國庫集中支付電子化管理存在的問題及對策
——以湖南省株洲市為例

●楊 婷

自2001 年全國各地全面推進國庫集中支付改革以來，財政部門的撥款范圍、規模大幅增加，財政部門承擔的國庫集中支付工作量及風險也顯著提高。國庫集中支付電子化管理是指預算單位、財政部門、代理銀行、人民銀行四方之間取消以紙質單據為媒介的傳統傳遞方式，利用網絡信息技術，發送、接受和處理電子指令來辦理財政資金支付及清算業務，實行“無紙化”辦公的一種新型管理模式（董鳳全，2022）。實施、完善國庫集中支付電子化管理，是改善支付管理工作、加快現代財政體系發展的必然要求， 也是值得研究的重要課題。筆者基于國庫集中支付核算中心（以下簡稱“支付中心”）的工作實踐，結合湖南省株洲市財政局的財政授權支付①、國庫集中支付實施現狀，從授權支付環節淺析現國庫集中支付電子系統的不足之處，并提出改進建議。

一、國庫集中支付電子化管理的基本情況

株洲市自2011 年7 月起實行集中支付電子化改革，在市本級及各縣市區的財政部門、各預算單位均上線了國庫集中支付無紙化系統， 并在使用過程中， 充分聽取了各使用單位的建議，逐步完善系統功能， 提高了資金支付效率、安全保障水平。 2020 年8 月，株洲市上線了省財政廳組織開發的“湖南電子財政新一體化系統”。 2021 年，為加快推進預算管理一體化系統建設、促進廣大財政干部及財務人員把握預算管理制度的改革發展方向，財政部組織制定了全國統一的《預算管理新一體化規范》和系統技術標準，并要求各省在全省范圍內按要求開發、使用新的預算管理新一體化系統（以下簡稱“新一體化系統”）。 于是，2021 年5 月，株洲市開始使用湖南省新一體化系統，但系統各功能的開發進度較慢，比如：缺少必要的功能模塊、有些功能模塊雖已設置但無法滿足業務需要。 目前，該系統只能滿足國庫集中支付的基本功能，財政部門各科室、各預算單位仍需并行使用多個業務系統，電子化改革之路任重而道遠。

株洲市財政局的國庫科、支付中心是兩個獨立的科室（單位）。國庫集中支付業務的分工為：國庫科管理國庫直接支付、財政專戶；支付中心管理國庫授權支付。 其中，授權支付的支出內容主要是人員工資福利支出、 機構運轉經費，按支出性質、金額、預判的風險大小，采取由單位自行審核、送支付中心“面審”兩種方式。授權支付由納入國庫集中支付管理的預算單位 （以下簡稱“預算單位”）依部門預算和用款計劃確定資金用途，經財政部門授權，自行向代理銀行簽發支付令，通知代理銀行從單位零余額賬戶付款給收款人（墊付），每日營業終了，代理銀行再與人行清算資金。

2022 年， 株洲市市本級財政的授權支付額占集中支付總額的24.7%， 支付筆數占集中支付總筆數的98.5%。 授權支付的單筆支出金額小、內容多樣，且業務重復性高，若建立標準化的操作流程、采用全程電子化管理方式，可大幅提高支付效率、降低資金支付風險。

二、國庫授權支付電子化管理存在的問題

目前， 株洲市的國庫集中支付管理處于半電子化階段， 該系統在授權支付業務功能的設計與開發方面，主要存在以下問題：

（一）業務模塊不完整，未實現全程電子化管理

現有的新一體化系統剛上線， 很多業務功能尚未開發， 集中支付的部分功能模塊缺失， 如財政專戶、特設專戶資金未納入新一體化系統管理。 此外，已有模塊的支出業務流程也未完全實現電子化，主要表現：除高校外，各預算單位支出事項的單位內部審批流程、 所涉政府職能部門的事前審批程序均采用線下模式、以紙質憑證傳遞，若文件整理、歸檔不及時，容易造成遺失，也不便于事后支出績效評價、審計等工作的開展。 實際工作中，支付中心審核人員發現預算單位原始憑證不齊全、程序不合規，向預算單位說明情況后， 其財務人員需回單位找業務經辦人補充資料或請財政其他科室完善審批程序等，來回奔波，增加了工作量，降低了支付時效。

