我國環境保護制度建設（1992—2002）的鮮明特征與歷史意義

秦書生 朱雙鵬

〔內容提要〕1992—2002年我國加快環境保護制度建設步伐，其歷史動因在于我國資源危機和環境惡化問題、實施可持續發展戰略、建立和完善社會主義市場經濟體制推動以及國際社會環境保護的影響；其鮮明特征是立足當前和關注長遠相結合、堅持政府管理和市場驅動相結合、堅持完善立法與強化執法相結合；其歷史意義是為我國加強環境保護工作提供有力的制度保障、為實施可持續發展戰略提供有力支撐、為社會主義市場經濟體制的健康發展提供法治保障。

〔關鍵詞〕環境保護制度；環境法制；環境政策；環境管理

20世紀90年代初期至2002年黨的十六大召開之前，我國經濟快速發展，與此同時，環境污染、生態破壞不斷加劇。黨中央在社會主義市場經濟發展背景下及時總結我國在環境保護工作中的經驗教訓，更加深刻地認識到，必須加強環境保護制度建設，完善環境法制、強化環境管理，綜合運用法律、經濟、政策、監管體制等手段促進環境保護工作，才能為我國環境保護提供有力保障。這一階段我國不斷加強環境保護制度建設，為我國生態文明建設打下了良好基礎。

一、我國加強環境保護制度建設（1992—2002）的歷史動因

20世紀90年代以來，全球生態危機不斷加劇，中國國內也正面臨著經濟發展與環境保護的矛盾問題，經濟快速發展，但同時環境污染、生態破壞也日趨嚴重。這一時期我國加強環境保護制度建設主要有以下幾方面原因。

（一）資源危機和環境惡化問題是首要驅動力

這一時期，改革開放掀起經濟發展熱潮的同時也帶來嚴重的耕地占用、生態破壞和環境污染。此外，隨著中國逐漸參與世界市場分工，一批低附加值、高污染性的產業轉移到中國大陸，進一步加劇了環境污染和生態退化。這一時期，我國的資源危機和環境惡化不僅沒有從根本上得到扭轉，反而變得日益嚴峻。如果不加強環境保護，不加強對環境污染的治理，就會影響我國經濟社會的可持續發展。

解決資源危機和環境惡化問題需要依靠環境保護制度。當時我國已制定了一些環境保護制度但還不完善。比如，環境保護綜合性基本法偏重于污染防治，某些重要的生態保護單行法還未出臺，有關生態保護法律規定不適應時代需要，對生態保護的力度不夠，有關環境管理的政策制度亟待完善等。

（二）實施可持續發展戰略是強大推動力

1996年3月，八屆人大四次會議明確提出實施可持續發展戰略的重大決策。可持續發展戰略為環境保護制度建設提供了內在推動力。在環境立法方面，可持續發展戰略要求一些新的部門法出現，要求一些原有的部門法做出相應的充實或改動。在法的運行方面，從執法到司法，可持續發展戰略都提出了一些關于資源和環境方面的新要求。從執法上看，可持續發展戰略要求執法部門加強對資源開發、土地占用、污染排放等環境領域問題的執法監督，推動做到開發有序節制、治理及時有效、保護科學合理；從司法上看，各級司法部門要更加注重對環境污染、資源破壞問題的立案審查管理，依法處理和打擊不符合可持續發展戰略要求的相關案件，展現法律震懾和司法威嚴。在環境政策和管理制度方面，環境政策作為重要的環境保護風向標，對規范各級各類環保主體行為、調控環境保護手段、引導環保目標實現具有突出作用，是促進經濟社會可持續發展的有力保障。實施可持續發展戰略要求制定和修訂一系列環境政策，采用更加嚴格的環境標準，注重保護環境、改善環境，鼓勵環保產業的優先發展，合理安排自然資源的可持續利用，運用更加靈活的環境經濟管理手段促進資源的合理配置，逐步形成符合可持續發展要求的環境保護政策體系，從而達到經濟與環境共同走可持續發展道路的目的。

