受控外國公司規則（CFC）與收入納入規則（IIR）的包容協調

張 蕙 莊 鼎

（南京審計大學法學院,江蘇 南京 211815）

自美國1962年公布第一個受控外國公司規則（CFC）以來，越來越多的國家采用了該規則，截至2021年全球已經有59個轄區相繼引入該規則[1]。根據經濟合作與發展組織（OECD）2015年發布的稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目第3項行動計劃（制定有效CFC規則）的最終報告，CFC規則的政策目標是防范居民納稅人向CFC轉移利潤以規避納稅義務的風險。然而，隨著數字化經濟在全球范圍內快速發展，CFC規則的一些設計難以有效應對國際商業環境變化帶來的稅收挑戰。二十國集團（G20）和OECD嘗試通過共同方法回應挑戰，于2019年起面向全球多次公開咨詢意見，完成了應對數字化稅收挑戰的兩個藍圖報告①，終于在2021年年底形成共識性解決方案，即《應對經濟數字化稅收挑戰——支柱二 全球反稅基侵蝕（GloBE）規則立法模板》（以下簡稱《GloBE規則立法模板》）[2]。

模板規定根據收入納入規則（IIR），母公司所在轄區有權對受控外國公司或者常設機構征收補足稅，條件是該公司或者常設機構的有效稅率低于支柱二規定的最低稅率，即15%。由于IIR的設計思路受到美國全球無形資產低稅所得（GILTI）規則的影響，而美國引入GILTI規則的初衷是減輕《減稅與就業法案》對CFC規則實施效果的負面影響，因此CFC規則和IIR不可避免地存在制度和細節上的相似性，存在重疊適用的可能[2]。這一旦發生，將導致稅收主管當局和納稅人都不愿意看到的結果。因此，有必要進一步分析這種重疊發生的可能情形，并思考如何協調CFC規則和IIR，以實現維護居民國的稅收利益和保證居民企業海外競爭力的雙重目標。

1 問題的提出

對于CFC規則和IIR，OECD分別在BEPS項目報告和《GloBE規則立法模板》中提出了設計建議，涉及政策目標、適用范圍、計算規則和雙重征稅問題等內容。

1.1 國際避稅與CFC規則

國際避稅是指進行跨境經濟活動的納稅人通過稅務籌劃等人為安排，規避依據涉外稅法和稅收條約產生的納稅義務的行為。由于利用的是稅收法律規定的漏洞，避稅一般不會被認定為違法行為，因而很難納入稅法的規制范圍[3]。不僅如此，國際避稅不同于國內避稅，其目的是降低納稅人在全球范圍內的稅負，而國家之間稅收規定的不一致導致國際上的稅法規定存在更多難以避免的疏漏，導致了一段時期內國際避稅行為的泛濫與猖獗。不少跨境實體利用其設在低稅轄區的子公司轉移與囤積利潤，將稅負維持在極低，甚至無限接近于零的水平。

誠然，國際避稅看似沒有違反稅法規定，但實際上不僅造成了國家稅收財政收入的減少，不利于公共服務和基礎設施的建設，而且不加以規制的話會導致資金呈現向低稅轄區流動的傾向，總體上降低了全球的稅負。對于納稅人而言，沒有實施國際避稅的納稅人必須繳納更多的稅款，這種不公平將致使其在國際競爭中處于劣勢。

因此，為了打擊國際避稅行為，一些國家開始制定反避稅規則以調整納稅人的稅負至正常水平，CFC規則就是針對母公司以向境外受控實體轉移利潤或者類似手段規避納稅的一項措施。值得注意的是，雖然并不存在統一的CFC規則，不同轄區出于其各自的政策選擇，例如增加稅收利益或者促進對外投資，可能會設計不同的CFC規則和目標，但是所有CFC規則都存在共同的考量，即防范居民納稅人對本國遞延納稅政策的濫用，同時降低監管及遵從成本。

