基于國企改革背景的昆明地鐵運營管理模式實踐

胡林夢,魏雪梅

(1.昆明地鐵運營有限公司,云南 昆明 650051;2.云南滇中城市建設投資開發有限責任公司,云南 昆明 650500)

1 地鐵運營管理現狀分析

截至2021年底,全國共有53個城市開通城市軌道交通運營線路291條,運營線路總長度達9 018 km,數據統計顯示,“十三五”期間累計新增運營線路長度為4 351.7 km,超過了“十三五”前的累計總和,2020年底已批復建設軌道交通線路的城市共計65個[6]。城市軌道交通作為城市重要的基礎設施,對于引導優化城市空間結構布局,帶動城市創新發展起到了突出的作用。可以預見的是,“十四五”期間,隨著大城市都市生活圈和二、三線城市新型城鎮化建設的不斷深入,城市軌道交通總量規模還將繼續增加,我國城市軌道交通建設進入黃金發展期。

但軌道交通因其建設周期長、投資規模大、公益屬性強等特征,除了香港、新加坡等少數幾個城市的軌道交通實現盈利以外,世界上大多數地鐵都處于嚴重虧損狀態,主要存在以下三方面的問題。

(1)運營效益普遍偏低

我國很多城市的軌道交通都是由政府主管并投資建設、運營,這種由政府包攬包辦、單一投資的模式,前期依賴政府投資,運營期依賴政府補貼,因未建立良好的監管機制,缺乏適當的競爭機制和激勵機制,因此很多運營企業缺乏提高盈利能力的動力,導致產生成本不可控、服務意識低下、決策程序復雜等問題,運營效率偏低。

(2)管理模式不健全

基于政府財政負擔較重,目前軌道交通已逐步引入了PPP、BOT等社會資本的特許經營模式,但由于法律法規及管理模式尚不健全,社會資本能力參差不齊,在實際運營過程中,依然難以實現盈利,社會資本運作的效果不能達到預期。

(3)可持續發展能力不足

由于前期普遍存在重建設輕運營的情況,城市軌道交通在建設階段未能充分考慮城市規劃和城市發展的需求,導致在后期運營時很難對資源進行合理有效地開發,導致地鐵運營管理可持續發展能力不足,進一步加重了政府財政負擔。

2 地鐵運營管理模式發展

由于世界各個城市發展城市軌道交通的歷史條件和經營環境不同,城市軌道交通的運營管理模式呈現多樣化的趨勢。從所有權和經營權的關系看,城市軌道交通運營管理模式有國有國營模式、公私合營模式、國有民營模式、民有民營模式等[7],從投融資、建設、運營及監管來看,城市軌道交通運營管理模式包括一體化和專業化兩種。

傳統的國有國營模式在管理上高度集中,有利于網絡化運營和資源共享,但不能實現市場化資源配置,管理效率相對較低。因此很多城市在新建線路時,已逐步引入PPP(公私合作模式)、BOT(建設-運營-移交)及BT+O(建設-移交+委托運營)等模式,即委托管理模式,也叫作“特許經營”管理模式。

在實際運作過程中特許經營管理也產生了很多新的問題,比如多數社會投資人不具備運營管理經驗,給運營管理帶來諸多風險,同時由于項目剛剛起步,監管機制和法律法規尚未健全等。

3 國企改革背景下的昆明地鐵運營管理模式實踐

3.1 昆明地鐵運營管理現狀

昆明地鐵線網運營線路5條、里程139.4 km、車站83座(含換乘站9座),線網累計運營里程6 538.85萬km。截至2021年底,線網累計運送乘客11.46億乘次,其中1/2號線首期工程及支線、3號線、6號線由昆明軌道交通集團下屬子公司自主運營,4號線和5號線分別由兩家PPP運營主體運營。