（三）建立和完善社會主義市場經濟體制是重要助推力

黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標。隨著市場經濟的發展，過去單純運用行政手段解決環境問題的做法逐漸改變，行政手段、市場手段、法律手段等多種手段得以運用，并且市場手段越來越受到重視。1996年9月，《國務院關于國家環境保護“九五”計劃和二〇一〇年遠景目標的批復》發布國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標，該文件明確指出到2000年基本建立比較完善的環境管理體系和與社會主義市場經濟體制相適應的環境法規體系。各級政府逐漸在實踐中意識到，通過法律制度、政策規范約束是加強環境保護工作的重要手段，政府要通過環境保護制度建設來達到保護環境的最終目的。在此背景下，環境保護制度建設很大程度上受到市場經濟體制發展的影響，環境保護制度和政策的制定開始注重考慮社會資本要素的作用，注重發揮經濟手段的指揮棒作用，通過各種環境制度和政策的實施，革新生產技術，使用清潔能源，發展再生資源，通過各類要素的協同配合和整體推進，較為科學地建構起環境制度政策與經濟發展的互動促進機制。

社會主義市場經濟體制的建立助推了環境保護制度建設，促進了環境法律制度、環境經濟政策的修訂和完善，推動了環境管理體制機制的構建。但是，這一時期環境保護制度雖然有較多的進步和完善，注重使用經濟手段調控環境治理和生態保護，但是在適應社會主義市場經濟方面仍然存在不足，很難充分發揮其內在效力。我國環境保護制度建設仍然任重道遠。

二、1992—2002年我國環境保護制度建設的鮮明特征

1992—2002年，中國特色社會主義事業全面推進，建立社會主義市場經濟體制的目標推動了中國經濟的市場化進程，可持續發展的全新理念引領了社會前進的航向，經濟發展與環境保護的緊密交織使得這一時期我國環境保護制度呈現出鮮明特征。

（一）立足當前和關注長遠相結合

進入20世紀90年代以后，環境問題越來越成為國際社會關注的重點和熱點問題。這一時期，我國的環境保護和經濟發展的矛盾也日益突出起來，盡管改革開放以來制定的一系列環境保護制度發揮出一定效用，但是并未能從根本上扭轉環境惡化的形勢。面對生態環境日益惡化的嚴峻現實，我們黨提出實施可持續發展戰略。一方面，立足當前嚴峻的環境形勢，綜合運用多種手段，制定和出臺一系列政策制度，加強工業污染治理，著力控制污染物排放，力爭解決經濟發展與環境污染不協調的突出問題，努力實現經濟發展、環境治理、生態保護相協調。另一方面，著眼長遠，注重環境規劃設計，把可持續發展戰略要求貫穿國民經濟社會發展的始終。1997年，黨的“十五大”把可持續發展戰略確立為推進我國現代化建設必須實施的重大戰略。1998年，國務院印發《全國生態環境建設規劃》，對保護和建設好生態環境，實現可持續發展做出規劃安排，2000年12月，國務院辦公廳印發《全國生態環境保護綱要》，對生態環境保護做出更加系統全面的安排。總的來看，這一階段的環境保護制度既立足當時嚴峻的環境污染現實，加強環境治理，及時消解經濟社會發展與環境保護的突出矛盾，又著眼于長遠發展，把可持續發展理念貫穿經濟社會發展始終，注重加強生態環境治理，實現了立足當前與關注長遠相結合。

