高校學生管理工作法治化的困境與進路

麥智杰

［摘 要］高校學生管理工作是高校治理體系的有機組成部分，實現學生管理工作法治化，是推進落實高校法治化建設，把法治理念融入高校教育管理工作全過程和各環(huán)節(jié)的重要舉措。法治化建設是高校實現治理現代化的內在要求，新時代的高校治理賦予了學生管理工作法治化良法善治、依法治理、公平正義、遵章守法的基本內涵。在學生管理工作法治化進程當中，存在影響和阻礙法治化進程的因素和問題。文章歸納總結了阻礙法治化進程的表面原因、過渡原因和根本原因，從技能素養(yǎng)、規(guī)章制度、參與管理三個層面，探尋提升管理能力和管理效能、實現高校學生管理工作法治化的進路。

［關鍵詞］依法治校；高校法治化；學生管理工作

［中圖分類號］ G645 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 2095-3437（2023）10-0012-05

“高等教育領域全面推進依法治校、加強法治工作，是學習貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的一項重大政治任務，也是破解當前高等學校改革發(fā)展面臨的突出問題、推進治理體系和治理能力現代化的必然要求。”[1]高校學生管理工作是大學內部治理的重要組成部分，其主體訴求的多樣性使得管理難度加大，同時也因涉及的法律關系復雜而隱藏著法律風險。近年來，越來越多高校的教育管理活動被納入司法審查，高校所涉及的復議、申訴和訴訟案件也逐年增加，學生與母校對簿公堂時有發(fā)生[2]。分析學生管理工作法治化進程中的現實困境，有助于推進落實高校法治化建設，有利于把依法治理融入高校教育管理工作全過程和各環(huán)節(jié)，并作為學校治理的基本理念和基本方式，推動和保障高校改革與發(fā)展，對全面推進依法治國起到示范作用。

一、學生管理工作法治化的基本內涵

法治化建設是新時代高校實現治理現代化的內在要求和基本內涵，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容[3]。2003年，《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》明確指出要把教育管理和辦學活動納入法治軌道。2012年，教育部發(fā)布《全面推進依法治校實施綱要》，系統(tǒng)全面地提出了依法治校的目標和要求，使高校法治工作取得了積極進展。2020年，《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》首次明確了高等學校法治工作的概念，確立了高校法治工作的定位是依法治教、依法辦學、依法治校[4]。新時代的高校學生管理工作，既要遵循“00后”大學生的時代特征，符合高等教育的基本規(guī)律，也要處理好高校與學生、校院二級管理機構之間的關系。因此，學生管理工作法治化是推進高校治理體系創(chuàng)新的必由之路，也是構建高校治理體系的核心內容。

（一）良法善治，是法治化的基石

法治化的第一要務，是要厘定“法”之邊界。學生管理工作中所依之法，不僅包含國家法律、法規(guī)，管理部門規(guī)章及規(guī)范性文件，還包含價值層面的法治原則、法治精神，以及以大學章程為核心的校內規(guī)范體系[5]。高校依靠以章程為核心的內部規(guī)章、制度實現依法治理。對于作為法治化的基石的規(guī)章制度，制定者在制定時須具備法治思維，并符合合法性、教育性、權利性以及程序性的要求。合法性要求所制定的規(guī)章制度要遵循法律優(yōu)先、法律保留等基本原則，不與上位法規(guī)定相抵觸；教育性要求符合教育發(fā)展規(guī)律，尊重學生成長特點；權利性要求合理反映師生的理性訴求；程序性要求在制定程序上，遵循程序正當原則，聽取師生意見，實現信息公開。只有夯實法治化的基石，高校治理與學生管理工作才能有法可依，實現良法善治。

（二）依法治理，是法治化的關鍵

依法治理的基礎在于“法”。有了完備的規(guī)章制度，理順和明確各類主體間的權利和義務，法治才能成為高校中最有效的治理方式。依法治理的核心在于“治”。其“治”并非管治，更不能與懲罰等同，而是高校治理改革的方向，通過優(yōu)化治理方式、創(chuàng)新治理體系，使高校各項工作有序開展，協(xié)調并優(yōu)化各方資源高效運行，保障各方主體的合法權益。法治化的關鍵在于通過創(chuàng)新構建高校治理體系，并將其轉化為治理效能，平衡各方權益，優(yōu)化資源配置。在學生管理工作中需要監(jiān)督和限制權力運用，重視學生主體意識和個體特征，平衡集體與個體的利益沖突；需要轉變治理模式，明確權力行使邊界與規(guī)范權力行使方式，尊重和保障各類主體的權益并形成確定、合理的預期，吸引各類主體共同參與到高校治理中，在維持正常管理秩序的同時，優(yōu)化管治資源并發(fā)揮最大效益。

