國土空間詳細規劃分區用途管制的研究

劉挺

（盤州市自然資源局，貴州 盤州 553536）

0 引言

規劃分區是我國國土空間規劃過程當中提升發展意圖和傳導用途管制的核心環節，具備重要地位。在實踐應用層面，規劃分區在土地的利用和規劃、主體功能區的有效規劃當中占據重要作用。在土體功能分區過程當中，分區的類型比較少，通過加強用途管理，能夠實現土地資源的合理利用，將土地用途和用地指標有效結合。

1 國土空間詳細規劃分區的特點

規劃分區也常被人們稱作功能分區和主導用途分區等，通常指的是在國土空間資源合理利用、保護與開發的基礎要求之上，針對國土空間內部的各類資源實施優化分配，提高空間劃分的合理性與科學性。從實踐層面分析可以得知，在主體的功能區規劃和土地利用規劃，包括城鄉規劃過程當中均涉及規劃分區問題，要求有關人員從具體的開發強度、開發規劃與用途等方面加強管理。結合主體的功能分區規劃情況能夠得知，實際的分區類型比較少，主要指的是加強優化開發與重點開發利用，將限制開發與禁止開發等多種類型進行綜合性分析，針對現有的國土空間實際的開發強度實施戰略性的管理和控制，沒有涉及土地開發功能利用等內容[1]。

根據土地利用規劃可以得知，加強控制分區，將土地用途和各項用地指標進行結合，能夠取得比較好的管控效果，對后期的土地利用起到一定的安排和指引作用。結合國土空間規劃特點能夠得知，通過進一步明確主體功能分區的規劃要點、土地利用規劃和城鄉規劃內容，在對城市功能空間進行有效分解的同時，更好滿足分區用途的實際管制要求，加強分區管控力度，保證管理條件之間實現上下的有效傳導。

2 具體建議

2.1 建立一個更加詳細的用途分區系統

用途作為國土空間詳細規劃和管控的主要對象，其也屬于其他不同管控要素的重要載體，重點以用途作為基礎，針對一級分區維度實施有效的傳導、解譯整體規劃空間結構的實際意圖，根據不同用途屬性，科學選取二級分區的維度，此項工作內容也是提高分區管制統一水平的重要內容[2]。

在居住區當中，其具體差異性特征重點體現為實際開發強度和住宅建筑的形態，包括用途的兼容度等層面。一般來講，區位的條件好，該地區的住宅密度就更高，人口也更為密集，區域內部能夠容納的各類活動類型也更為豐富化。比如，一些高密度的居民住宅區，一般在城市中心區域，主要為高層住宅，在建筑底層，能夠滿足混合商業與社區服務等一系列具體用途需求。如果區位和城市中心之間的距離比較短，其實際的兼容度比較低，該地區的住宅密度與人口密度也比較低，不會鼓勵城市郊區內部出現一些住宅大盤。

根據具體的開發強度能夠得知，在城市居住二級分區和城市密度分區之間構建內在的聯系，通過加強密度分區，針對居住分區內部空間布局情況實施校核，與此同時可以為用途的分區容量管制提供一定借鑒[3]。結合具體需求，居住二級分區能夠有效補充特征行居住區的類型，如歷史風貌居住區等。

在中心區的內部，將總規分區商業商務區與綜合服務區之間進行整合，充分突出城市綜合性服務的復合性。二級分區，能夠更好轉譯城市的空間結構特征與密度的分區布局，不同分區差異，具體體現為建筑項目的規劃，包括服務范圍層面。例如，在城市的中心區，主要包含中央商務區和輻射全市，以及區域購物中心體系，不但能滿足一些非經常性購物服務的實際需求，產生比較大交流流量，而且社區級中心區，能夠滿足廣大居民平時購物需求，發揮出其社區的服務功能。會展中心和交通樞紐，以及大學城等較為特殊化的功能聚集區，可直接將其歸類至功能性中心區。工業物流區結合工業活動可能會產生較多的噪聲和氣味，這些有毒有害的氣體，會對周圍環境帶來很大的影響，采取不同工業釋放標準實施二級分區，結合具體需求可補充新型的產業區類型，并且配套發展一些新型產業詳細政策[4]。