對于CFC規則而言，增加對境外子公司的課稅并不是主要目標，而是將在人為安排下得以低稅或者不征稅的利潤納入母公司的稅收管轄，盡量減少母公司所在轄區受到其居民公司向CFC轉移利潤的影響，即母管轄區失去對囤積在境外子公司的那部分利潤征稅的權利，若是子公司所在轄區對其存在免稅或者效果與之類似的政策，將會發生雙重不征稅。因此，CFC規則在定義受控外國公司和收入時均做出了一定的限制，從而將國際避稅不存在或者存在可能性很低的情形排除適用。典型的CFC規則一般將收入限制在股息、保險收入、特許權使用費等消極收入范圍，同時豁免具有經濟實質的或者微利所得的受控外國公司，具體標準不同的轄區存在不同的規定，歐盟反避稅指令（ATAD）中的微利指的是在一個會計年度營業利潤不超過75萬歐元、非營業所得不超過7.5萬歐元或者受控外國公司的營業利潤不超過營業成本10%的情形。此外，如果CFC所在轄區的稅率沒有明顯低于母管轄區，那么適用CFC規則的基礎也就不存在，多數國家一般會在本國稅率上設定一個百分比，作為稅率豁免的門檻，在中國這個百分比是50%②。

理論上將確認CFC可歸屬于母公司收入的方法概括為實體法與交易法，前者將達到CFC規則適用標準的受控外國公司的全部所得視同母公司應納稅款的一部分，后者對受控外國公司的交易逐筆進行測試，只有瑕疵所得才可歸屬于母公司由其所在轄區進行征稅[4]。交易法相較實體法而言更公平，卻會導致監管與遵從成本的增加。在確定了可歸屬的收入之后，接下來的問題就是如何將收入調整為稅法意義上的應納稅所得額，一般而言由適用CFC規則的轄區根據其國內法的規定加以判定和計算。

不容忽視的一個問題是，盡管CFC所在轄區的稅負較低，但除非可歸屬于母公司的所得在子公司轄區享受免稅待遇，經濟性雙重征稅仍然不可避免地發生了。為了消除這種雙重征稅，多數國家一致同意由母管轄區采取抵免、扣除等措施消除影響。

1.2 IIR與全球稅制改革

為了應對全球經濟數字化發展帶來的稅收難題，OECD提出了一套共同解決方案，包括支柱一和支柱二，構成了全球稅制改革的組合辦法。由于支柱一某些內容的高度政治化導致其研究進展緩慢，相比之下支柱二的成果顯著，不考慮與支柱一共同作用的話，其藍圖預期在較短的時間內會轉為現實③。

根據藍圖報告，支柱二方案包含收入納入規則（IIR）、低稅利潤規則（UTPR，以前稱為“低稅支付規則”）和應稅規則（STTR），其中STTR具有適用上的優先性，由于其與IIR和UTPR表現為相互分離的關系并且與CFC規則無關，并不在本文的研究范圍之內。IIR是核心規則，與UTPR共同作用，構成了全球反稅基侵蝕規則，即GloBE規則，二者一體執行的效果是對大型跨國集團實體設定統一的全球最低稅率，又被稱為“全球最低稅規則”。并且由于該規則只是一項共同方法，因此并不能強制適用于BEPS包容性框架的成員，雖然UTPR的補充作用在一定程度上會產生與強制適用類似的結果。UTPR是輔助IIR實施的補充規則，目的是確保全球最低稅率與實際稅率之間的差額稅收利益不流失，絕大多數關于IIR的研究結果對其同樣適用，因此本文也不會對UTPR進行更深入的分析。值得注意的是，包容性框架成員國一旦接受GloBE規則，無論是通過一定程序轉化為國內法還是簽訂稅收條約，都必須確保其執行實施的成果與支柱二方案的預期一致，不會發生重大偏離。

目前，GloBE規則仍然只是一項建議，尚且沒有得到具體實施，考慮到各轄區對該規則的不同理解和各自的政策考量，其具體的政策目標似乎很難確定。但是，顧名思義，GloBE規則作為OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉移項目的重要內容，其總體目標是反稅基侵蝕和利潤轉移，與CFC規則的目標一致。這種政策目標上的重疊可能影響兩個規則在適用上的效力。