（二）堅持政府管理和市場驅動相結合

建立社會主義市場經濟體制的目標要求環保工作與市場經濟發展相適應，因此各級政府就要采用多種手段實現環境保護的目標。由此除了加快環境立法，推進環境保護的政策法規不斷健全外，一系列環境保護的經濟管理手段也開始應用，環境保護的市場驅動逐漸發揮作用。國家出臺的各項環保制度政策運用經濟手段來規范企業的經濟活動，將經濟收益同企業是否愛護環境相關聯，實現企業自身利益與社會整體利益的有機結合。這一階段，政府根據使用資源有償的基本原則，逐漸征收資源利用補償費，對環境稅的開征展開深入探討和相關研究；在國民經濟核算體系中逐步納入自然資源和環境，使經濟活動造成的環境代價通過市場價格完整地、準確地反映出來；依據不同行業污染物排放的時限進而制定不同的排放標準，進一步提升排污收費水平，使企業污染治理盡可能達到國家和地方的統一要求；對公益性環境保護企業和事業的項目進行補貼和財政支持；在引進外資和項目時，注重環境保護審查等。

（三）堅持完善立法與強化執法相結合

法律在環境保護中發揮重要的硬約束作用。完備的環境法律體系是開展環境保護工作的基本前提，面對新的形勢要求，我國充分發揮全國人民代表大會專門委員會的重要功能，研究環境法律實施過程中遇到的難題障礙，加強重點領域環境立法，及時梳理修訂相關環保法律法規，并根據經濟社會發展出現的新情況以及區域、行業特點，制定了固體廢物污染、噪聲污染、節約能源、防沙治沙等相關領域的法律法規。此外，不斷加大對破壞環境的懲治力度，在刑法中增加了“破壞環境和資源保護罪”，為環境保護建立了嚴密的法律防線。同樣，環境執法效果也直接關系環境保護的成效，因此，我國制定了一系列關于開展環境保護執法檢查的政策文件，為建設強有力的執法隊伍，開展環境保護執法工作提供重要保障。1999年，國家環境保護總局制定了《環境保護行政處罰辦法》。同年，國家環境保護總局發布《關于進一步加強環境監理工作若干意見的通知》進一步指出在各層級應該建立環境監督、檢查的專職機構。2001年，國家環境保護總局成立了環境應急與事故調查中心。2003年，改設環境影響評價司代替原來設立的監督管理司，并增設環境監察局。2002年，國家環保總局印發通知將各級“環境監理”機構更名為“環境監察”機構，更加充分體現環境執法職能，增強環境執法權威。總的來看，這一階段不斷適應社會發展要求，建立起更為完善的環境保護體系，同時注重環境執法隊伍建設，提升環境保護法律的實施效果，有力促進了立法保障性和執法有效性的提升。

總的來看，該階段，環保部門牽頭管總的作用逐步發揮，對環境保護工作進行專業化、科學化、體系化的業務指導和管理監督，有關部門積極配合協同，承擔自身領域的環境保護責任，顯現出兩者相互協同、緊密互動的鮮明特征。

三、1992—2002年我國環境保護制度建設的歷史意義

進入90年代后，我國積極探索并構建有利于調節經濟發展與環境保護突出矛盾的制度體系，提出并實施了可持續發展戰略，為促進經濟發展與環境保護同向而行提供了有力保障。因此，這一時期的環境保護制度建設具有重要的歷史意義。

