國有資產報告制度施行五年盤點

潘偉

國有資產報告制度自2018年起施行，至今已經五年。

2017年12月30日，中共中央印發實施《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》），規定國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況。這是中國國資監管向前邁出的重要一步。

此后，十三屆全國人大常委會貫徹落實《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》五年規劃（2018-2022）（以下簡稱“五年規劃”）對外公布。

根據五年規劃的報告年度議題安排，2018年至2022年，在黨中央的堅強領導下，全國人大常委會在審議綜合報告的同時，逐年分別重點審議了金融企業國有資產專項報告（2018年）、行政事業性國有資產專項報告（2019年）、企業國有資產 （不含金融企業）專項報告（2020年）、國有自然資源資產管理情況專項報告（2021年）和國有資產管理情況綜合報告（2022年），總共4個專項報告和1個綜合報告，即“1+4”。

2022年10月28日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議聽取審議關于2021年度國有資產管理情況的綜合報告，標志著首個“國有資產監督五年規劃”順利收官。

五年來，國有資產報告制度體系在貫徹落實過程中不斷健全，推動了“陽光國資”“陽光央企”的打造，增加了國有資產管理公開透明度，提升國有資產管理公信力，鞏固和發展了中國特色社會主義基本經濟制度。

基本摸清國有資產“家底”

中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授認為，通過貫徹落實國有資產報告制度，過去五年基本上摸清了“家底”，也部分亮出了“家底”。

“全口徑報告國有資產情況，向全國人民報告國有資產‘明白賬，推動提高了管理公開透明度，規范和改進了國有資產管理工作，推進了國有資產治理體系和治理能力現代化，使國有資產更好地服務發展、造福人民。”清華大學中國現代國有企業研究院研究主任周麗莎表示。

經過五年的努力，一本清楚明白的“國資賬本”徐徐展開。

在企業國有資產方面（不含金融企業），全國國有企業由2017年的資產總額183.5萬億元、負債總額118.5萬億元、國有資本及權益總額50.3萬億元轉變為2021年的資產總額308.3萬億元、負債總額197.9萬億元、國有資本權益86.9萬億元。

在金融企業國有資產方面，2017年，國有金融企業資產總額241.0萬億元，負債總額217.3萬億元，形成國有資產16.2萬億元。2021年，全國國有金融企業資產總額352.4萬億元、負債總額313.7萬億元，形成國有資產25.3萬億元。

在行政事業單位資產方面，2017年，全國行政事業單位資產總額30.0萬億元、負債總額9.5萬億元、凈資產20.5萬億元。2021年，全國行政事業性國有資產總額54.4萬億元、負債總額11.5萬億元、凈資產42.9萬億元。

在國有自然資源資產方面，2017年，全國國有土地面積5.05億公頃，內水和領海面積38萬平方公里，天然氣剩余技術可采儲量5.5萬億立方米。截至2021年底，全國國有土地總面積52346.7萬公頃。其中國有建設用地1796.3萬公頃、國有耕地1955.5萬公頃、國有林地11245.7萬公頃、國有草地19757.2萬公頃、國有濕地2178.3萬公頃。根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，我國管轄海域面積約300萬平方公里。2021年，全國水資源總量29638.2億立方米。

其中，針對企業國有資產方面（不含金融企業）的數據及數據變動，周麗莎認為，隨著國有資本布局優化和結構調整，國有經濟活力和內生動力得到釋放，具有較強競爭力的大公司大企業集團脫穎而出，國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力不斷提升。劉俊海則表示，統計數據在很大程度上反映了國有資產、國有企業和國有經濟的基本情況，但是也要注意到數據所不能直接反映的國企公司治理水平等情況。

國有資產報告工作基本實現全覆蓋

2018年，國務院向全國人大常委會就國有資產管理情況作了首次報告，使2018年成為貫徹落實國有資產報告制度的開局之年。

全國各省市相繼出臺了相關文件，如山東印發《關于建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度的通知》，江蘇印發了《中共江蘇省委關于建立省政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，廣東率先出臺《關于建立省政府向省人大報告地方政府債務管理情況制度的意見》。

例如湖南省自2018年建立國有資產報告制度以來，采取綜合報告與專項報告相結合的方式，連續5年完成報告工作，曬出了國有資產“明白賬”。湖南省建立健全財政牽頭、部門“橫向協作”、市州“縱向聯動”的國有資產綜合報告工作機制，認真做好相關報告起草工作、省人大審議意見整改落實工作等，推動提高全省國有資產管理和治理水平。目前，湖南省國有資產綜合報告涵蓋各類國有資產的規模、結構、分布、經營管理等主要內容，基本實現了全口徑、全覆蓋。湖南省14個市州、123個縣市區均已建立向同級人大常委會報告國有資產管理情況制度。

周麗莎表示，國有資產報告工作開展以來，全國各個地方迅速作出回應，積極推進政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況，而且各個地方編制的綜合報告與國務院綜合報告在體例模式上基本一致。