IIR對集團母公司征收補足稅遵循自上而下的原則，即由最終母公司所屬轄區優先對低稅轄區的子公司征收補足稅至全球最低稅水平，如果該轄區沒有納入IIR，則征收補足稅的權力轉移給該集團內的中間層母公司。這種優先征稅權的設計在一定程度上降低了重復征稅存在的可能性。

為了排除侵蝕稅基和轉移利潤的可能性較小的實體，IIR同樣存在微利豁免，即一個會計期間跨國集團組成實體所在轄區的全球平均收入低于1 000萬歐元，或者該管轄區的全球平均收入或損失表現為損失或利潤少于100萬歐元。不同于CFC規則的是，IIR在豁免之外還規定了適用門檻，僅僅要求在過去四年中至少兩年的合并收入為7.5億歐元以上的跨國集團實體必須承擔不低于15%全球最低稅率水平的稅負。雖然CFC規則與IIR都排除了未達到一定水平的利潤，但是后者的門檻讓規則直接針對更大的集團實體，也就是說，CFC規則使得更多的應稅實體落入其適用范圍。

BEPS行動計劃關于受控外國公司的規定曾經提到補足稅的概念，其數額的確定基于CFC在其轄區實際承擔的稅負與母公司轄區確定的應當繳納的稅款之間的差額。IIR中的補足稅與之概念相近，只是應當繳納的稅款被預先統一為全球最低稅水平。此外，GloBE規則并不區分消極所得和積極所得，將所有的所得類型納入，之后再根據一定的標準進行計算調整，比如公式化經濟實質排除④。一般而言，CFC規則以每一個應稅實體為征稅基礎，而GloBE規則以轄區為基礎。最后，GloBE規則針對未分配的所得征稅，而CFC只有在存在濫用的情況下才視同分配加以征稅。

2 CFC規則與IIR的適用情形分析

《GloBE示范規則常見問題解答》表明GloBE規則是對CFC規則的補充⑤，但是這一簡短的陳述無法澄清復雜的國際稅收征管中可能出現的適用情形。鑒于此，本文通過案例模型分析了CFC規則和IIR在實踐中可能出現的適用情形。

2.1 CFC規則適用而IIR不適用

根據《GloBE規則立法模板》，IIR針對的是最終母公司合并收入在7.5億歐元以上的大型跨國企業，但CFC規則一般沒有適用門檻，只要母公司存在濫用受控外國公司獨立人格地位以規避納稅的，就可以適用。因此，如果一個跨境集團的合并收入沒有達到7.5億歐元標準，就會被排除在IIR的適用范圍之外，如果同時存在避稅風險的話，就會出現CFC規則適用而IIR不適用的情形。即便考慮到二者都存在微利豁免，但是CFC規則規定的豁免門檻明顯低于IIR，因而存在被IIR豁免而無法被CFC規則豁免的可能。

案例1：A公司是設立在A轄區的集團最終母公司，C公司是設立在低稅轄區C的A公司的全資子公司，B公司為設立在B轄區的中間層母公司，A轄區同時引入了CFC規則與IIR。ABC集團的合并財務報表顯示，包括2021年度在內的之前四個會計期間該集團的收入分別為7.5億歐元、7億歐元、7億歐元、7.4億歐元，未達到IIR的適用門檻，無須向A管轄區繳納補足稅。因為CFC規則沒有適用門檻，A公司若是存在規避納稅義務的人為安排，就應當承擔CFC規則下對A轄區的納稅義務。

案例2：基本條件同案例1，在2022年度C公司僅取得100萬歐元的股息紅利所得。假設A公司存在轉移利潤的人為安排，且B公司是導管公司，那么可以對A公司適用CFC規則，將C公司的100萬歐元消極所得視同分配由A轄區征稅，而C公司的全球平均收入低于1 000萬歐元，從而落入IIR的豁免范圍。