第一，為我國加強環境保護工作提供有力的制度保障。改革開放以來，片面追求經濟增長的不合理思想觀念在實踐中具化為“先污染后治理”的發展模式，其導致污染嚴重，產值低下，雖短時期內對經濟的增長產生了一定推動作用，帶來了一定的經濟效益，但與此同時引發了大量環境污染問題，使生態受到了嚴重破壞。自1992年以來，政府工作報告逐漸將環境保護問題列入其中，其地位逐年上升。1992年《政府工作報告》中的“加快經濟發展”部分，涉及了水資源保護、水土保持和植樹造林等，論述簡約，且主題不突出，并沒有將環境保護作為專項工作論述。在1993年的《政府工作報告》中，第一次在“以經濟建設為中心，促進社會全面進步”部分，專列“認真抓好計劃生育和環境保護”部分，對環境保護工作做了具體部署。自此以后，這一階段歷年的《政府工作報告》都將環境問題置于經濟問題下專門論述。不僅如此，在中央部署的各項工作中，都將環境保護、資源節約的理念滲透其中。面對我國生態環境問題日益嚴峻的現狀，為應對生態危機、環境惡化，我國更加重視依靠環境法制、環境政策來調整、規范經濟社會發展中企業和個人的行為，通過實行追責問責制度，對破壞生態環境的企業和個人實施相應的問責和懲處，使其承擔相應責任，從而為環境保護在制度層面形成強大的震懾力提供了堅實保障。而隨著全國人民代表大會環境與資源保護委員會的建立，有力推動了環境立法的進程，與社會主義市場經濟體系相適應的環境法律體系逐步建立起來。這些法律法規和制度政策的建立和完善，構筑起環境保護治理的強大支撐，為我國加強環境保護工作提供了有力保障。

第二，為實施可持續發展戰略提供有力支撐。實施可持續發展戰略是我們黨立足基本國情和中華民族永續發展的長遠目標做出的重大戰略安排。可持續發展戰略，既是一種思想觀念上的革新，是我們黨對發展問題的新認識、新思考，同時更是一種實踐發展的新指引，標志著與傳統發展方式相區別的新的發展方式。因此，我們要在思想認識上樹立這一理念，更要在實踐發展中加以落實，而要勾連起兩者之間的有機互動就需要建立和完善相應制度體系，通過制度的制定完善適應可持續發展戰略的要求，同時又通過制度的保障約束促進可持續發展戰略的實施。一方面，經濟與環境協調發展的制度創新適應了可持續發展戰略的客觀要求。經濟發展與環境保護并非不可調和，通過創新實施環境經濟政策、綠色經濟制度，發揮市場手段作用，能夠引導市場行為主體自覺加強科技力量投入，轉變生產經營方式，優先采取低污染、低能耗的經濟行為，促進產品的更新迭代和系統升級，而這種經濟行為也將進一步反哺經濟個體自身，為其經濟活動帶來更加可觀的效益和收入，從而從使得經濟發展與環境保護真正實現有機一體、相互協調，有效實現自然資源的保護和生態環境的平衡。另一方面，環境保護制度有效約束和規范了可持續發展戰略的實施。我國制定了治理污染、保護環境的若干法律制度，如《建設項目環境保護管理辦法》（1986年3月）、《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年3月）、《建設項目環境保護管理條例》（1998年11月）、《環境標準管理辦法》（1999年4月）、《清潔生產促進法》（2002年6月）等。這些環境保護制度對各類相關主體的活動進行了科學全面的規范要求，對進行環境管理提出了較為明確的依據遵循，環境保護工作逐步邁入制度化、規范化軌道，進一步推動了可持續發展戰略的落實。

第三，為社會主義市場經濟體制的健康發展提供法治保障。長期以來，我國發展模式體現為過度消費資源和能源，實行粗放型經營，重視數量和速度，忽視質量和效益，重視開發忽視保護，這樣的發展模式嚴重背離了社會主義市場經濟發展的要求，引發了嚴重的環境污染和生態破壞問題。這一階段環境保護制度圍繞建立和完善社會主義市場經濟體系，在制定專門法律和相關法律的過程中加強對資源環境的保護，注重經濟發展方式的轉變和經濟結構的調整。例如，中央政府提出加快經濟增長，轉變增長方式，實現由粗放型生產方式為主逐漸向集約經營為主的生產方式轉變，注重優化結構效益、規模經營效益和科技進步效益等。同時突出使用市場調節手段深化環境保護，注重發揮政策對環境的監督管理和引導規范，這些舉措有力促進了經濟發展與環境保護的協調推進，為建立社會主義市場經濟體制提供了重要支撐。

（作者單位：東北大學馬克思主義學院）