用經濟杠桿推動地方政府治理水環境
——江蘇在全省實施水環境區域補償

文|程煒 楊伊菁

用經濟杠桿推動地方政府治理水環境
——江蘇在全省實施水環境區域補償

文|程煒 楊伊菁

江蘇水污染物排放總量大，水環境承載力不足，水質改善難度很大。為此，先后制定出臺《江蘇省太湖水污染防治條例》《江蘇省長江水污染防治條例》《江蘇省通榆河水污染防治條例》等多項地方法規，提高環境準入門檻、加大違法懲罰力度，多措并舉推進流域水環境治理。在此基礎上，還通過提高排污收費標準、實施階梯水價等多項經濟手段調動企業、社會節水、治污積極性。特別是，江蘇省從2007年開始實施水環境區域補償工作，從部分區域到全省范圍，從單向補償到雙向補償，從試行到正式實施，建立起完善的區域補償制度體系，激發地方政府治污動力，有效改善區域水環境質量。

水環境區域補償工作總體實施情況

2007年8月，環保部出臺《關于開展生態補償試點工作的指導意見》后，省政府隨即印發《江蘇省環境資源區域補償辦法（試行）》。自2007年起，全省分三個階段重點推進水環境區域補償工作：

第一階段，太湖流域按水污染物通量區域補償階段，2007年至2010年：2007年底，制訂出臺《太湖流域環境資源區域補償試點方案》，率先進行流域生態補償試點，經過1年試點后，自2009年起正式實施。方案在太湖流域5市設置30個補償斷面，按照水環境污染特征，確定化學需氧量、氨氮、總磷3個考核因子，依據治理成本將補償標準確定為化學需氧量每噸1.5萬元，氨氮、總磷每噸10萬元，依據水量、水質測算補償資金。

第二階段，通榆河流域按水環境質量區域補償階段，2010年至2014年：參考太湖流域區域補償工作經驗與通榆河清水廊道保護要求，2010年下半年，江蘇省政府辦公廳印發實施《通榆河水環境質量區域補償試點工作方案》，在淮河流域通榆河沿線8市確定15個補償斷面，考核因子為高錳酸鹽指數和氨氮，補償資金依據水質超標程度，結合補償基數進行核算，水質超標0.5倍（含0.5倍）以下、0.5倍以上1倍以下（含1倍）、1倍以上的，補償基數分別為25萬元、50萬元、100萬元。至此，水環境區域補償工作已全面覆蓋全省所有省轄市。

第三階段，全省全流域按水質目標改善雙向補償階段，2014年至現在：2013年底，省政府出臺《江蘇省水環境區域補償實施辦法（試行）》，明確從2014年10月1日起，在全國率先建立覆蓋全省的“雙向補償”制度。隨后印發《江蘇省水環境區域補償工作方案（試行）》，明確在跨市河流交界斷面，直接入海入湖入江和出省斷面，以及入清水廊道重點監控斷面等共設置66個補償斷面，實行“雙向補償”。選取高錳酸鹽指數、氨氮和總磷3項指標為水質考核因子，按月核算補償資金；同時也明確，補償斷面連續3年達到水質目標的，省財政于期末給予該地區100萬元獎勵資金；國家重點考核斷面、集中式飲用水源地連續2年達到水質目標的，省財政也將分別給予150萬元、50萬元的獎勵資金。至此，在太湖、通榆河兩大流域補償工作的基礎上，進一步擴大范圍，建立覆蓋全省各重點流域、水質目標要求更高的水環境資源區域補償制度。

三方檢測采樣

取得的主要成效

一是有力落實地方環保責任。區域補償工作將每一個補償斷面的水質管理目標落實到相應市縣，把地方政府的環境保護責任與環境績效掛鉤、與真金白銀掛鉤，提高其主動治污的積極性和精準治污的針對性。地方政府從初始的回避、畏難，到逐步接受、應對，再到想方設法主動改進工作，推行轄區內的補償工作，思想認識也逐步發生轉變。

二是拓寬渠道增加治污投入。截至2015年底，江蘇省水環境區域補償資金累計已達10億元。其中，太湖、通榆河流域區域補償資金共計6億元，僅太湖地區就拉動地方治污投入超過800億元；新的全省水環境區域補償工作方案實施僅一年，補償資金就達4億元，其中正向補償3.2億元，反向補償0.8億元，補償資金連同省級獎勵資金將全部返還地方，專項用于水污染防治工作。