也就是說，在這種情況下，由于IIR沒有適用，因此對CFC規則的適用影響不大，二者不會產生適用上的沖突。

2.2 CFC規則和IIR同時適用

IIR和CFC規則在制度和細節的設計上存在相似性，二者共存不可避免地會在適用情形上產生重疊和沖突。

案例3：ABC集團的股權架構如圖1。A、B轄區的轄區稅率均為25%，都引入了CFC規則，B轄區還引入了IIR，C轄區稅率為10%，預提稅率也為10%。同時B轄區CFC規則規定了稅率豁免，即低稅轄區的稅率不低于本轄區稅率的50%。假設ABC集團達到了IIR的適用門檻，并且不存在任何豁免或者扣除。C公司2022年度的利潤為1 000萬歐元，均為股息紅利所得，該納稅期間需繳納企業所得稅100萬歐元。

圖1 ABC集團股權架構

由于最終母公司所在的轄區沒有引入IIR，根據自上而下原則由B轄區征收補足稅，補足稅額為50萬歐元（50=1000×15%-100）。而根據B轄區的CFC規則，對受控外國公司視同分配所得的法定稅率為12.5%，其應當征收的稅額為25萬歐元（25=1000×12.5%-100）。稅款計算如表1所示。問題在于，B轄區同時引入了CFC規則和IIR，二者疊加適用對于納稅人來說無疑產生了不合理的稅負，因此需要考慮二者的適用順序。根據規定IIR是CFC規則的補充，那么對于B轄區而言，其實際應當征收的稅款是CFC規則下的25萬歐元和IIR下的25萬歐元，合計50萬歐元。分配過程如表2所示。

表1 B、C公司稅款計算 （單位：萬歐元）

很顯然，相比B轄區僅存在CFC規則時的25萬歐元稅款，IIR的適用使B轄區獲得了額外的稅收利益。但是應當注意到，此時如果A轄區同樣適用CFC規則對這1 000萬歐元進行征稅，將會構成經濟性重復征稅，極大增加了該跨國集團的整體稅負。

進一步假設B轄區的CFC稅率不是12.5%，而是15%或者更高的稅率，此時就會出現即便符合IIR適用條件卻依然無法適用的情況，換言之，IIR的設計所欲實現的目的全然落空，反而增加了不必要的納稅遵從成本。此時處于補充地位的IIR，在某種程度上而言并不會對CFC規則產生新的影響。

案例4：3年后，C公司召開股東大會決定利潤分配事項并向B公司實際分配。在該筆900萬歐元的利潤實際匯給B公司前需由C公司向C轄區代扣代繳90萬歐元（90=900×10%）的預提稅。不考慮其他因素的影響，在C轄區對該筆所得征收預提稅后B、C公司2022年度的稅額調整如表3所示。

表3 B、C公司2022年度稅額調整情況 （單位：萬歐元）

根據規定GloBE規則的目的在于使低稅轄區所得的利潤達到全球最低稅的稅負水平，將其定位為CFC規則的補充也有這一考量。但問題在于，在C轄區對該筆所得征收預提稅之后，不考慮IIR征收的補足稅，其全球整體稅負已經達到了21.5%，超過了GloBE規則規定的全球最低稅率，一則IIR的適用必要性存疑，再則預提稅征收之前已經對B公司征收的補足稅如何處理尚不明確。

也就是說，低稅轄區是否征收預提稅以及預提稅稅率的高低將會直接影響GloBE規則的適用效果。有學者提出，全球最低稅率是對稅收主權原則、價值創造原則以及聯結度原則等國際稅收傳統理論的一種背離，依舊得以推行的原因在于全球經濟數字化趨勢對稅收征管可能或者已經造成的影響，大到足以犧牲已經形成的系統穩定的理論。但是一般預提稅率的范圍是5%～15%，再結合低稅轄區的企業所得稅和CFC規則下的稅款，存在極大的概率使整體稅負高于GloBE規則的全球最低稅水平，從而喪失IIR的適用基礎。既然如此，OECD所聲稱的必須犧牲傳統國際稅收理論甚至一部分的稅收主權以應對稅收新挑戰的理由就很難站得住腳，進而對IIR的適用性產生懷疑。

