現階段我國財政環保支出的問題及對策

劉俊杰

（山東省即墨區總工會，山東 青島 266200）

一、我國財政環保支出存在的問題

（一）財政環保支出投入不足

世界銀行研究表明，國家環保投入占GDP在1%和1.5%間時，環境惡化可以得到一定遏制。2019年我國環保支出約占比為0.75%，一般公共預算財政環保支出占比為1%，統籌政府性基金預算后財政環保支出占比為1.18%，環境污染治理投資占比為1.65%。這些數據表明我國環保財政投入處于起始階段，綠色低碳轉型還未實現。

（二）財政環保支出預決算偏離度較高

財政環保支出預決算偏離度通常用來表明政府預算編制外部約束和資金使用效率，絕對值應保持在10%以內。我國2015年及2017年該指標接近20%，遠超同期其他財政支出，同期節能環保支出指標波動變化也是最為顯著的，說明環保領域財政支出預算編制對環境問題預測精準度較低，預算編制科學性存在優化空間，環保資金預算約束不足；某些年份還存在決算支出遠小于預算的情況。

（三）財政環保支出可持續性、穩定性差財政環保支出科目調整頻繁

一是款級科目有少量增減合并調動。二是項級科目增刪變動更頻繁。科目編號存在缺號跳號增號情況，每年有項級科目變動，環保支出方向有隨意性。三是科目設定有交叉重疊。環保支出不能完全反映財政在該領域支出狀況。四是環保相關政府基金不穩定。因此，財政環保支出較別的領域更容易受外部影響而銳減。

（四）財政環保支出與綠色低碳轉型契合度低

雙碳目標實現的關鍵在于能源結構優化和新能源技術革新，目前環保投入更重視污染事后治理而忽視能源減排的預防。財政在支持“雙碳”目標實現上有很大空間，可在激勵碳減排創新、鼓勵新能源等方面持續提高。

（五）生態環保事權與支出責任劃分有待細化

一是央地共同事權分擔比例未明確。我國環保相關部門事權只規定了支出責任主體，具體支出比例劃分、事務主導方、支出責任共擔等內容未明確。

二是環境治理存在部門化、碎片化和條塊化問題。環境部門負責生態環境統一監管，其他部門依職權對生態環境專項監管，監管職能存在分割問題。

三是財政資金投入較分散，基層壓力較大。地方資金廣泛投入到自然資源利用、環境保護、水土保持、鄉村振興等生態環保領域，但各類資金使用范圍并不明確，部門監管職責不清晰，資金使用各自為政，分散投入、重復投入等問題較突出，影響生態環保資金使用效益。

（六）生態環保轉移支付政策調節作用需要待提高

生態環境治理屬地承擔原則與環境保護外溢性特征存在不匹配問題。我國環境管理體制是屬地管理，但環境問題存在外溢性、與區劃不總是適應，治理跨區域環境問題時，積極性較缺乏。因此，完善橫向轉移支付制度特別必要。但現在橫向轉移支付尚無明確規定，也無專門決策和監督機構，多通過政府間協商進行生態補償，較為主觀和隨意。

（七）生態環保全過程預算績效管理水平需要提升

一是生態環保資金績效管理辦法多線頭管理，部分專項資金沒有績效管理辦法。二是績效目標內生化嚴重而約束力不足。由于央地生態環境信息存在不對稱，省級部門是績效目標質量的主審單位，中央對地方績效目標審核多采取形式校核，地方極易對指標進行內生化處理，績效管理資金優化效果大幅下降。三是績效評價結果反饋和結果應用不足。項目完畢后進行評價并根據評價結果對下一年項目設置和運行予以調整，結果對資金分配產生激勵約束作用，但從實際運行過程看，這種機制力度存在不足。

（八）政府與市場權責邊界有待明晰

企業作為排污主體出于收益動機，在監管漏隙下，并不具減排和綠色生產的主動性。政府由于財政收入的有限決定了環保支出有限，而且生態環境支出屬于“第二梯隊”，財政支出有限。這就是因為政府與市場責任未明確，使得財政更多地承擔治理成本，而且現階段生態環保市場規模不足、尚處于初級階段，不利于生態環境治理。

