預算管理一體化在縣級預算單位中的實踐

鄭杰

一、前言

黨的十九大報告提出：建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。近年來，各級財政部門不斷提高政治站位，在部門預算改革、國庫集中支付改革、電子支付改革等方面進行了一系列預算制度改革，現代預算制度初步建立。2020年2月，財政部印發了《預算管理一體化規范（試行）》（財辦[2020]13號），改革了業務規范，實現各級預算數據的上下貫通，預算全過程管理的一體化。要求各預算單位應積極配合財政部門建立統一的預算管理體系，推動預算管理的現代化改革工作實施，以實現對預算的全程監督，保證機構的各項業務活動正常開展。本文以預算一體化系統在縣級預算單位中的實踐與應用為切入點，淺析預算一體化系統在縣級預算單位運行的效果及在存在的問題，并提出了意見與建議，希望為預算管理一體化的推進提供經驗。

二、預算管理一體化的內涵

預算管理一體化系統是根據現代財政制度的要求，以全國統一的“業務規范+技術保障”的方式建立的現代財政信息化管理系統。通過在信息系統中嵌入管理規則，在現代信息技術的支持下不斷完善優化“制度+技術”管理機制，提升預算管理規范化、標準化和自動化水平[1]。

《預算管理化規范》和2021年國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》涵蓋了基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告等預算管理主體流程。總結起來，可以劃分為五個方面：①全國政府預算管理的一體化，構建上、下層政府部門之間的銜接機制，全面反映各個層面預算管理的實際情況；②各部門預算管理的一體化，統一各部門的預算管理制度，不斷完善優化單位預算、部門預算和政府預算銜接機制；③預算全過程管理的一體化，打造預算全過程的管理閉環；④項目全生命周期管理的一體化，建立健全預算項目全生命周期管理機制；⑤全國預算數據管理一體化，建立各級預算數據生產和對接傳輸的標準化，推動單位和部門預算信息與財政部門共享，集中管理全國各級預算數據[2]。

三、預算一體化系統在縣級預算單位中的運行效果

（一）提高了縣級預算單位工作效率

隨著我國財政體制改革的不斷深化，對預算管理工作的需求越來越高。但由于支付系統、記賬系統等各個系統之間相對獨立、聯系過程復雜，編制各類報表不僅耗費大量的人力和時間，還會加大財務人員的工作量，使縣級預算單位的工作效率下降。預算一體化的建設能使各系統之間的聯系更加緊密，各部門、各系統之間的信息交流既能滿足實際的預算管理需要，又能極大減少工作人員的工作量，提高工作效率。如資金支付過程，預算一體化改革以前，《財政授權支付匯總清算額度通知單》《財政直接支付匯總清算額度通知單》《財政直接支付憑證》等紙質文件需人工傳遞，費時費力，效率低下；預算一體化改革后，取消了紙質傳遞，實行網上簽章、網上傳遞數據，代理銀行登入系統，進行電子印章核對并支付，支付憑證回單及時反饋至財政及預算單位，省時省力，提高了支付效率，真正實現了“讓數據多跑腿，人工少跑腿”以及無紙化支付。

（二）進一步保證了預算編制的完整性

傳統預算管理模式將預算資金的關注點放在了財政撥付部門，部分預算單位錯誤地把單位資金當作自有資金，在預算編制過程中，盡可能多申請財政撥款，少使用單位資金，預算編制不完整；有些單位資金游離在預算管理之外，財政部門沒有對此部分資金進行監督。在預算收支執行方面，財政部門缺乏有效的監督和約束手段，不能詳盡地了解資金的實際規模，因此造成了財政收支壓力逐年增加。但是行政事業單位每年的盈余資金卻越來越多，無法發揮出單位資金的最大價值。預算一體化改革后，將單位資金等預算外收支全部納入預算中，將預算單位符合規定的各項資金統一編制到使用這些資金的部門中，確保預算的完整性，實現各項收入共同管理，各項支出統籌安排，增強了預算資金統籌能力[3]。

（三）實現了“資金跟著項目走”的預算項目管理理念

預算管理一體化改革后，所有預算支出都應納入項目庫，進行全生命周期管理；所有的預算項目從項目庫中挑選，沒有入庫的項目不能安排預算。在此基礎上，以支出性質和用途為標準，將預算項目分為人員類項目、公用經費項目、其他運轉類項目和特定目標類項目，把“供養人員的錢”“保障部門運轉的錢”和“支持事業發展的錢”之間的界限劃分得更加明晰，有利于強化預算約束[4]。