退一步講，IIR被各轄區納入已成必然，那么需要考慮的就是在低稅轄區集團實體實際分配利潤并繳納預提稅后導致整體稅負超出全球最低稅的情況下，母公司轄區適用IIR已經征收的補足稅的回轉問題。是采取退稅措施還是根據當前的國際趨勢降低預提稅率，從而使得集團整體稅負回落到正常水平？當然，考慮到退稅措施的執行實施增加了合規成本，并且隨著促進世界經濟的增長友好型稅收政策的落實，雙邊或者集團稅收協定呈現降低甚至取消股息預提稅的傾向，因此后者更為合理。

2.3 CFC規則不適用而IIR適用

IIR并不區分積極所得和消極所得，但是CFC規則一般將適用范圍限制在消極所得，并且GloBE規則只考慮所得是否足額征稅而不要求企業存在長期囤積利潤的前提，因此實踐中可能出現CFC規則不適用但是IIR適用的情形。

案例5：基本條件同案例3，假設C公司為制造業企業，2022年度的主營業務收入為1 000萬歐元，不存在消極所得。很顯然，此時如果該集團綜合財務報表的收入達到GloBE規則的適用門檻，將會被B轄區征收補足稅，稅額為50萬歐元（50=1000×15%-100），因為此時不滿足CFC規則的適用條件。

案例6：基本條件同案例3，假設C公司2022年度的股息紅利所得為1 000萬歐元，不存在其他類型的收入，并且不存在長期囤積利潤的風險。根據CFC規則計算B轄區的補足稅為25萬歐元，但是由于CFC規則的適用前提沒有達成，因此該25萬歐元落入IIR的征收范圍，合計IIR下的補足稅為50萬歐元。此時不禁產生疑問，GloBE規則作為CFC規則補充的地位還成立嗎？

不僅如此，在案例3的情形下，通過計算適用CFC規則之后的實際稅率確定是否動用IIR，實際上是把CFC規則作為計算工具。更何況，假設CFC稅率低于GloBE規則的全球最低稅率，無論是否通過CFC規則計算IIR的補足稅，總的補足稅限額都是低稅轄區實際稅負與全球最低稅之間的差額。因此，在轄區的CFC稅率低于全球最低稅或者CFC規則無法適用時，會產生IIR取代CFC規則的實際后果。另一個不容忽視的問題是，雖然CFC規則已經有半個多世紀的歷史，但是全球依然有過半數的國家沒有引入，可能的政策考量是犧牲一部分稅收利益讓本國設立在境外的子公司在海外競爭中處于優勢地位，而UTPR的補充作用讓不適用IIR的轄區一樣受到全球最低稅的影響，原本給予納稅人的稅收優惠實際上流入適用UTPR的轄區。

在案例6的情形下，同樣需要考慮股息預提稅對GloBE所得的稅負調整，具體分析與前文相同。

3 股息預提稅的發展趨勢

根據案例4的分析可以得出一個初步結論，即預提稅是影響CFC規則與IIR關系的重要因素，預提稅率過高會直接導致IIR設計的理論基礎不復存在。目前，全球經濟、區域經濟聯系愈發緊密，一些稅收協定中特別規定締約國之間的跨境經濟活動不再征收預提稅，在很大程度上證明了IIR的合理性與必要性[5]。

一般而言，居民國承擔避免雙重征稅的義務，因此基于稅收分享的原則往往對來源地國享有的征稅權進行一定的限制，包括來源地國對預提稅的征收，具體方法包括在稅收協定中設置對跨境股息所得的單一限制稅率或者分級限制稅率⑥，甚至對符合特定條件的股息受益所有人給予免稅待遇。根據中國與格魯吉亞的雙邊稅收協定，以及與羅馬尼亞的雙邊稅收協定，股息受益所有人達到協定設置的一定條件，其在來源地國所需繳納的股息預提稅額為零[6]。協定條件一般表現為對持股比例和投資額的要求，以及投資人是否為締約國雙方居民⑦。綜合審視中國與“一帶一路”國家簽訂的稅收協定及相關議定書，絕大多數都對預提稅率進行了嚴格限制，使股息限制稅率處于極低的水平，從而使稅收分享原則實際落實。

