風險加劇，并影響地方經(jīng)濟發(fā)展，故為避免后續(xù)債務風險持續(xù)加深，城投企業(yè)應強化資金管理，以降低其償債風險[3]。

（二）城投類企業(yè)所投項目體量大，所需資金規(guī)模龐大，需強化其資金籌措管理

城投類企業(yè)所投項目體量大，所需資金規(guī)模龐大，需強化其資金籌措管理，表現(xiàn)在：一是從支出端看，城投企業(yè)一般所建造的項目包括市政道路、土地開發(fā)、軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施類項目，還包括高速公路、鐵路等準經(jīng)營性項目，上述類型項目均具有建造規(guī)模大、所需資金規(guī)模體量大且建造周期長等特點，但與此同時城投企業(yè)卻面臨著自身融資渠道單一，資金期限錯配風險大等風險，可見城投企業(yè)普遍具有項目風險大且風險抵御水平低等發(fā)展隱患，若未及時解決上述問題，則將嚴重影響公司內(nèi)部資金使用安全及存續(xù)發(fā)展。

二是從收入端看，城投企業(yè)項目收入來源有兩方面，一為土地出讓金，二為項目收入資金；但前者收入不穩(wěn)定，表現(xiàn)在房地產(chǎn)政策收緊后，房企資金流動性斷崖式下降，導致了土地市場拍賣熱度的下降，更有甚者土地流拍現(xiàn)象也屢見不鮮，土地出讓環(huán)節(jié)的不流暢也將給部分對土地出讓金依賴程度較大的城投平臺積累再融資壓力；同時后者收入不穩(wěn)定，因城投公司所承擔的建造多為公益類項目，此類項目建造周期長但收益率低，從而降低了城投企業(yè)現(xiàn)金回轉(zhuǎn)能力；故整體看，現(xiàn)階段城投平臺自身盈利和創(chuàng)造現(xiàn)金流能力均較弱，需加強資金籌劃水平，以降低管理風險。

（三）不同時期對城投企業(yè)投融資資金社會效益及經(jīng)濟效益要求有所不同

不同時期社會對城投企業(yè)投融資資金所產(chǎn)生的社會效益及經(jīng)濟效益要求有所不同，表現(xiàn)在：第一，于經(jīng)濟發(fā)展早期及中期，國家百廢待興，各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施均陳舊且難以承載經(jīng)濟發(fā)展重任，各地區(qū)也意識到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，并喊出了“要致富先修路”等諸多先鋒口號，但此類基建項目因投資收益率極低而難以獲得社會資本青睞，為彌補市場功能缺失，政府肩負起這一職責，成為經(jīng)濟市場發(fā)展的補充和替代力量，故在此階段，城投類企業(yè)伴隨土地經(jīng)濟興起如火如荼，土地整合、產(chǎn)業(yè)園招商方式及項目開發(fā)等參與經(jīng)濟建設(shè)方式大興，故此階段評價投融資資金產(chǎn)生的社會效益及經(jīng)濟效益，則更多著墨于資金/基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入產(chǎn)出比，因此該階段通過走量達成提高經(jīng)濟發(fā)展效率的目的。

第二，于經(jīng)濟發(fā)展后期，伴隨著土地經(jīng)濟疲軟及基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)空間的下降，城投企業(yè)資金投入邊際效益也逐步下降，故為更好參與經(jīng)濟建設(shè)，城投企業(yè)逐步轉(zhuǎn)型，興起了新興參與經(jīng)濟建設(shè)方式，如成立地方產(chǎn)業(yè)投資基金，并成立招商小隊全國尋覓優(yōu)質(zhì)投資項目，此時城投資金開啟了直接參與產(chǎn)業(yè)建設(shè)等模式，以直接切入的方式，確保經(jīng)濟發(fā)展得以提振，在此階段，城投企業(yè)投融資資金更講究精細化管理，確保資金可率先匹配優(yōu)質(zhì)發(fā)展項目，以提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

三、現(xiàn)階段城投類企業(yè)資金管理存在的問題

（一）城建項目資金來源較為單一、缺乏多元化

目前，城建項目資金存在有來源較為單一， 缺乏多元化等特點，體現(xiàn)在：首先，在經(jīng)濟發(fā)展早期，我國城建項目發(fā)展主要依靠財政部門撥款，但因早期經(jīng)濟發(fā)展緩慢且分稅制改革矛盾，同時地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革上認識不充分，客觀上導致了城建項目所獲資金不充足的情況；另此階段在政府主導下，民間資本及社會資本及外商資本受到了一定擠壓和排斥，導致市場機制無法發(fā)揮作用。

其次，在經(jīng)濟發(fā)展中期，為解決政府不能從銀行直接貸款且僅靠財政預算收入不足以承載項目開發(fā)等弊端，城投企業(yè)誕生，并于2002年開始推行“招拍掛”，即以土地出讓收益作為貸款還款保障，從此國開行、四大行以及各大地區(qū)設(shè)置的城商行，開始成為全國城投企業(yè)資金來源保障，但此階段仍存在問題，因商業(yè)銀行資金多來自短期存款，容易產(chǎn)生資金期限錯配風險，從而導致流動性風險與系統(tǒng)風險產(chǎn)生。