（四）進一步確保了財政資金撥付安全、高效與規范

動態監控是對財政資金運行及具體活動進行實時監控的重要手段。系統內設置了支付校驗規則，如同名賬戶轉賬校驗規則、敏感字詞校驗規則以及大額資金支付校驗規則等，實時監控每一筆支付資金的支付情況。對觸發預警的支付申請，需部門與財政進一步進行審核，確保資金撥付安全、合規。

四、預算管理一體化運行存在的問題和困難

預算一體化系統上線以來，在縣級預算單位中產生了良好的效果，提高了預算管理水平以及工作效率，但在運行過程中也存在一些問題需要改進。

（一）一體化系統功能需進一步完善

目前，動態監控規則設置權限歸省財政廳，縣級財政部門若要根據自身情況設置校驗規則，需經市級上報省廳，設置時間長，手續繁瑣；若實際收款人賬戶名稱中包含預警詞匯，也會導致系統攔截；指標查詢頁面，僅有支付進度查詢，無具體收款賬戶等信息，查詢信息不全；對于退回的支付憑證，系統內不會沖減原支付金額，退回數據查詢功能有待完善。

（二）財務人員預算管理理念需加強

預算管理一體化是新時代深化預算制度改革的有效途徑，是落實政府過“緊日子”的要求，有助于加快建立現代預算制度。改革實施以來，部門單位財務人員僅僅認為換了個系統或者財政業務平臺，對預算管理理念認識不深。有的財務人員對一體化系統上線表示不理解，對系統缺乏了解，間接造成預算管理效率低下。

（三）項目庫預算編制不到位

項目庫是預算管理的基礎和前端，在編制過程中，財務人員對項目內容了解不全面，業務科室認為預算編制是財務部門的工作，工作間溝通不順暢，導致了項目庫編制不細致、不到位的情況。如項目概況填寫簡略，未能體現項目實施內容，項目測算支出標準單一，績效目標指標可考核性低、量化指標少、脫離實際等。

五、推進縣級預算一體化改革的建議

（一）建立科學的預算管理理念

預算一體化改革是一項系統性工作，需要政府、財政等各預算單位全員參與，各預算單位領導及財務人員要充分認識到推進預算管理一體化的必要性、重要性及緊迫性，才能更好地完成項目儲備、預算編制、預算批復調整調劑、預算執行等全流程工作內容，推動預算一體化的順利實施。

（二）進一步強化全面預算管理思想，健全全面預算管理體系

1.進一步對縣級預算單位各部門的財政收入進行統一預算

建立健全全面預算管理體系，可以從調取審閱單位會計賬、單位基金賬戶或由財政代管基金賬戶等渠道，獲得縣級預算單位的資金實際收入，對縣級預算單位的預算支出實行項目化管理，部門所有收支都被實時動態監測。為此，我們可以對行政事業部門實施全面的財政收支政策，從財政收入、行政事業性收費、國有資本經營收入、政府性基金收入等方面進行全面的核算。

2.強化預算的整體觀念

縣級預算單位領導要提高對預算工作的認識，要從上到下、從下到上，加深工作人員對“預算”的理解，提高預算認識水平。

（三）進一步完善項目庫管理，構建預算項目全生命周期管理機制

全面預算管理要求縣級預算單位將所有預算支出作為預算線列入項目數據庫，從以前的“先預算，后項目”到“先項目，后預算”，確保資金的科學投入。這就要求縣級預算單位盡快確立“資金緊隨項目”的概念，高度重視建設預算項目池，將其作為有效完成預算編制的基礎和管理預算的出發點，為項目的高質量完成打好基礎。另外，縣級預算單位應根據中期財務計劃管理要求，結合行業職能和中期工作計劃，建立一個具有年度滾動預算的項目生命周期管理系統，從而不斷完善和優化整體項目預覽和演示過程的管理，動態事件監測和后續跟蹤反饋，年度計劃和預算，重新設計行政預算和財務項目的業務流程，改善行政預算項目的管理。

（四）進一步嚴格預算執行管理，強化預算硬約束

預算單位在支付方式、支付程序和支付時限三個方面要嚴格按照相關規定辦理財政支付業務。在支付資金時，應綜合考慮批復的預算、用款計劃的要求以及項目的進度等因素。財政、國庫、代理銀行通過該體系由電子命令完成財政收支結算，增強預算指標對財政收支的監督，建立健全動態監測體系。各部門、單位要根據財政收支情況，建立和完善與財政預算管理相協調的內部控制體系，制訂財政收支的相關制度，對縣級預算各部門、單位的資金進行統一的監督。