由于集團總部與運營主體的權責邊界尚不夠清晰,導致監管定位不明確和審批備案事項多等現象存在,同時受限于政策因素和激勵機制的不健全,導致管理體制機制缺乏活力,難以有效融入市場經濟并進一步提高競爭優勢。

3.2 昆明地鐵委托管理模式實踐

為不斷優化管理體制機制,有效解決社會效益和經濟效益之間的矛盾,提升運營管理效率和活力,確保運營管理的可持續發展,結合國企改革的相關要求,特對集團公司與自主運營主體的管理模式進行了優化。

因自主運營的線路屬于國有國營模式,無法直接以市場化方式采用委托管理模式,為了提高運營管理效率,考慮到監管機制和激勵機制有效建立是解決目前存在問題的關鍵,因此參照委托運營管理的模式,在出資者或其代表在所有權不變的條件下,以契約形式在一定時間內將企業的法人財產權部分或者全部讓渡給運營主體經營管理,以進一步提高地鐵運營管理效率,并降低運營成本。

在委托管理模式下,集團公司與運營主體之間是合同關系[8],雙方的權利與義務,委托管理的工作范圍、工作內容、工作質量標準、考核指標等均在委托管理合同中進行約束,雙方的分工界面、職責劃分比較清晰,給日常管理工作帶來很大的便利,有利于運營管理工作走向標準化和規范化;同時,在有效的獎懲機制之下,運營企業能夠擺脫干多干少都一樣的現狀,激發更多發展新動能。

3.3 昆明地鐵委托管理模式下的合同要點

在委托管理模式下,集團公司與運營主體簽訂合同,合同中需明確委托范圍和委托管理事項、委托運營期限、雙方權利和義務、委托運營管理指標、財務管理及稅務核算、外拓項目管理、獎勵與考核等內容。

(1)委托范圍和委托管理事項

明確集團公司委托運營主體的線路范圍,以及在委托期限內主要負責的內容,包括受托范圍內運營前準備工作、乘客服務、線網調度指揮、運營設施設備的維修與維護、運營安全管理、專項項目實施與科研技改、商業資源開發及經營管理,包括涉及的對外接口協調工作。

(2)委托運營管理期限

結合考核周期設定委托管理期限,如果合同中明確了當年的考核指標和要求,委托期限可為1年,如合同中僅設定了考核規則和框架,委托期限可稍微長一些,如3～5年。

(3)雙方的權利和義務

集團公司一般享有委托范圍內軌道交通線路資產的收益權、運營管理及其他業務的知情權、監督權和檢查權,并按合同約定撥付委托服務費及涉及的其他費用;運營主體需做好委托范圍內的各項工作,確保向社會公眾提供安全、可靠、優質、高效的客運服務。

(4)委托運營管理指標

委托運營管理指標可在合同中進行約定,也可依托年度目標任務的制定一并進行考核。

(5)財務管理及稅務核算

該部分為合同中最重要的部分,涉及集團公司與運營主體之間的財務管控模式,即委托服務費用的核算問題。考慮成本管控和收入提升之間的平衡,一般有實際成本+服務費、測算成本+服務費、凈成本、凈利潤四種模式[9]。其中實際成本+服務費的模式屬于實報實銷的模式,服務費通常占實際成本的一定比例,在該種模式下,運營主體可能缺乏加強成本管理和服務質量提升的積極性和主動性;測算成本+服務費的模式與實際成本+服務費模式對應,在該種模式下集團公司可對成本進行總體把控,從而提高運營主體加強成本管控和服務質量提升的積極性;凈成本模式之下運營主體的收入需考慮成本和收入之間的平衡,集團公司可根據成本和收入情況給予一定的補償;凈利潤模式與凈成本模式之間的不同是,集團公司不給予補償,類似于完全由運營主體自負盈虧的模式。為提高運營主體加強成本管控和提升服務質量的積極性,同時確保合同風險分配合理,在實際簽訂委托協議時選取了測算成本+服務費模式,一方面集團可以約束運營方的成本管控,另一方面成本和創收的獎懲可通過服務費的增減進行調節。