二、優化財政環保支出政策的建議

（一）增強財政環保支出投入的可持續性

1．穩步提升生態環保領域的財政支出

我國生態環保投入穩定性明顯不足，雖每年在增長但與經濟增長并不協同，這種波動影響環境保護成效，當經濟面臨下行壓力時，更會影響政府積極承擔責任，因此，要完善環保財政政策體系，形成穩定投入增長機制。

建議：一是適度提升環保支出相對規模。相對規模數值不是固定的，應在充分考慮治理任務的多少、市場資金投入規模、財政支出增速等因素后確定。二是提高環保支出預算的科學穩定性，提高環保財政資金效率，避免斷崖式投入。同時環保財政支出應對外部沖擊能力較弱，投入地位應該更為優先。三是制定綠色發展環保支出中長期規劃。現階段我國生態產品價值實現機制還不夠完善，環境治理投入多回報少，財政資金無法從中獲得有效補充，有必要制定綠色發展的中長期機制，優化投入結構，發揮財政資金的引導帶動作用。[1]

2．提升環保政府性基金使用效率

我國環境問題種類多、區域異質性明顯，普遍存在單純增加環保支出而忽略重點投入，容易形成資金浪費。從目前我國環保政府性基金支出規模和效果看，有些基金設置和運行不夠成熟，如核電站燃料處理基金、廢棄電子產品處理基金預算偏離問題很嚴重，有些基金賠付作用不顯著、環境問題解決程度低。

建議：一是加強環保政府性基金預算管理。在預算編制的初期加強對核電站、廢棄電子項目信息搜集，重視環保基金項目庫建設，對基金收支規模進行精準預測，提高預算編制科學性。二是加強政府基金預算與一般公共預算聯系。政府性基金支出與實際中各項目建設密切相關，沒有項目運行年份會出現資金結余，可以將超收資金轉入一般公共預算用于環保支出。三是發揮政府基金支持雙碳實現的作用，根據清潔能源、可再生能源等低碳項目實際增設與雙碳相關的政府性基金。

3．利用環保PPP項目拓寬支出渠道

生態環保投入總量大、周期長、回報慢，引入社會資金、采用合適PPP運營，能極大拓展財政資金可使用空間，在減少資金運營風險同時，還能將資金投向綠色領域。目前環保PPP項目集中于污廢處理項目，而環境監測、生態恢復、跨區域生態保護等項目多依靠政府付費，投資缺口明顯，可以結合區域能產生收益的項目組合開發，實現生態價值變現。

（二）提高財政環保支出政策的有效性

1．建立多元主體共用的綜合性環保支出賬戶

缺失環保支出賬戶易造成政府對環境治理投入認識不清，容易忽略企業對環境治理的責任，建議仿照歐盟EPEA支出賬戶構建環保支出賬戶。

一是從政府、企業和居民三部門角度反映投入。政府須全面展示財政環保投入狀況，界定清楚財政環保支出包括哪些預算支出內容，以整合的財政資金反映財政投入而不是單純的節能環保支出。設立企業和居民資金支出項目利于貫徹污染者付費原則，更好衡量財政資金帶動情況。

二是反映環保支出在生產和消費環節投入情況，更客觀反映環保支出與經濟增長聯系。

三是反映中央對地方、地方與地方間的環保轉移支付狀況，對轉移支付的規模和投向有更為全面的反映。

2．加強財政環保資金績效管理

一是明確市級以下政府生態環保績效管理責任。財政和具體部門負責本區域績效目標的設定、分解、復核、運行監控等任務。二是建立環保資金績效指標庫。可以參考過國際標準，匯總共性、個性指標和符合規劃的指標建立指標庫，各省根據實際情況統一指標，提高評價科學性。三是加強評價結果反饋應用。要在環保財政資金運行全過程嵌入績效管理，從前期入手提升評價信息準確性。同時引入第三方評價機構提高評價結果客觀性。根據上一年績效評價結果，對好的項目適度傾斜，不好予以削減、收回預算或取消下一年度資金。[2]