2.2 制定分區管制規則

和傳統的控規用地分類能夠得知，用途分區具備一定開發性與規則化特點，開發性具體表現在傳導深化總規的主導功能意圖當中，可結合功能互補、互動關系，實現跨地類的有效組合，并且能夠結合具體需求，創設新型二級分區。規則化指的是重點強調一些特定分區類型，確立出具備相應普遍約束與自動化執行的規范。和“一事一例”個案式控規相比較來講，分區規則是通則式管道標準當中的重要內容，滿足單元規劃編制要求，能夠為我國規劃管理機構提供一些促進規劃落實與開發控制的管制底線[5]。

通常來講，用途分區管制規則重點包含了適用用地的性質、允許建筑的用途，以及用途管制要求等等，其中，適用用地的性質指的是將用途分區主導功能與管控目標地類，采取有關規范當中的代碼與名稱，直接對應到土地產權管理當中，此項工作在用地規劃許可環節能夠明確。適用用地性質需要盡可能避免地類間不兼容和外部帶來的影響。比如，在居住區當中，需要明確規定除商業用地類型和規模，有效明確出商業作為居住輔助性的用途，防止商業體量過大，給周圍的居住區日常交通與環境等帶來很大的影響。在中心區，還要將二類的居住用地直接排除，居住用途限定是無須配套的教育公寓住宅，防止發生因為居住商業改成居住區后而引起配套不足現象。

允許建筑用途作為建筑項目規劃許可與建筑產權管理的核心對象，其能夠反映出建成環境實質發生活動類型。建成環境當中，很多建筑項目出現用途混合現象。但是，因為建筑用途定義與建筑用途混合規則存在一定的缺陷，使得建成環境用途管制處于真空。因為，用途管制規則重點是對用途分區內部的用地性質組合比例，包括建筑用途混合空間布局，以及外部性的管控等提出有效規定。具體的規則內容可以結合項目情況，直接轉化成規劃許可條件。為房子可能會發生的不良用途現象，也可結合具體需求，制定出補充用途負面的清單列舉。在用途分區管制規則當中，構建“用途分區-用地性質-建筑用途”的統一用途管制機制，也能夠為用途混合的使用提供一個具體指引。用地性質混合主要指的是在一個地塊上部，出現兩種或者兩種以上的經濟功能，這兩種經濟功能可以獨立作用。用地性質混合不但能夠出現于平面空間，例如住宅建筑和獨立展業建筑項目混合，而且可能會發生于垂直空間層面。例如，直接在交通樞紐上部建設政府性保障房。

建筑用途混合主要指的是在用地主導經濟功能當中，將其他的輔助性功能進行有效的兼容，主要表現在單一用地性質當中，混合相容建筑用途[6]。在工業用地當中可實現辦公樓的兼容，并且具備員工宿舍用途。雖然這些建筑無法直接從事到工業生產當中，但是其可以承擔工業輔助性服務功能，全部屬工業用地內容。建筑用途混合液可以發生于垂直空間，較為常見是在高層住宅的底層，建設一些社區小型商業項目。

2.3 采用分區管制和分層編制、分級審批相結合模式

在國土空間規劃體系當中，詳細規劃用途分區具備承上啟下作用，一方面，其可以對總規分區主導功能意圖實施良好的傳導作用，另一個方面則可以為規劃管理機構提供具體的用途管制底線。用途分區適合應用到現行單層控規編制當中，若地塊的實際用地性質尚沒有明確，編制控規用途分區管制方案的落實，能夠更好滿足實際建設需求。在確定用途分區管制規則期間，對詳細規劃實施動態化維護有利，針對滿足用途分區管制規則用地性質進行調整，在不影響單元規劃的基礎上，對局部調整情形進行有效界定，對詳細的規劃修改程序進行簡化，不斷提高規劃對市場配置資源要素的響應效率。