（二）報表功能重復且不完善，未發揮數據分析作用

目前，新一體化系統的報表類型分為兩類：一是不同維度的統計報表， 主要反映國庫集中支付單位的支付情況、支出科目匯總情況、辦公性行政經費及“三公”經費情況；二是支付明細數據，主要反映預算單位已發送至代理銀行處理的每筆支付指令信息與處理情況，包含《支付憑證明細報表》等4 張報表。 報表模塊存在的主要問題： 一是僅滿足數據記錄與基本統計功能， 未發揮數據分析作用； 二是未有效梳理、 整合財政各科室的數據需求， 報表內容存在交叉、重復，數據冗余現象較嚴重。

（三）動態預警規則單一，未有效提示與控制風險

支付中心在新一體化系統中按部門預算支出經濟分類科目（以下簡稱“經濟分類科目”）、金額以及收款人名稱等預先設置校驗規則， 系統對預算單位提交的支付申請進行集中校驗。 預算單位錄入支付申請單時，若系統校驗未通過，則會觸發預警，將支付數據推送至支付中心審核人員的系統， 預算單位財務人員需攜帶支付申請單、審批文件、相關業務資料等至支付中心辦理面審；系統校驗通過的，由預算單位自行審核。 現有預警規則的不足：一是側重于控制單筆、當日交易風險，如：單筆超過5 萬元的商品和服務支出、 當日向同一收款人的付款金額累計達到5 萬元以上。 此類規則基礎且必要，但只停留在淺層風險控制。 二是規則種類單一，主要依賴支付申請中的顯性信息，常見的是篩查收款人名稱、摘要中的敏感字段，如：為控制預算單位向其實有資金賬戶轉賬的風險，設置預警規則“收款人名稱字段中含有預算單位名稱字段”。 三是因合同等基礎信息不完善，系統無法自動控制分期付款項目的付款進度風險，如：建設施工合同需按工程進度分次付款，財政投資評審要求“在完成項目結算評審前，工程款的累計支付比例一般控制在合同金額加批準變更金額的75%以內”。 此類支出一般金額大、風險高，且跨多個年度，難以通過人工控制風險。

三、改進建議

（一）嵌入事前審批流程，推動信息共享互通

針對年度支出總額較大、情況復雜的支出項目，應將財政各科室的事前審核、審批流程固定化，并嵌入新一體化系統， 由預算單位在錄入相關支付申請單時上傳附件資料掃描件， 并關聯對應的項目或事項審批流程（如有），比如：勞務費需于年初核定聘用人員人數、工資福利支出項目與標準等；物業管理費支出涉及合同費用標準的核定、 政府采購方式的選擇與實施等； 委托業務需判斷是否符合所涉專項經費的支出內容、是否屬于政府購買服務范圍、政府采購方式的選擇與實施等； 資產購置支出需列入年初資產購置計劃、低于所屬資產類型的限額標準等。 同時，各業務流程環節的審核、審批人，不僅可簽署處理意見，還能上傳相關補充說明、指導文件等。 這樣做的好處：一是讓預算單位的業務經辦人員、財務人員更直觀、全面地了解本單位內部、財政部門的報賬流程，從而預判支出程序是否完備、合規，并準備好對應的必備資料，降低因審批程序不齊備、資料不齊全而往返多次面審的情況，提高辦事效率；二是遏止“先辦事后補審批”情況的發生，對特事特辦、急事速辦事項， 其流程可依具體情況簡化， 但應有多人聯簽、集中會審環節，明確各方責任，促使審批者謹慎用權、科學決策；三是支付中心審核人員能全面了解相關費用的支出流程， 根據各業務管理科室的處理意見更好地知悉財政支出風險點，且事項的主要、關鍵信息均線上留痕，便于事中監督、事后審計。