3．加強生態環保現代信息平臺建設

要運用大數據技術，加快生態治理數字化轉型。首先，環境治理與數字技術結合、建立動態管理數據庫，依托環境監控網絡和相關治理平臺進行區域、各層級之間的信息實時分享，提升政府治理數字化水平。其次，生態環保平臺的優勢在于：一是能最快地實現區域內信息匯總預覽，便于及時動態治理；二是能將審核通過的環保項目納入平臺管理，實施全過程績效管理，將實施結果同績效目標結合分析，評價結果反饋更有價值。

（三）提高財政環保支出與綠色低碳目標適應性

1．支持財政資金向能源節約方向傾斜

以往能源節約財政資金比重低、支出結構單一、資金使用效益低等問題，支出科目應應突出重點、強化對能源轉型支持。第一，加大對可再生能源資金投入，鼓勵清潔低碳能源使用。根據能源技術種類細化可再生能源下的科目，或根據可再生能源研發與應用合理分配資金并設置支出科目。要加強煤炭脫碳技術研發，把化石能源為主過渡為清潔能源為主，可繼續細化“能源節約利用”科目支出。第二，優化“能源管理”科目內容，提升支出規模。對于能源管理事務支出、內容分散、重點不突出，可以合并新增優化能源管理重點。第三，加大循環經濟支持力度。

2．鞏固污染防治成果

污染防控是環保支出比重最高支出，較全面涵蓋現階段主要污染問題，支出力度不減，一是經濟短期難擺脫資源環境依賴性。二是減污降碳具有協同性。化石能源燃燒是二氧化碳主要排放源頭，也是二氧化硫、氮氧化合物等的產生源頭，重點污染防治區域也是高碳排放重點管控區域，在推進污染防控攻堅戰同時，可以增設CO2排放指標監控。

（四）提高環保事權與支出責任精準性

1．細化省及以下環保事權與支出責任劃分

一是精細化省、市、縣、鄉環保財政事權和支出責任。地方是環保事務履行主力軍，應結合地區特點，出臺重點領域、重點區域事權和支出劃分方法。二是加強省級統籌能力，加大重要生態功能區的轉移支付力度，堅持事權與財力協調，將應該高級政府承擔的支出責任上移。三是明確共同事權資金分擔比例，根據地方財力、治理效率等因素，實施比例或項目分擔，避免壓力下移。

2．完善生態環保多元主體治理體系

針對管理過程政府與市場權責不清問題，逐步完善多元主體治理，包括合理界定政府、企業、社會三者責任，構建環境友好、資源節約型市場機制，發揮第三方治理和監督作用等三方面。

政府要當兜底責任人，通過財政挖掘市場治理潛力，比如通過綠色發展基金、政府采購等鼓勵市場開展環保產品創新，積極發展碳排放交易、生態補償制度等，將環境問題市場化，讓綠色企業獲得更多補償，讓污染企業在轉型成本和排放付費間取舍，鼓勵企業自發采取環保措施、提高環保市場運行效率。

財政資金逐步從治理等轉到事前控制、事中監督中來，給企業和社會相應責任、鼓勵多元主體參與，政府只對市場無法發揮效用的環境問題予以治理。政府應主動開放環境信息查詢，讓公眾、社會組織了解環境信息，借助社會力量約束非環保行為。

3．完善環保領域轉移支付政策

一是健全生態產品價值評估體系，以生態產品價值核算結果作為轉移支付政策資金重要因素，增加對重點生態區域的財政資金補償。

二是理清各類轉移支付生態功能定位。一般性轉移支付不要限制下級資金使用，并建立合理化增長機制，既考慮對環境治理的資金支持，同時進一步明確共同事權支出責任分擔比例及資金管理。

三是增加績效評價結果應用。省以下政府對生態轉移支付資金依賴高、缺乏履行職責積極性，要在適度增長轉移支付資金同時要運用績效考核系數提高轉移支付政策調節水平。

四是健全橫向轉移支付制度。環境問題并不完全符合行政區域劃分，跨區域治理及保護等外溢問題普遍存在，要加快推動橫向轉移支付立法，明確橫向轉移支付應用范圍、目標設定、資金分配、事權與支出責任、監督約束等內容。