(6)外拓項目管理

為有效提升地鐵的可持續發展能力,在提高運營管理效率、降低運營管理成本的基礎上,應鼓勵運營主體在全面完成集團公司下達的目標任務及主業任務之外,充分利用公司資源開展運營管理服務輸出、技術咨詢、技術服務、培訓及職業技能鑒定服務、設施設備租賃等項目,以創造額外收益。同時,應結合創造的額外收益情況給予激勵,促使運營主體在授權范圍內既能保證基本的社會效益,也能最大程度挖掘經濟效益,并實現合理的利潤分配,進一步提高運營主體造血能力。因此在合同中可設置有效的考核和獎勵機制,確保運營主體積極開源節流,并持續提升管理水平。

(7)獎勵和考核機制

在設定委托運營管理指標的基礎上,確定超額完成目標任務的獎勵、無法完成目標任務的懲罰等考核機制,以確保合同的有效實施。

3.4 昆明地鐵委托管理模式實施效果

(1)理順了母子公司的管控界面:通過該協議的簽訂,進一步明確了運營主體的職責權限,理順了集團公司和運營主體之間的權責邊界,形成了管控有力、授權合理、責權明確的集團管控界面,運營主體更有利于聚焦主業,從而進一步提高核心競爭力。

(2)解決了運營主體融資困境:前期運營主體收入主要為向集團公司確認管理費及零星資源開發創收,在與銀行進行融資業務洽談時,多家銀行提出運營主體賬面不足,無法進行融資。而委托協議的簽訂,確保運營主體有穩定的現金流入及足額的賬面收入,推進了融資業務的順利開展。

(3)建立了科學的激勵和約束機制:結合授權情況,建立權責對應的激勵和約束機制,促使運營主體在授權范圍內既能保證基本的社會效益,也能最大程度挖掘經濟效益,并實現合理的利潤分配,擺脫干多干少一個樣的局面,進一步提高運營公司造血能力。

(4)鼓勵多元化發展提高可持續發展能力:結合“十四五”戰略的發展要求,運營主體一方面聚焦主責主業做好運營管理各項工作,提升運營管理核心競爭力,另一方面也需進一步拓展資源利用的深度和廣度,在確保集團下達目標任務完成的基礎上,充分利用雙方資源開展其他外拓項目。前期運營主體已參與到PPP項目中,為提高運營公司外拓的積極性,通過鼓勵運營主體在聚焦主責主業的同時,嘗試多元化發展,同時建立了有效的激勵機制,推動運營主體參與市場競爭,激發活力,并進一步提高了運營效率。

4 國企改革背景下地鐵運營管理模式的建議

(1)進一步完善監管機制:通過授權放權等方式,切實轉變行政化的履職方式,減少審批事項,將依法應由運營主體自主經營決策的事項歸位于運營主體,將延伸到運營主體的管理事項原則上歸位于集團公司;把提供地鐵運輸服務的質量和效率作為重要監管內容。

(2)進一步完善考核機制:重點考核服務質量、服務水平、運營效率、保障能力和運營承辦,考核經營業績和國有資產保值增值情況,考核中要引入社會評價。

(3)進一步提升可持續發展能力:嚴格限定主業范圍,加強主業管理,重點在提供公共產品和服務方面作出更大貢獻,同時鼓勵部分介入市場化業務,進一步提升可持續發展能力。

5 結 論

針對運營效率普遍偏低、管理模式不健全及可持續發展能力不足的國有國營地鐵線路來說,實施委托運營管理模式可以進一步理順母子公司的管控界面、建立科學的約束和激勵機制,通過鼓勵多元化發展以提升可持續發展能力,對于國企改革強化監管體系,順應市場化改革有很大的助益,可以為其他國有國營地鐵運營主體的運營管理提供參考和借鑒。