（三）公平正義，是法治化的目標

法治的核心價值，在于法律至上，在于制約權力、保障權利，在于實現法律面前人人平等[6]。法治化的內涵與目標是制約權力、保障權利，通過制定規(guī)章制度，實施治理，制約權力的濫用，保障成員的合法權益，實現公平與正義。高校學生管理工作需要依靠規(guī)章制度來維持管理秩序，協(xié)調集體與個體利益，維護內部成員的合法權益。一方面，法治化將實現對權力的監(jiān)督與制約，并趨向達致平衡狀態(tài)，扭轉將法律規(guī)范作為“以罰代管”手段的錯誤的工具主義觀念，以及片面強調行政權力主導的官僚化、行政化思維。另一方面，法治化將從制度規(guī)范上保障內部成員的合法權益，在程序規(guī)范上維護并確保其獲得平等待遇和公正評價，以實現公平正義的目標。

（四）遵章守法，是法治化的支撐

高校是依法治校的實施主體，肩負著立德樹人根本任務，也集聚著行政職能和管理職能，需協(xié)調平衡高校教育權與學生受教育權、高校管理權與學生自治權等關系。法治化包含著權力約束，高校需要在合法依規(guī)的前提下行使其管治權力，并受到監(jiān)督和約束。高校學生管理工作依法行使管理權，需通過明確的規(guī)章制度界定管理者的權力界限，規(guī)范管理權使用，使學生對自身行為有確定、合理的預期。依法行使管理權，是對權力使用的制約，也是對權利的保護。法治化的另一層含義是讓法治成為信仰并自覺遵守與堅定捍衛(wèi)。只有不斷提升全員的法治素養(yǎng)，讓法治理念、法治思維成為全員共同的信仰，并內化于心、外化于行，遵章守法才能成為法治化治理的有效支撐。

二、學生管理工作法治化的現實困境

在高校學生管理工作法治化的進程中，會遇到不少問題。這些問題會阻礙學生管理工作法治化的進程，使工作推進陷入困境。走出當前學生管理工作中的困境，需要探尋問題產生的原因，從而對癥下藥。

（一）表面原因

在學生管理工作法治化的進程中，給學生最直觀的感受就是高校的管理行為漠視或侵犯了學生的正當權益，造成法律風險和隱患，并引起糾紛爭議。從表面上看，管理人員的管理方式不當、管理手段僵化是造成學生權利受到侵害的最直接的原因，究其本質是高校自主管理權與學生個體權利的沖突。有學者認為：學生管理人員的法律知識匱乏，對學生管理工作中的法律規(guī)定認識不到位，導致侵權行為的發(fā)生；學生管理人員的法治意識淡薄，在工作中罔顧學生的參與權、知情權、申訴權等；學生管理人員的證據意識缺位，致使在處理突發(fā)危機事件時沒有做好證據的采集和留存；學生管理人員的法治素養(yǎng)不高，對學生管理工作中產生的矛盾和問題，采取以言代法、以情替法、以權壓法的處理形式[7]。筆者認為，雖然高校在學生管理工作中的法治化建設相對滯后，但學生管理隊伍的整體素質相對較高，從近年來輔導員的招聘情況和隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設狀況可見一斑。高校輔導員隊伍普遍具有碩士及以上學位，具備一定的專業(yè)素養(yǎng)。高校輔導員隊伍以“90后”的新生力量為主，這一代青年人有著強烈的權利意識與規(guī)則意識，法治素養(yǎng)有所提升。思想與管理理念的轉變，使高校輔導員隊伍更重視學生個體權利的保護。我們不得不承認，雖然學生管理隊伍整體的專業(yè)素質和法治素養(yǎng)呈現穩(wěn)中有升的態(tài)勢，但仍存在認知理念和決策思路的矛盾，導致在學生管理工作中出現糾紛。究其原因：一是管理人員對學生的思想引領不足，管理方式簡單粗暴，一味采取強制性的服從式管理，缺乏溝通教育；二是管理人員對職業(yè)化的追求程度不高，部分人員將該職位當作過渡、跳板，其工作的責任心相對欠缺；三是管理工作行政化使部分管理人員在工作中追求有序性和實效性，忽視學生的權利與訴求，從而導致其決策、管理行為背離制度與規(guī)定，侵害學生的合法權益。