2.4 加強指標分類與管控

因為詳細規劃包含的內容特別復雜化，主要包含了各類用地內適建、不適建或具備相應條件地可以建設的建筑類型，以及各地塊的建設密度、高度、形態、容積率、綠地率等重要的控制指標，同時合理確定出交通出口方位、入口方位、停車泊位，以及建筑的后退紅線距離和建筑實際間距，包括不同地塊建筑體量等等。針對各類詳細規劃指標實施全方面的管理與控制。此種方法不但成本比較高、效率比較低，而且在實踐過程當中，其針對性與操作性均比較差[7]。

詳細規劃層面國土空間用途管制，其核心目標是為全面保障公共利益。從此角度來分析，針對公共利益規劃影響比較大的指標，例如用地性質、面積、界限和容積率，包括建筑的密度和綠地率等，均屬于重點管控內容。針對涉及一般性公共利益詳規指標，包含建筑色彩、類型、體量和風格等，可結合實際情景，開展靈活性處理。故可以將國土空間詳細規劃控制指標，統一分為強制性與引導性的管控指標。針對強制性的管控指標，需要嚴格執行，針對引導性的管控指標，可結合執行要求開展靈活性處理。結合管控指標具體管控模式，將管控指標分成量化指標、條文規定和圖則標定等。

2.5 加大技術保障

在詳規層面用途管制過程當中，需要和開發商與廣大用戶之間接觸，具備比較強的實用性與操作性，因此，需要一個完善的技術保障系統，才可以提升整體管控效率與質量。從實踐層面來分析，技術保障系統包含以下3 個方面內容。

（1）針對管控指標所制定的技術體系。在此體系當中，主要包含開發強度、實際容積率、綠地率和建筑高度等多個管控指標，對地塊價值和用戶利益，包括區域環境等產生很大影響，若缺乏合理依據，以及完善的技術架構作為支撐，用途管制無法達到真正目標，甚至會違背區域發展規律。

（2）管控實施技術體系。詳細規劃用途管制期間，其分散性和動態性，包括復雜性均比較強，若在具體實施期間，缺乏新型技術體系作為重要支撐，無法對局部和整體、近期和長遠之間的關系。故工作人員需應用數據庫和大數據等先進信息化技術，構建一個智能化信息管理體系，可以確保用途管制更加高效、協調運用。

（3）動態維護技術體系。未來包含較多的不確定性因素，針對詳規層面用途管制而言，主要對面對動態調整與維護等多項問題，故要結合具體區域與地塊變化信息，進行靈活性的調整，并對有關管控指標實施大力完善與優化，保證不同的管控指標間實現動態化銜接，以及用途管制績效的動態化評估，并且可以為用途管制按時監督與檢查提供一定數據支撐。

2.6 制定完善的問責機制

受外界因素影響，容易出現用途管制“自由裁量權”的問題，比如，市場存在不確定，需要各項用途管制管控指標具備比較好的靈活性與彈性；管控指標較為復雜化，不會針對全部管控指標均開展精確定量化。從實際層面來分析，在選擇容積率和用地性質等具體管控指標的過程當中，均會出現“自由裁量權”的問題，若缺乏完善問責機制，容易引起腐敗現象。近些年來，因為廉政建設的全面推進，政府的自由裁量權運作更為規范化，空間越來越小。通過制定出完善的問責機制，編制單位人員、審查人員的工作職責更加清晰，采用負責人員實名制方式，達到責任到人，不斷強化各個主體職責意識[8]。在“方案的制定—詳規的編制—審查與審批—監管”全過程當中，制定出科學的獎懲機制，針對各個環節當中的主管部門和編制單位，包括實施主體和有關參與者等，實施明確的分工，針對其日常工作職責和時限等做出清晰規定，確保用途管制制度得到更好落實。

3 結語

綜上，本文重點探討國土空間詳細規劃分區用途管制途徑，通過建立一個更加詳細的用途分區系統、制定分區管制規則、采用分區管制和分層編制、分級審批相結合模式、加強指標分類與管控等，可取得比較好的效果，故能夠為工作人員提供借鑒。