化肥減量增效在鄉鎮實踐中的困境與出路
——基于三峽庫區L 鎮的調研

賈丁樺

（中國農業大學資源與環境學院，北京 100000）

化肥對促進農業生產快速發展發揮著不可替代的作用，相關數據顯示，糧食增產因素中化肥的貢獻率達到了40%。化肥施用量的不斷增長，特別是一些農戶對化肥長期的不科學使用，造成了耕地地力下降、生態環境污染、資源浪費等問題。2015 年，農業部印發了《到2020 年化肥使用量零增長行動方案》，全國范圍內化肥減量增效取得了顯著成效，化肥用量連續下降、施肥結構更加優化、施肥方式得到改進、化肥利用率不斷提升、管理機制趨于完善。“十四五”時期為夯實糧食安全根基、促進農業綠色轉型和加快生態文明建設，科學施肥的需求更為迫切。2022 年，農業農村部印發了《到2025 年化肥減量化行動方案》，旨在解決不同區域、不同作物、不同經營主體施肥不均衡、不合理問題。鄉鎮政府直接服務于廣大農民和農村地區，其對化肥減量增效的重視程度和技術保障服務直接影響到轄區內相關農業生產經營主體的施肥行為。為深入了解基層實施化肥減量增效政策的實際情況，筆者利用大學生“三下鄉”活動，對地處三峽庫區的L 鎮化肥減量增效現狀進行了調研，分析了存在的困境，并提出對策建議，以期化肥減量增效行動在農村基層取得更好成效。

1 L鎮化肥減量增效行動開展情況

L 鎮是長江三峽庫區腹地F 區下屬的一個典型農業鄉鎮，鎮內擁有市級現代農業園，建有水產養殖基地1 300 畝、水稻標準化種植基地3 萬畝、有機蔬菜種植基地1 萬畝，種植油茶、脆李、油桃、皇冠梨等經果林1 萬畝。近年來，L 鎮黨委政府深學篤用習近平生態文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，堅決貫徹黨中央關于長江流域“共抓大保護、不搞大開發”的方針，堅定不移走生態優先、綠色發展之路，堅決筑牢長江上游重要生態屏障，堅決打贏打好污染防治攻堅戰，扎實開展化肥農藥減量增效行動。

1.1 加強組織領導，明確工作職責

根據F 區農業農村委關于化肥農藥減量增效的工作方案，L 鎮成立了鎮化肥減量增效使用行動工作領導小組，由鎮長任組長，農服中心、畜牧、環保分管領導任副組長，經發辦、農服中心、畜牧站和規建所負責人及各村（居）委主任為成員。領導小組負責統籌規劃、組織協調各單位成員搞好宣傳發動工作，推進各項措施落實。各村（居）委成立由村（居）主任任組長的推進落實領導小組，加強協調指導，推進各項措施落實。并從鎮級層面做好各部門間的協調配合，共同高效推進工作，同時強化對化肥減量增效工作的監督考核，嚴格落實問責制。

1.2 開展宣傳培訓，增強群眾科學意識

開展以“農藥化肥減量增效使用行動”為主題的宣傳活動，利用宣傳車、鎮村各級以會代培、場鎮咨詢宣傳、宣傳資料發放等方式，大力宣傳科學施肥知識，增強群眾科學用肥意識，營造良好社會氛圍。根據F 區農業農村委員會《關于領取張貼測土配方施肥建議卡宣傳資料的通知》要求，L 鎮除了在場鎮發放張貼《測土配方施肥建議卡》和化肥農藥減量增效宣傳單，還將宣傳資料分發到22 個村（居）、123 個村（居）民小組，派專人對全鎮200 余戶規模種養殖戶進行定點宣講，傳授測土配方施肥技術知識和化肥農藥減量增效知識，讓大家積極參與到化肥農藥減量增效行動中來。近三年來共印發張貼《測土配方施肥技術》《玉米秸稈整秸堆漚技術要點》《玉米、小麥秸稈粉碎堆漚技術要點》《F 區主要農作物測土配方施肥推薦方案》等宣傳資料3 500 余份，開展宣傳車宣傳30 次，制作墻體廣告/橫幅52 條，召開各級以會代培120場次，培訓農戶3 200 余人次，大大增強了群眾科學使用化肥農藥的意識。