就目前企業跨境股息所得預提稅的有關規定而言，降低預提稅率乃至在特定轄區之間取消股息預提稅是一種現實的趨勢，整體上降低了跨境集團的稅負，對在低稅轄區設立子公司的集團來說更是如此。如此一來，雖然在轄區層面實現了稅收分享，但是也為跨境納稅人利用協定漏洞進行國際避稅提供了機會。GloBE規則的設計在很大程度上能夠填補這種稅收優惠政策所造成的漏洞，一方面，全球最低稅和IIR的設計要求符合條件的跨國集團實體必須足額征稅，減少納稅人在低稅轄區設立子公司的人為安排；另一方面，UTPR的設計在一定程度上避免了轄區之間的稅收逐底競爭，有利于維護全球稅收利益。

4 結語

預提稅是影響CFC規則與IIR關系的重要因素，其存在與否以及稅率高低將會直接影響IIR存在的理論基礎。雖然目前國際上預提稅呈現降低或者取消的趨勢，但是實際達成仍然是一個長遠的協調目標，需要在此基礎上考慮CFC規則和IIR的關系。IIR和CFC規則在很多方面存在相似性，決定了二者在適用上很可能出現重疊和沖突。當二者同時適用時，如果CFC規則的稅率高于IIR，那么IIR并不會對CFC規則的適用產生影響，但是如果CFC規則的稅率低于IIR，那么IIR很有可能產生事實上取代CFC規則的效果。此外，由于利潤實際分配將會導致跨境集團的整體稅負上升，高于全球最低稅水平，使得IIR不再適用，此時需要考慮設計補足稅的回轉規則。而CFC規則針對的僅僅是存在長期囤積利潤風險的企業，即使若干年后境外子公司實際分配利潤，也不需要考慮CFC補足稅的回轉問題。當然從長遠角度來看，逐步降低甚至取消跨境股息預提稅是可行的趨勢，從而為GloBE規則的執行實施準備政策環境。

注釋：

①2020年10月，OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉移包容性框架發布了《數字化帶來的稅收挑戰——支柱一藍圖報告》和《數字化帶來的稅收挑戰——支柱二藍圖報告》，共同組成了一套“全球性解決方案”。

②《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》第一百一十八條規定：“企業所得稅法第四十五條所稱實際稅負明顯低于企業所得稅法第四條第一款規定稅率水平，是指低于企業所得稅法第四條第一款規定稅率的50%。”

③英國一直以來積極推動全球最低稅，2022年1月11日專門為實施支柱二全球最低稅發布公眾征詢意見稿，包括了選擇采用收入納入規則（IIR）以及圍繞“境內最低補足稅”在內的建議。

④公式化經濟實質排除（即實質經營活動固定回報的扣除）的金額是根據每個轄區有形資產和人員工資產生的固定回報計算的一個收入金額。

⑤由于GloBE規則是作為最低稅運作的，因此這些規則是對現有公司稅收規則，例如受控外國企業（CFC）制度的補充。

⑥單一限制稅率是指不區分股權投資的具體情況規定統一的限制稅率水平。分級限制稅率是指區分股權投資的具體情況規定不同檔次的限制稅率水平，根據股息受益所有人對支付股息公司的持股比例等條件，規定了不同檔次的限制稅率。

⑦在中國與格魯吉亞的稅收協定中，如果股息受益所有人直接或間接持股比例達到50%，并在支付股息公司的投資達到200萬歐元的情況下，限制稅率為0%。2017年6月生效的中國與羅馬尼亞全面修訂的稅收協定第10條規定，締約國一方居民公司支付給締約國另一方居民的股息，可以按照締約國一方法律在該國征稅。