按照全國人大常委會關于國有資產管理情況監督的五年規劃和年度計劃安排，國務院和地方各級人民政府認真開展統計清查，不斷健全制度體系，持續推進重點改革，加強基礎管理工作，各方面取得良好進展。國有資產報告工作在全國各地基本實現全覆蓋。

“沉睡資產”有賬可查 國企改革更加深入

對國有資產進行全面摸底，不僅可以讓“沉睡資產”有賬可查，為盤活“沉睡資產”打下基礎，而且可以為國企改革提供數據等支撐，對深化國企改革有積極意義。

現實中，個別國有企業存在低效、無效資產，其固定資產或者產品有價無市，甚至已經沒有實際使用價值；也有一些企業運營效率低下，長期虧損或股權投資多年不能分紅。周麗莎表示，初步摸清國有資產家底，有助于持續提升國有資產管理水平和效能，促進對國有資產質量的管理，推動不良資產處置，盤活存量資產，提高運營效率和資產效益。

劉俊海認為，國有資產報告制度把企業國有資產擺到臺面上，對于深化國企改革既是一種壓力，也是一種動力。國有資產數據賬本公開化、透明化、具體化，可追溯、可留痕、可驗證，既推動了國企不斷提高管理、經營的能力和水平，進而實現國有資產保值增值，又為防止國有資產流失增加了一道安全防線。

國有資產報告工作面臨新的挑戰

對于開展了五年的國有資產報告工作，劉俊海稱之為“成就巨大、問題也有”。周麗莎則概括總結了國有資產管理的基本概念和范圍、體系建設進程的均衡性、會計信息真實準確性等三方面問題。

一是國有資產的基本概念、范圍還不夠清晰，數據質量也不夠高，需要進一步夯實工作基礎。國有資產的范圍主要是依據傳統口徑確定，對專利發明等知識產權以及數據資產和與之相關的計算、存儲資源等體現不足。

二是現有的4類國有資產管理體系建設進程不平衡。企業國有資產管理制度相對比較成熟；國有自然資源資產管理需要進一步摸清家底，完善資源實物量轉化為資產價值的機制；行政事業性國有資產效益的計量評價方式需要探索；金融企業的國有資產管理有待于金融管理體制的改革和完善。應根據各類國有資產的特點，有針對性補齊管理短板，進一步完善全口徑全覆蓋的國有資產管理體系和制度。不同種類國有資產有不同功能定位，實行分類考核特別是實現量化考核需要攻克一系列難題。

三是近年來審計查出一些國有企業會計信息失真。有的企業虛增收入利潤，有的資產減值計提不充分，一些行政事業性國有資產的數據不實。推動相關企業、單位嚴肅整改，建立健全制度機制，保證國有資產財務數據真實、準確。

國有資產綜合性立法工作將全力推進

根據已公開的“全國人大常委會2023年度工作要點”，全國人大常委會2023年將加大對預算審查監督、國有資產管理監督力度。落實黨中央關于加強人大國有資產監督職能、建立國有資產管理情況報告制度的決策部署，制定十四屆全國人大常委會關于國有資產管理情況監督工作的五年規劃，結合審議國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告，聽取和審議2022年度金融企業國有資產管理情況的專項報告。圍繞部分政府性基金管理情況、健全完善縣級基本財力保障機制情況進行專題調研。深入推進預算、國有資產聯網監督工作。

根據“全國人大常委會2023年度立法工作計劃”，全國人大常委會將于8月繼續審議修改公司法、審議制定增值稅法；于12月繼續審議制定金融穩定法，初次審議修改礦產資源法、能源法等。

此外，根據相關消息，2023 年起，全國人大常委會相關部門將全力推進企業國有資產法等專項法律修法工作。加強國有資產口徑范圍、分類標準、管理體制、監督機制等基礎性、共性問題研究，加快推進綜合性國有資產法立法研究工作。

劉俊海表示，未來五年，“摸家底”的工作還要繼續推進下去，一定要摸實、摸細、摸準，持續增強數據真實、準確、完整，進一步夯實工作基礎。同時，推動相關數據的公開共享，進而推動對國有資產和國有資產管理的相關研究，實現國有資產管理能效水平再上新臺階。

關于未來國有資產報告工作的推動方向，周麗莎建議：一是重點將國有企業經營中帶有社會效益、外部效益的活動及成本同商業性經營活動區分開來，進一步提高國有企業資產運營、管理的科學性、準確性。二是加強相關基礎理論研究，準確定義國有資產的基本概念，進一步明晰國有資產范圍，科學劃分國有資產分類，準確把握各類資產的性質和關系，明確不同類型資產的管理體制機制。三是堅持系統觀念，樹立“大資產”管理觀念，把國有資產擺在經濟社會發展全局中，統籌國有資產和經濟發展、生態保護、財政收支等方面的關系，明確國有資產管理的總體思路和政策框架、具體舉措。