1.3 對標方案任務，取得行動成效

L 鎮始終站在確保國家糧食安全和構建人與自然和諧相處的現代化的政治高度，按照《到2020 年化肥使用量零增長行動方案》《到2025 年化肥減量化行動方案》確定的目標任務，制定了全鎮的農業面源污染防治規劃和實施方案，通過層層抓落實，取得了行動成效。全鎮堅持每年開展宣傳發動和技術培訓，積極鼓勵種植戶施用有機肥、復合肥，通過控氮減磷穩鉀提高農產品品質。引入有機肥商家進駐L 鎮，全面推動配方肥、有機肥進村入戶。推進秸稈還田、畜禽糞便資源化利用，鼓勵引導群眾使用農家肥，示范推廣“規模養殖+沼氣+社會化出渣運肥”模式，推進沼渣沼液有效利用。在改進施肥方式減量方面推廣基肥機施、深施、種肥同播，讓農戶摒棄化肥表施、撒施等不科學施肥方式。2017 年全鎮無機化肥使用量達到最高峰2 478 t（折純），提前實現了零增長目標，以后逐年減少，2021 年全鎮化肥使用量下降到2 200 t（折純）。

2 化肥減量增效行動在實施中的困境

調研發現，在開展化肥減量增效行動中，人們的思想觀念、新技術的推廣應用、激勵機制等方面都還存在一些困難和問題，具體分析如下。

2.1 對化肥減量增效的重大意義認識不到位

相關主體在思想觀念上沒有認識到化肥減量增效是保障國家糧食安全和促進農業綠色高質量發展的有力支撐。從農業經營主體來看，分散經營農戶中在家務農的群體年齡超過60 歲的近八成，具有初中以上文化程度的務農群體不足10%，他們對新知識技術接受緩慢，在具體生產過程中仍然按照自己的老經驗施肥，普遍缺乏科學施肥意識。有的人甚至盲目認為“莊稼一枝花，全靠肥當家”，認為化肥用得越多，莊稼收成越好、耕地越肥。微觀農戶這種習慣性的化肥施用固定行為往往片面追求部分作物特別是蔬菜的產量和外觀的光鮮亮麗，對農產品質量、農業面源污染重視不夠。從化肥供給主體來看，少數中小型化肥廠發展綠色生態新型肥料產品的動力不足，認為“科學配方不掙錢、掙錢配方不科學”，依然在大量生產傳統老舊化肥產品，極個別不良商販甚至生產假冒偽劣產品。從基層政府的角度看，化肥減量增效工作從理論上講起來很重要，但在實際工作中，基層要應付的各類考核檢查任務十分繁重，發展和安全穩定工作耗費了政府人員的絕大部分精力，化肥減量增效行動在大量緊迫、應急事項面前就顯得“沒那么重要”了，開展相關工作很大程度上是為了拍照留痕以對付上級檢查，極個別基層干部甚至錯誤地認為化肥的用量和效果很難精準統計，減量增效僅僅是“數字游戲”。

2.2 化肥減量增效的技術推廣實效性較差

化肥減量增效是一項專業性、技術性都很強的行動，需要一系列專業技術支撐作保障。當前農村鄉鎮的農業技術推廣力量整體薄弱，很多涉農工作人員都沒有農學、資源環境科學等相關專業背景，從指導能力上就存在心有余而力不足的問題。技術指導機構的設立也不完全統一規范，有的在鄉鎮農業服務中心，有的在經濟發展辦公室，還有的在村鎮建設服務中心。農村土地分散經營，長期以來的習慣性施肥導致每個地塊的土壤營養成分相差較大，測土設施設備落后客觀上增加了測土配方施肥的難度。大量標準化的化肥減量增效宣傳和培訓沒有考慮不同耕地之間的差異性，再加上農戶粗放型的施肥方式導致在施肥指導中精準性不夠。在對農戶的培訓中，存在一定程度的形式主義，理論講得多、實際操作少，缺少“手把手”的現場指導，培訓組織者往往想當然認為培訓中只要有人講了、傳單發了，農民就一定掌握了。此外，在農戶中開展化肥減量增效長期跟蹤比較試驗的樣本太少，沒有讓廣大農戶親眼看到實實在在的效果，以致大量分散經營的農戶對化肥減量增效的新技術長期處于疑慮觀望狀態[1-2]。