最后，在經(jīng)濟發(fā)展后期，債券融資等方式興起，理論上債券融資好處有二，一來債券可賣給廣大投資者以分散風險，而非將貸款風險全部集中在銀行系統(tǒng)里，二來債券價格為市場預期，反映了市場對風險的共識，可提高資金配置效率；但實際情況觀察，地方發(fā)債抵押多為市政道路、橋梁、公園等公益性資產(chǎn)，此類資產(chǎn)變現(xiàn)能力較弱，難以對債務形成較好保障，從而提高了城投企業(yè)償債風險；整體看，現(xiàn)階段城建項目資金來源單一，缺乏多元化，且流動性較弱，城投企業(yè)存在一定的籌資風險[4]。

（二）城投企業(yè)資金及收益存在期限錯配風險，為企業(yè)帶來風險

城投企業(yè)資金及收益存在期限錯配風險，體現(xiàn)在：一是在土地出讓環(huán)節(jié)。土地開發(fā)投資與出讓存在一定時間差，如當期土地出讓收益與當期土地開發(fā)投資金額差距較大，則將存在一定資金期限錯配風險。

二是在建造環(huán)節(jié)。因城投項目存在建設(shè)周期長但貸款多為短期貸款的情況，導致城投企業(yè)存在資金來源周期短，但使用運作周期長等錯配風險；為解決上述資金錯配風險，城投企業(yè)多采用“借新債還舊債”運作方式，此運作模式在房產(chǎn)行業(yè)流動性充足，銀行對城投企業(yè)實施寬松融資政策時，能確保城投企業(yè)資金使用安全，但在監(jiān)管逐漸加碼且銀行收緊銀根情況下，則有可能導致城投企業(yè)償債風險加劇及企業(yè)資金鏈斷裂，如2021年在各項監(jiān)管加強情況下，地方城投企業(yè)信貸融資難度加大，但此時此類城投平臺仍面臨一定債券償還壓力，為緩解償債壓力，地方城投企業(yè)則進一步轉(zhuǎn)向短期債券融資領(lǐng)域籌集資金，并最終導致此類城投企業(yè)短期債務比例以及一年期非流動負債占比上升，從而導致城投平臺債務結(jié)構(gòu)趨短，加劇其短期償債風險[5]。

（三）城投企業(yè)投資項目面臨不確定因素多，資金存在短缺風險

城投企業(yè)投資項目面臨不確定因素多，資金存在短缺風險，表現(xiàn)在：第一，政策調(diào)整存在不確定性。地方城投企業(yè)作為特殊的國有企業(yè)，為政府參與經(jīng)濟建設(shè)的載體，故為保障職責的履行，該類企業(yè)也受到了國家全面的政策監(jiān)管，包括金融政策監(jiān)管、債務政策監(jiān)管、城市建設(shè)政策監(jiān)管和國企改革政策監(jiān)管等多重約束；如伴隨著經(jīng)濟情況的波動，金融政策對地方平臺公司也存在時收時放的狀態(tài)，在“次貸危機”“歐債危機”爆發(fā)時，國家經(jīng)濟受到波動呈現(xiàn)出下行態(tài)勢，并釋放了積極財政、基建信號，在此情景下，城投企業(yè)更容易獲得地方政府支持以及金融機構(gòu)青睞；但當經(jīng)濟轉(zhuǎn)好時，此時資金需要匹配經(jīng)濟效益較好，資金使用邊際效益更高的實體企業(yè)時，則需要城投企業(yè)退居二線，以防止資金效率降低同時產(chǎn)能過剩情況產(chǎn)生；故政策波動時，城投企業(yè)資金獲得難度不一，從而城投企業(yè)帶來一定資金籌措風險。

第二，建造存在不確定性。城投項目多為大型基建項目，涉及多部門共同監(jiān)管，并面臨著諸多不確定因素，從而有可能帶來工期延誤問題以及資金過度消耗風險，從而導致短缺風險。

（四）投資項目社會效益及經(jīng)濟效益難以估量，難以評價資金使用效益

一般情況下，城投項目評價其資金使用效益時，多從該項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益以及社會效益情況判定。

1．判定經(jīng)濟效益時，需分析該項目的盈利能力，清償能力，同時考察其在財務上的可行性。

2．判定社會效益，則需分析在合理配置國家資源的前提下，該項目對地區(qū)整體環(huán)境建設(shè)、居民幸福感等領(lǐng)域提升作用；理論上只有產(chǎn)生了良好經(jīng)濟效益以及社會效益，則該投資項目資金投入產(chǎn)出比才達到較高水準，通過反向回溯評價以提升資金使用效益；但實際情況下，城投項目經(jīng)濟效益難以判定，因多數(shù)城投項目均為基礎(chǔ)性建設(shè)項目，建成后將帶動整體經(jīng)濟效率提升，難以區(qū)分單個城投項目經(jīng)濟效益；同時從社會效益上觀察，地區(qū)環(huán)境優(yōu)化、居民幸福感等數(shù)據(jù)難以量化，或存在較大主觀性，從而難以客觀評價上述城投資金使用實效。