（二）過渡性原因

如果高校內部規(guī)章制度不健全，制度規(guī)范欠缺合法性、合理性，程序性規(guī)則的設定模糊，那么一定會造成實踐中難以實施、執(zhí)行效果不理想的后果。因此，已有的規(guī)章制度和既定程序不能有效運作，是阻礙推進學生管理工作法治化的過渡性原因。

首先，高校在制定相對應的細化規(guī)定時，缺少對整體制度體系的統(tǒng)籌與規(guī)劃。高校有關學生管理工作的規(guī)章制度集中體現在《學生手冊》當中，其涵蓋學籍管理、考勤管理、宿舍管理、違紀處分、評優(yōu)評先、綜合測評等多個方面，是上位法和高校章程在學生管理工作中的細化和實施依據。不同內容的規(guī)定由不同的職能部門起草制定，因各職能部門的立場和目的不同，使所規(guī)范的內容存在差異，最終運用在學生管理工作當中，難免會存在內容欠缺精準、缺乏實用性與實效性的情況。而規(guī)章制度的制定缺乏規(guī)劃、職能部門之間缺乏協(xié)調統(tǒng)一，則降低了建章立制的質量，并使內部治理和學生管理形成問題和桎梏。高校現有規(guī)范中，大部分是照搬上位法，并未根據自身情況進行細化設計；對新出現的問題，經常采取應急性立法；部分規(guī)定甚至與上位法相抵觸，違背上位法精神，其合法性與合理性明顯不足。內部規(guī)章制度整體規(guī)劃的缺失，造成規(guī)章制度呈現不系統(tǒng)、不規(guī)律的狀態(tài)，降低了整體的立法質量，阻礙了學生管理工作法治化的進程。

其次，高校規(guī)章制度的制定在程序上缺乏科學性。一般而言，高校各職能部門根據各自的工作職責，以“紅頭文件”的形式對章程的部分內容進行細化并形成制度。由高校職能部門承擔高校的立法工作，一定程度上欠缺科學性和嚴謹性。規(guī)章制度制定的科學性體現在：第一，立法權的專屬性。校內規(guī)章制度應由具備獨立法人資格的高校本身作為立法主體，或通過授權由法治辦等專職部門牽頭制定，并經其審核后頒布實施，由職能部門各自立法欠缺體系性和協(xié)調性。第二，解釋權的專屬性。規(guī)章制度的解釋權是立法權的組成內容之一，即對規(guī)章制度的運用的解釋，包括對定義的界定和規(guī)范沖突時的選擇適用等問題，可由職能部門進行釋義，但也需要由法治辦等專職部門審核頒布，這樣才具備約束力。第三，立法的程序性。立法行為是科學立法的程序性體現，立法權的行使是需要通過立法行為完成的，并需要具備規(guī)范的法定程序。職能部門以“紅頭文件”的形式頒布規(guī)章制度，并不滿足程序性的要求。職能部門可作為規(guī)章制度的起草單位，并通過發(fā)布征求意見稿等方式參與到立法工作當中，以確保立法程序的規(guī)范。

最后，受行政思維的主導，學生管理工作追求便捷與實效，卻往往會忽略程序規(guī)范。如果規(guī)章制度之間的協(xié)同度不高，既定的程序就不能有效運轉。就如學生申訴，雖然內部的規(guī)章制度已有關于學生申訴的規(guī)定和程序，但由于申訴處理委員會并非常設機構，又缺乏獨立性，學生申訴的效果并不理想，申訴的作用不能有效發(fā)揮。此外，受傳統(tǒng)“重實體、輕程序”思維的影響，程序性規(guī)則在執(zhí)行上較為隨意，如在對學生實施處分時，忽略了學生陳述、申辯、申訴的過程，取而代之的是直接教育批評后實施處分。高校的規(guī)章制度和程序規(guī)范是依法治校的前提，健全高校規(guī)章制度和程序性規(guī)范的建設并確保其有效運行，使學生管理工作有法可依，是學生管理工作法治化進程中不可或缺的重要一環(huán)。