除各預算單位、財政部門的涉密信息外，財政部門可分階段推進集中支付事項的信息連接工作：第一階段， 財政部門先梳理與集中支付相關的各項業務流程， 并實現各科室業務數據的雙向連接（趙小英，2020），即當某項支出的所有審批程序完成后，財政相關經辦人均可查看各環節的處理情況與意見；第二階段，為進一步保障資金使用安全規范，提高支出效率，由省級政府組織，借鑒、整合各預算單位現有的辦公系統功能與優勢，統一開發政務辦公系統，僅將與財政收入、 支出相關的信息對接新一體化系統，先試點再推廣，最終讓新一體化系統成為名副其實的“財政信息池”，為后續的數據分析、風險預警提供基礎數據支撐。

（二）增設專題分析模塊，深度挖掘數據價值

報表模塊的功能完善應滿足兩個原則： 一是在數據記錄與統計方面，保證數據準確、完整，不過度加工，盡量呈現最真實的支出數據，供預算單位、財政部門按需取用；二是在專題分析方面，應充分聽取各預算單位、財政部門各科室的意見，梳理、聚焦財政管理的重點、難點、高風險點，以保證專題分析實用、有效，充分發掘數據的潛在價值。 可增加或完善的分析報表有：第一，預算執行監控：實時反映各預算單位各經濟分類科目的年初預算數、 年度內預算調整數、已使用額度、剩余額度情況。 年初預算原則上不能調整，但如已調整，需單獨反映調整情況且關聯指標文號，以便事后查看詳情、判斷屬于機構日常需要還是特殊情況， 為將來的預算編制提供重要參考。 第二，重點支出執行進度分析：專項經費按項目與經濟分類科目、 公用經費按單位與經濟分類科目劃分，實時反映資金使用情況。 要求專項經費按支出內容分別選定合適的經濟分類科目， 盡量避免整個項目打包使用同一科目。 第三， 單位備用金支取情況：反映單位備用金的提取、報銷、歸還、結存情況。第四，水、電、燃氣等支出額較穩定的費用統計表。 預算單位通常在水、電、燃氣賬戶余額不足時，進行充值，此時，自來水公司、電力局、燃氣公司通常不開具發票。 每月終了，公司才按預算單位本月的實際耗用量開具發票。 單位應在系統中按發票金額填寫核銷額，故系統可計算出此類費用本年的預付、核銷、結存金額，結合已統計的以前年度、本年度的每月水、電、燃氣費數據，可大致判斷費用支出是否合理、年末賬戶余額是否過大，從而減少資金沉淀、遏止年底突擊花錢的現象。

（三）推進財政內外部數據的聯通與共享，加強資金安全監管

1.財政部門需進一步加強與人民銀行、代理銀行的工作協調。 在確保信息安全、風險可控的基礎上，三方共享集中支付信息， 使財政部門能通過新一體化系統及時了解單位零余額賬戶每筆資金交易的具體情況。 一是，目前財政部門、代理銀行、人民銀行的業務系統相對獨立， 代理銀行每日向人民銀行發送清算數據后， 再由財政部門與人民銀行核對當日總用款額度，若發現二者的總額度存在差異，再查找原因。 而借用電子憑證庫通道，實現三方自動對賬后，各方均可發起對賬， 由系統自動核對每筆支付的明細信息（遲艷英和葛曉丹，2020）。 當發現不一致時，系統自動將錯誤提示發送給相關方， 以便各方業務人員及時溝通、查找原因、解決問題，提高對賬的準確性與效率。 同時，可檢查各單位零余額賬戶每日終了是否有余額， 避免因付款失敗退回資金等造成財政性資金游離于監管之外。 二是，財政部門已要求各預算單位注銷其所有的實有資金賬戶， 僅保留由財政監管的必要專戶、特設專戶，但不排除個別單位仍保留實有資金賬戶。 個人與單位在商業銀行開立資金賬戶，需經人民銀行審批，因此人民銀行擁有所有個人、預算單位的現存資金賬戶信息，如果能與新一體化系統聯通信息， 則可有效防范預算單位通過單位零余額賬戶向本單位及其下屬機構實有資金賬戶轉賬的風險。