四、現(xiàn)階段城投類企業(yè)資金管理優(yōu)化政策

（一）發(fā)展多元化融資，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)

為解決城投企業(yè)資金來源單一，缺少多元化的問題，可實施如下措施。

1．確保投資項目的盈利性，如在進行資源整合時，應發(fā)揮“以一帶十”的經(jīng)濟效益，確保項目所具有良好經(jīng)濟效益以及社會效益，從而對民間資本以及外國資本進行良性引導，切實調(diào)動上述領(lǐng)域資源，以投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資活動環(huán)節(jié)中。

2．善于調(diào)動自身能量，其間積極盤活自身資產(chǎn)存量，并積極運用金融市場上新型融資工具，如城投企業(yè)可梳理公司現(xiàn)有資產(chǎn)資源，如土地資源、保障性房產(chǎn)資源、特許經(jīng)營權(quán)資源等，并強化與第三方金融該機構(gòu)合作，充分利用市場上現(xiàn)有融資工具，真正以資產(chǎn)未來的現(xiàn)金流為背書，實施信用融資，從而實現(xiàn)在不增加企業(yè)長短期債務規(guī)模前提下，增加現(xiàn)金流，確保資金使用安全，推動城投事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（二）長配長，短搭短，提升資金時間及額度匹配度

為消除資金期限錯配風險，需實施如下措施：第一，長配長策略。所謂長配長策略，即為針對建造周期較長的工程項目，需要匹配中長期貸款。其中國開行為政策性銀行，肩負著國家政策性引導作用，國開行具有長期穩(wěn)定的資金來源，適合作為城投企業(yè)獲得長期貸款的保障，但為獲得國開行貸款，需確保自身具備良好主體信用等級；另應利用好政府間接信用，以持續(xù)獲得政府在政策、資本金、經(jīng)營性資產(chǎn)、重點資源及項目上的支持。

第二，短搭短策略。針對建造周期較短的項目，城投企業(yè)應采取短搭短策略，即積極獲取商業(yè)銀行、城商行等商業(yè)銀行短期貸款，另可積極發(fā)行短期債券，以分擔系統(tǒng)性風險；同時城投企業(yè)應對資產(chǎn)進行系統(tǒng)梳理，以增加資金流動性，此外可允許地方政府主導，在風險可控的企業(yè)間進行拆借，保持企業(yè)的現(xiàn)金流入。

（三）強化投融資資金預算管理，另使用資金池集約化的方法，做到資金資源統(tǒng)籌調(diào)配

為強化資金統(tǒng)籌調(diào)配，應采取如下措施：第一，強化資金預算。其一堅持“規(guī)劃先行”指導原則，充分關(guān)注近期城市建設(shè)計劃和與遠期城市建設(shè)計劃，制定合理施工順序，確保城市建設(shè)事業(yè)科學開展；其二梳理下一年度城投項目數(shù)量及所需資金缺口，制定資金預算，按項目分解預算指標，另強化預算動態(tài)管理，如分析預算執(zhí)行差異，并實施控制措施，其三加強預算分析，確保資金預算執(zhí)行度達到甚至超過100%，以優(yōu)化企業(yè)資源配置。

第二，實施資金池管理。強化資金池管理，對資金實施統(tǒng)籌管理，強化資金集中管控，設(shè)置內(nèi)部資金結(jié)算中心，統(tǒng)籌資金收支，通過資金池實現(xiàn)集約化，做到資金資源統(tǒng)籌調(diào)配。

（四）加強資金效益考核，提高投融資資金投資性效益

為提升投融資資金投資性效益，應強化資金效益考核，則應采取如下措施：首先，拓展績效評價廣度，針對部門預算、專項項目以及預算執(zhí)行情況實施績效自評，實現(xiàn)績效自評全覆蓋，增強人員管控意識。

其次，延伸績效評價深度，強化實地考察，明確本地發(fā)展戰(zhàn)略目標，并以此為參考，結(jié)合城投項目所覆蓋范圍，制定具有針對性考核指標，同時將可量化指標及非可量化指標結(jié)合，以提升指標制定科學性，從而對城投資金管控工作產(chǎn)生良性引導。

最后，確保績效評價質(zhì)量，成立績效評價小組，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，從多角度論證研究，多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，確?？冃гu價工作高質(zhì)量完成。

五、結(jié)束語

綜上，現(xiàn)階段城投企業(yè)資金管理仍存在一定問題，由此為企業(yè)帶來了管理以及存續(xù)上的隱患，故地方城投企業(yè)應加強反思，以采取切實得當?shù)拇胧?，?yōu)化資金管理，以肩負起增強經(jīng)濟活力同時確保經(jīng)濟健康發(fā)展的歷史使命。