（五）加強財務人員培訓，提升業務水平

1.加強預算管理一體化操作系統的培訓

采取線上與線下、理論與實操結合的方式，圍繞基礎信息填報、預算項目庫、預算編制、會計核算以及預算一體化系統操作等內容進行系統培訓，提高預算單位財務人員、財政業務人員操作與理論水平。

2.加強財務知識業務培訓

縣級財政部門應科學制定業務學習計劃，對財政法律法規、財政業務知識等方面進行講解，提升全縣財務人員的業務能力和財政管理水平，提高工作積極性。

3.加強實操指導

技術運維人員應強化對各預算單位的實操指導工作，及時解決操作困難，切實提高預算管理一體化系統運轉效率。

（六）防范網絡風險，保障系統數據安全

數據安全是實現預算管理一體化操作的重要依據。系統中的有關數據是國家的重要信息，如果數據被泄漏或者被入侵，將給國家帶來不可估量的經濟損失。因此，縣級預算單位要加強網絡安全防范，保證信息的安全性。

禁止內網和外部網絡的混合使用，建議各單位配置預算管理一體化系統專用設備，禁止與外部網絡相連。加強密碼監管。預算管理一體化系統一律使用UK登陸，使用強密碼并定期更改口令；不在微信群和QQ群發布任何機密信息，尤其是IP地址、賬號、密碼等信息。對信息技術的普及和應用進行全方位培訓，加強對縣級預算單位數據的保護，加強對信息系統的管理。

（七）優化管理系統，推進平臺融合

1.結合實踐，完善流程，優化升級一體化系統

目前，預算化一體系統已基本在全國各省運行，在運行過程中，特別是月底、年底登入用戶多、使用平臺人數多時，系統會出現卡頓、導出數據不存在等現象。這就需要從技術上入手，穩定系統，不斷消除系統運行時存在的漏洞，確保系統平穩運行。

2.加快一體化系統與資產、債務管理模塊銜接建設

財政資金形成實物資產的全鏈條管理機制的建立，對于精準核算和動態反映資產配置、價值變動、存量等情況具有重大意義[5]。同時，嚴格參照一體化的要求對與預算管理有關的債務管理流程和規則進行規范整合，不僅能夠實現預算管理與債務管理的完美銜接，還能加強地方政府舉債融資的預算約束和風險防范[6]。

3.細化完善預算執行動態監控系統

（1）結合實際，及時修訂、新增監控目錄，擴大動態監控范圍，加強預算執行控制，將有限的資金用在“刀刃上”，提升資金使用效益。

（2）對預警的信息進行分析，建立單位預警臺賬，堅持問題導向，深入核查，發現問題后，及時反饋至部門和單位，督促整改，確保預算資金高效、合規、安全使用。

（3）完善優化事前威懾、事中監控、事后查處的一體化預算執行監控機制，全面提升財政財務監督管理水平。

六、結語

推進預算一體化是深化預算改革、加快建立現代預算制度的重大舉措，是落實政府過“緊日子”的要求，是貫徹落實國家宏觀政策的重要保障。當前，我們應重視統籌推進縣級預算單位預算管理改革的進程，充分認識到預算管理一體化系統的重要抓手作用，在實踐中不斷探索改進與完善，總結經驗做法，不斷開拓進取，繼續優化系統功能，提高預算資金使用效益，加強和完善預算管理，提升預算一體化建設水平、綜合管理水平與財政治理能力。

引用

[1]國務院.國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2021，1731（12）：5-10.

[2]崔惠玉，田明睿.推動預算管理一體化改革 深入貫徹實施新《預算法實施條例》[J].財政監督，2020，486（24）：16-20.

[3]張廷廷.預算管理一體化助推事業單位財務轉型創新[J].預算管理與會計，2022，374（10）：26-29.

[4]秘曉敏.論預算管理一體化在事業單位中的應用[J].財會學習，2022，347（30）：65-67.

[5]王光坤.全面推進部門預算管理一體化改革[J].預算管理與會計，2021，363（11）：15-21.

[6]財政部預算管理一體化建設業務組.預算管理一體化的總體思路和主要管理機制[J].中國財政，2020，816（19）：5-10.

作者單位：武城縣財政局