（三）根本原因

部分高校學生管理工作以“家長式”的管理理念和“服從式”的管理方式為主導，具有極其濃厚的行政化色彩[8]。首先，部分高校管理工作忽視了“00后”大學生的時代特征、成長規(guī)律和思想特點，導致侵犯學生權益的行為出現。行政管理權的過度運用，既超出了法律授權的界限，也嚴重背離了高校治理“去行政化”改革的方向，這是阻礙高校學生管理工作法治化進程的根本原因。“00后”大學生成長在國家發(fā)展壯大的時代，享受著社會發(fā)展帶來的紅利，其個性張揚且文化偏好不同，崇尚自由、平等、民主、法治的價值理念，有著跟上幾代人不一樣的時代特征。部分高校的學生管理工作常以“家長式”管理理念主導，強調學生在管理中需要有序服從，忽視了當代大學生的個性需求，缺乏人文關懷。隨著個體權利意識的覺醒，在涉及自身權益的問題上，學生敢于通過網絡平臺表達不同意見，且在態(tài)度和行動上拒絕迎合，這種與傳統(tǒng)觀念截然不同的“叛逆”行為，會引發(fā)管理者與學生個體的矛盾與沖突。其次，行政管理權的過度運用，超出了法律授權的界限。高校內部的規(guī)章制度不能覆蓋到學生管理的各個方面，因而在管理工作中，常以行政手段彌補規(guī)章制度的不足，忽視對學生民事權利的保護，造成侵權行為發(fā)生并引發(fā)矛盾糾紛。再次，為實現管理的實效性，經常進行“運動式”整改，對整改過程中被查明的違紀行為予以從快從嚴處理，造成程序規(guī)范和申訴規(guī)則被忽略，形同虛設，得不到有效的執(zhí)行。最后，高校“去行政化”的改革是治理現代化的大勢所趨。行政化的管理模式背離了高校治理體系改革的大方向，也與依法治校、實現學生管理工作法治化背道而馳。當代青年學生獨立、自信，思想成熟，在法律上也是具有完全民事行為能力的獨立個體，權力本位的“家長式”管理已不再適應當前的學生管理工作。要從根本上控制和消除法律隱患，實現學生管理工作法治化，就要轉變學生管理工作的管理理念、管理方式，淡化行政色彩，體現更多的人文關懷，實現從權力本位到權利本位的轉變。

三、學生管理工作法治化的進路

（一）技能素養(yǎng)層面的法治化

法治意識是決定法治行為的基礎。在學生管理工作中，管理者應具備較強的法治意識和法治素養(yǎng)，帶頭學法、守法，不斷提高自身法治意識。高校學生工作管理者作為與學生密切接觸的群體，是高校依法治理的直接實施者，是貫徹落實高校法治理念和法治措施的執(zhí)行者，是學生法治教育和法治意識培養(yǎng)的施教者。教育部相關規(guī)定賦予了輔導員等學生工作人員“教師+管理者”的雙重身份，但礙于工作內容龐雜、職業(yè)認同度低，同時也受制于高校內部行政化的管理與考核，以至于部分學生工作者在學生管理工作中陷入了認知理念與決策思路相矛盾的困境。經過多年的職業(yè)化、專業(yè)化建設，目前高校學生管理工作已初步形成了一支具備高學歷、高素質、年輕化的人才隊伍，他們具備較高的專業(yè)技能和法治素養(yǎng)，對法治理念有一定的認識與追求。但在高校行政體制的主導下，人治的決策思路和結果導向考核方式，使管理者產生導向偏差，只追求成效而缺乏程序公平與實體正義。管理者在管理過程中同時也是言傳身教的示范，其法治意識和法治素養(yǎng)會對所管理的學生產生潛移默化的影響。法治思維與法治理念作為管理者的基本素養(yǎng)和必備技能，應對其建立規(guī)范化標準，并體現在學生管理工作中。管理者應將法治理念作為學生管理工作的根本遵循，并以此作為底線強化法治化考核，提升學生管理工作的規(guī)范化、法治化水平。