三是顯著改善區域水環境質量。太湖流域實施區域補償試點5年，補償斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總磷濃度分別下降11.5%、36%、20.8%；通榆河流域補償試點2年，補償斷面高錳酸鹽指數、氨氮濃度分別下降11.1%、48.4%。隨著流域水質的改善，太湖流域補償資金逐年降低，從2009年2.4億元、2010年1.8億元、2011年0.91億元、2012年0.76億元到2013年0.26億元；通榆河地區的年度補償資金也由2011年0.54億元下降到2013年0.15億元。全省實施新的補償方案一年以后，南京市長江流域化工橋斷面等部分長期不達標斷面，水質也出現明顯好轉。

主要經驗啟示

（一）科學設置補償斷面，明確治理責任

江蘇水網密布，水系復雜，要明確界定各地區之間的補償責任關系十分不易。在設置補償斷面時，重點突出以下原則：一是全面覆蓋，突出重點。補償區域覆蓋全省，包括太湖流域主要河流，淮河、南水北調、長江、通榆河干線和入干線主要支流上重要跨界斷面，太湖等重要湖泊入湖河流斷面，重要入海河流斷面，以及出省斷面等，突出主要水域、水質較差水體及國家考核等要求，既體現流域全覆蓋，又突出重點。二是兼顧實際，易于實施。主要選擇河流較寬、水量較大、流向相對穩定的河流設立補償斷面，優先選擇已建有水質自動監測站的斷面，對于目前無水質自動監測站的補償斷面，逐步納入各流域自動站建設方案。三是明確責任，便于考核。優先選擇上下游污染責任明確，流向相對穩定的現有國控、省控斷面作為補償斷面；對于部分受客水影響較大的補償斷面，增設對照斷面或對補償資金進行適當扣減。

（二）科學制定補償辦法，激發治污動力

通過在太湖、通榆河流域，再至全省循序漸進地實踐摸索，水環境區域補償制度漸趨成熟。一是全省統一補償因子與補償標準。考慮到目前大部分地區流域生態補償工作仍以斷面達標為導向，以污染補償與激發地方自身治污動力為主要設計原則，且仍需考慮地方經濟承受能力，尚不能完全達到按照治污成本來計算補償資金，在制訂新的全省補償工作方案時，選取當下與地表水環境質量最為相關的三個因子作為補償因子，同時將補償目標與環境管理要求掛鉤，根據國家、省水污染防治工作要求及地表水環境功能區劃2020年要求等設定水質目標，經過充分模擬測算確定補償基數，超標補償全部按照“超標倍數×補償基數”分階梯計算補償資金。二是提高補償監測與資金測算的實時性與透明度。全省設立66個補償斷面，其中37個采用自動站實時監測數據，其余斷面委托第三方開展補償監測，并受流域上下游監督。補償資金按照自動監測站每日監測、手工監測每月2～4次三方同步監測數據實時計算，并在全省水環境區域補償信息管理系統上對各省轄市公開，減少地方爭議。三是雙向補償分清責任。以“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”為原則，實行雙向補償，當斷面水質超標時，由上游地區對下游地區予以補償，當水質達標時，由下游地區對上游地區予以補償。同時考慮部分河流往復流情況，根據不同流向分別確定補償區域。

（三）明確職責部門聯動，確保資金到位

在前期的試點工作中，由于地方對補償工作意義的認識程度不同等原因，部分地區不能按時主動繳納補償資金，影響到資金下達與使用效率。江蘇省環保廳采用發文催繳、與生態創建掛鉤等方法督促地方自行繳納補償資金；對于仍不繳納的地區，最終協調江蘇省財政廳采用代扣的方式解決上述問題。目前，已基本建立了水質補償監測、補償資金測算通報、資金收繳分配、地方爭議處理等一系列區域補償工作制度，各部門在其中的職責也已明確規定，保證了補償資金從測算到收繳、使用的順利運行。按照規定，江蘇省環保廳負責組織開展水環境區域補償監測工作、核算通報補償資金、仲裁上下游地區有關爭議事項等工作；江蘇省財政廳負責補償資金收繳、受償及獎勵資金下發等工作；省環保廳、財政廳共同監督地方區域補償資金使用情況、治污項目實施情況。補償資金按月結算，按年解繳；逾期不繳的，由省財政廳直接代扣，并視情節暫停或取消達標補償獎勵的評獎資格。

下一階段，江蘇省環保廳準備對水環境區域補償工作方案進一步修訂完善，結合國家“水十條”新的考核斷面設置及目標要求，調整擴充補償斷面，同時優化資金使用程序辦法，更大限度地發揮補償資金的作用，更有效推進水環境質量的改善。

（作者單位：江蘇省環保廳流域處）