2.3 化肥減量增效的獎懲機制缺乏

目前在化肥減量增效行動中，宣傳示范推廣還是為其主要方式，相關法律制度在操作層面上約束力還有待提升。農業生產一家一戶的現狀，造成了施肥狀況的多樣化，部分村民完全按照自己的經驗施肥，政府只能宣傳引導，不能強制推廣，更不能處罰。在農業執法層面對濫用化肥造成的后果缺乏處罰依據，“誰污染、誰治理”在農村化肥減量行動中缺乏可操作性，如L 鎮全鎮每年產生農作物秸稈約3 萬t，由于缺少激勵措施，秸稈還田率還不足50%。農業面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機性等特征，在實際工作中不易監測、難以量化，且涉及的工作面廣、量大、專業性強。由于鄉鎮具體負責的業務科室人員較少、專業人員更是匱乏，導致執法能力弱、執法力度不夠，工作開展困難。農業面源污染防治工作經費無上級財政支持，也沒有獎勵措施，加之本級財力困難，開展工作所需資金得不到保障，工作開展難度較大[3-4]。

3 深入推進化肥減量增效行動的對策建議

從全國范圍來看，化肥的施用總量從2016 年開始持續下降，但施用的強度仍然大大超過國際化肥施用每公頃225 kg 的環境安全上限，達到每公頃326 kg[5]。按照L 鎮的耕地面積和化肥使用數量等相關數據推算，每公頃化肥施用量達到了410 kg，要實現農業高質量綠色發展，還需要進一步推進化肥的減量增效。化肥減量增效行動是一個龐大的系統工程，主觀上需要相關主體提高思想認識、協同努力，客觀上需要實施創新驅動發展戰略，加快化肥生產和施用各個環節的技術革新。同時，化肥的減量增效還是一個長期復雜的推進過程，需要建立相應科學的長效保障機制。

3.1 從源頭上保障養分更加合理高效

作為經濟理性人的廣大農戶在農業生產中并不存在惡意增加化肥施用強度的動機，他們長期保持著經驗性施肥習慣行為[6]。2016 年以來，隨著化肥優惠政策的取消，國內化肥生產成本上升。為進一步減輕資源環境壓力，需要從源頭上更加優化化肥供給，充分發揮教學科研機構、龍頭企業和行業協會的創新優勢，將高質、綠色生態的新型肥料作為供給的主打產品。統籌經濟環境效益，穩步實施碳達峰、碳中和戰略，促進化肥生產行業轉型升級，堅決淘汰落后產能。化肥生產商在化肥使用說明書中應給出不同區域、不同作物的參考施用數量和效率。在化肥流通領域要防止出現“劣幣驅逐良幣現象”，加大對假劣產品的打擊力度，確保讓農戶用上高質放心化肥。基層地方政府要加強對進入本轄區的化肥產品的有效監管，鼓勵引進新型綠色肥料經銷商，從供給源頭杜絕低效劣質化肥進入農田。