2.將項目庫管理與其他模塊的信息關聯，采集更全面、更細化的項目信息。新一體化系統以項目形式管理人員經費、機構運轉經費及專項支出，通過完善項目庫建設，有利于提高預算執行的透明度、預算資金的使用效益。一是增設合同管理模塊。集中支付工作人員按實際業務情況確定常見的合同類型， 通過咨詢法律顧問、 查閱相關資料等方式梳理出合同內容的主要風險點，并提醒預算單位，以降低合同訂立風險，如：款項支付方式、驗收標準、違約責任等。 預算單位按合同內容在該模塊中填寫主要信息， 并與項目庫關聯，對屬于政府購買服務、達到政府采購限額標準的事項，應自動將信息推送、關聯至政府購買服務、政府采購事務模塊。 二是增加分期付款控制功能。 以詳細的合同信息為基礎，對按施工進度付款的工程類合同、 按時間付款的服務類合同可設置分期付款控制規則， 防止工程項目未完成財政投資評審結算前超比例支付、貨物或設備未經驗收付全款、物業管理等服務費不按時間進度提前預付等情況的發生。

3. 將預算執行中的支付管理與政府購買服務、政府采購、合同管理模塊關聯，嚴把支付“出口關”。一是單位錄入支付申請單時， 系統按實際情況自動生成相關項目內容（如“是否屬于購買服務”“是否屬于政府采購”“合同編碼”等），既減少制單工作量，又利用系統校驗前期基礎信息錄入是否完整、 程序是否齊備。二是財政專管員審核支付申請單時，可通過點擊支付申請記錄中的“合同編碼”查詢對應合同的詳細信息，若屬于政府購買服務、政府采購，也可查詢到對應信息，以便專管員更全面地了解支出事項，并按相關政策規定逐一審核付款資料，避免遺漏。

（四）加強系統開發與改進工作的學習與交流，持續完善支付功能

新一體化系統的功能完善是一項時間跨度長、涉及范圍廣、技術復雜的大工程。 一方面，增加專題分析模塊、完善動態預警規則，對財政業務人員的專業水平、職業敏感性要求較高。集中支付業務相關的財政工作人員應虛心學習（陳楠，2015），可通過到周邊省、市州調研學習，請專家指導培訓，觀看財政部、省財政廳等部門或相關機構的培訓資料和網絡課程等方式增進對財政業務的了解， 并將各自的學習所感、所得整理歸納，由財政部門組織跨科室的集體研討與學習（董鳳全，2022）。 另一方面，連接并打通業務流程需要財政部門、 預算單位與信息公司充分交流，建立統籌協調工作機制，比如：成立專班工作小組，定期召開工作協調會，安排、落實各階段的工作任務； 不定期召開業務與技術需求研討會， 及時溝通、調整、完善相關需求，解決方案實施中的具體問題；建立紀要通報制度，將每次專題會議的研究、討論結果形成會議紀要，及時總結經驗，并作為成員單位的學習培訓資料，推動系統順利上線運行（遲艷英和葛曉丹，2020）。

四、結語

綜上， 本文結合株洲市新一體化系統的實際運行情況，針對授權支付環節存在的突出問題，重點闡述了如何嵌入事前審批流程、增設專題分析模塊、推進財政內外部數據的聯通與共享， 并強調系統開發與改進工作中學習、交流的重要性，以期進一步完善國庫集中支付電子系統， 推進國庫集中支付電子化改革工作順利、高效完成。

注釋：

①財政授權支付：指預算單位按照財政部門的授權，自行向代理銀行簽發支付指令， 代理銀行根據支付指令，在財政部門批準的預算單位的用款額度內，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。 實行財政授權支付的支出包括暫未實行財政直接支付的專項支出和公用支出中的零星支出及小額現金的提取。