（二）規(guī)章制度層面的法治化

高校學生管理工作法治化，不但需要管理人員具備法治思維，提升自身法治素養(yǎng)，還需要高校不斷健全規(guī)章制度，形成良好的法治氛圍。首先，在宏觀層面上，高校需要在辦學理念和學校治理上增強法治意識，規(guī)范行使立法權與行政權力。規(guī)章制度制定是一項嚴謹的工作，在形式上，需要對各類規(guī)章制度進行詳細規(guī)范和科學分類；在程序上，需要規(guī)范其制定的程序、時效、修訂、廢止等內容。只有建章立制的工作做到科學、嚴謹，才能確保規(guī)章制度的可行性與實效性。其次，在中觀層面上，高校的職能部門和二級院系要堅持以高校章程為核心，不斷完善內部規(guī)范體系建設。目前，高校內部的立法工作更多是授權職能部門和二級院系來承擔，高校需要加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌立法工作，避免內部規(guī)范相互沖突、規(guī)定不一。最后，在微觀層面上，高校學生管理職能部門需注重管理理念和管理方式的與時俱進，要優(yōu)化管理結構和管理體制，通過“教育—管理—服務”實現學生管理工作法治化，在增強學生守法意識的同時，引導并促進學生對規(guī)章制度的認同、執(zhí)行和遵守。

（三）參與管理層面的法治化

高校學生管理工作法治化，不但需要健全的規(guī)章制度和規(guī)章制度的有效實施，還需要以法治理念為基礎，注重情、理、法相結合開展教育管理，將制度規(guī)范適當運用于學生學習、生活的全過程。傳統(tǒng)的學生管理工作，具備相當濃厚的行政化色彩，多以“家長式”管理理念和“服從式”管理方式為主導，重“管”輕“理”，管治、管教的功大于說理、治理，忽視了學生的個體地位和程序性的權利。行政主導的學生管理工作，必然導致行政權力凌駕于學術權與學生自治權之上。推行法治化管理，就是要注重保護學生的權利意識，尊重其人格與合法權益；同時，在一定范圍內充分發(fā)揮學生自治權，做到權責分明、依規(guī)執(zhí)行。以高校為主體的學生管理工作推行依法治理，可通過實施“參與式”的管理方式，讓學生在一定領域內依法自治，充分參與到管理工作當中，減少學生對各類管理規(guī)范執(zhí)行的阻力。以學生為主體的自治方式是高校學生管理工作的有益補充，兩者既有協(xié)作，也有沖突，既相互依存、互為邊界，又彼此制約。在法治理念下，學生自治權的實施應遵循利益相關性原則，參與自治的事務應與自身利益密切相關，具體包括兩個方面：一是學生自身事務管理，涉及學習、生活、社交、發(fā)展、參與組織、申訴；二是參與與其相關的事項決議，擁有表決、提議、評價、監(jiān)督、列席會議、發(fā)表意見建議等權利。此外，共青團、學生會、學生代表大會等是學生行使民主權利，進行自我管理、自我教育、自我服務的組織機構，也是學生實施自治權的主要途徑。不斷加強學生自治組織的建設，有助于拓寬和扎實學生自治權的實現途徑。以法治理念推進“參與式”的管理方式，促使學生從被動管理、被動實施轉變?yōu)橹鲃訁⑴c、主動執(zhí)行的狀態(tài)，也彰顯了高校在學生管理工作上的民主意識和依法治理的決心。

四、結語

有序推進高校學生管理工作法治化，是全面推進依法治校的重要內容，也是深化教育改革的根本要求。當前高校學生管理工作普遍存在濃厚行政化色彩的“家長式”管理理念和“服從式”管理方式，致使管理工作忽視學生的權利與訴求、缺乏人性化。針對現存問題，一方面，高校學生管理工作在法治化進程中，要落實良法善治、依法治理、公平正義、遵章守法的法治化治理的內在要求，在管理理念和管理方式上，淡化行政色彩，體現人文關懷，實現從權力本位到權利本位的轉變；另一方面，高校輔導員作為高校學生管理工作的實施者、組織者和引導者，應堅持立德樹人、以人為本的理念，將法治思維融入學生管理工作當中，積極探索和深入推進學生管理法治化，著力構建法治化的長效育人機制。

［ 參 考 文 獻 ］

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[8］ 張全喜，張敏.高校學生工作法律風險控制路徑探究[J].長春師范大學學報，2015，34（5）：121-123.

［責任編輯：鐘 嵐］