3.2 完善施肥服務體系，破解技術推廣梗阻

與一些發達國家相比，施肥技術的落后導致我國化肥利用率總體上仍偏低[7]。在新生產條件下要改變農戶長期形成的化肥習慣性用量，實現化肥由數量增加到效率提升的轉變，需要對其接受的農業技術培訓不斷進行調整和矯正，才能達到保證糧食增產提質的目標。有研究表明，農戶經營的耕地面積和農戶氮肥投入量呈明顯負相關關系[8]，而與新技術的采用意愿呈正相關。規模化農業生產的化肥利用率高于耕地的小塊經營，連片化土地轉入將顯著促進化肥減量施用[9]。因此，應鼓勵新型農業經營主體的成長，在廣大農村地區以適度規模經營取代因家庭聯產承包責任制而形成的大量分散農戶經營。鄉鎮可以通過完善基礎設施建設、營造良好農業生產經營環境吸引有實力的農業新型經營主體入駐，實現土地成片、規模流轉，解決農村土地細碎分散導致的化肥低效使用難題。農戶連片種植所形成的生產性服務市場容量能促使服務供應商提供價廉物美的專業化服務[10]。在大數據、“互聯網+”等信息技術背景下，充分發揮政府公共機構組織對種糧大戶減少化肥用量的主導作用，同時規范市場組織的信息傳播行為[11]。要充分運用農業科技公司的帶動示范作用，依托各級農科院、高校等專家資源推廣實施水肥一體化工程，在鎮域范圍內實現化肥減量增效的飛躍。農田基本要素（N、P、K）的定期測試是科學施肥的前提和基礎，農戶只有對耕種農田的基本數據了然于胸，才能有對化肥減量的底氣，進而享受到科技進步的紅利。農戶加入合作社能促其使用新的農業技術[12]，農戶農業社會化服務組織能有效整合農村資源，提高農業生產的效率和質量。鄉鎮政府和村委會要充分利用已經建立的蔬菜、水稻、水果等農業合作社，支持鼓勵探索建立公益性與市場化融合互補的農村科學施肥社會化服務組織，憑借專業服務組織的技術和設施設備優勢廣泛應用新產品、新機具，開展測土配方施肥等技術推廣，這樣可以解決大量分散經營農民對新施肥技術的應用難題，讓“高產、優質、經濟、環保”變為現實。數字技術推廣對減少化肥用量和降低化肥使用費用都有顯著作用，是一種應該提倡的成本低、速度快的個性化技術推廣服務方式[13]。耕地的休耕輪作可以有效恢復土壤肥力，減少化肥的施用量，當前一些農村存在大量撂荒耕地，可以結合撂荒耕地整治行動，通過適當的經濟刺激政策引導農民進行休耕輪作。

3.3 完善政策法規體系，保障減肥增效行動長效推進

實現化肥減量增效促進農業綠色可持續發展，需要加強頂層設計，從完善法律制度等長效機制層面著手穩步推進。結合我國實際情況，適時研究出臺能夠有效監管化肥的產、供、銷、用等全鏈條的相關法規，明確相關主體的義務和責任，從法律層面規范指導化肥的生產經營和使用。從長遠看，有機肥的施用能有效減少化肥施用量、緩解生產與環境保護之間的矛盾，但要根據各地農村產業的實際，采用差別化的技術模式和化肥減量政策[14]。種養結合和秸稈高效還田是減少化肥使用和實現綠色循環發展的有效模式。畜禽養殖是很多鄉鎮農業的支柱產業，要通過修建沼氣池、異位發酵床等長效措施實現畜禽糞污資源化利用。每個鄉鎮每年都會產生大量農作物秸稈，要制定和落實對農戶生產有機農產品、秸稈還田、種養結合、合理輪作休耕等綠色生態導向行為的經濟激勵政策。要進一步完善肥效監測評價體系，持續推進農戶調查、田間試驗、制定配方等基礎性工作。農戶對穩定、安全、完整地擁有農地地權的預期可以顯著減少化肥和農藥的投入與使用，有助于推動以化肥、農藥減量為目標的耕地生態保護[15]，因此需要保持土地政策的長期穩定性。農業科技推廣是讓大量農業科技成果和相關政策落地見效的關鍵環節，需要大量的人才支持，各級政府要構建完善的農業科技人員保障體制。要通過解決鄉鎮農業科技人員的工資待遇、職稱評定等難題，吸引大量有志于農業強國建設和美麗中國建設的青年農業科技工作者扎根農村基層，為強化農業科技發展、全面推進鄉村振興提供堅實的智力支撐。