亂與治：印度城市的交通治理Chaos into Order: Traffic Governance in India

何暉　譚志豪　王凌林

城市交通，是一個城市賴以生存發展的重要動脈，更是一個地區甚至國家經濟發展的重要保障。隨著印度人口的快速增長及城市化進程的加快，印度的城市交通正面臨著一場治理難題。交通擁堵、噪音、污染、交通事故及其造成的傷亡等情形，以上諸項的治理難度遠超大多數歐洲和北美的大城市。

一、亂：印度城市交通的現狀

印度的現代交通設施主要集中在城市，城市人口的迅速增長對城市交通造成了極大的壓力。根據印度人口普查數據，印度城市人口平均每年以3%的速度增長，人口數量超過100萬的大都市從2001年的35個上升到50個。目前，德里、班加羅爾、浦那和孟買等城市的人口數量均超過了1000萬。盡管與世界其他國家的大城市相比，印度城市的人口車輛擁有率和人均車輛數較低，但交通擁堵、延誤、環境污染和交通事故頻發卻對印度的城市經濟及居民福祉造成了極大影響。

（一）城市交通擁堵

交通擁堵可謂困擾印度城市交通最明顯、最普遍和最直接的問題。在加爾各答的中央商務區，高峰時段的平均車速僅為每小時10公里左右。在印度首都德里每天有近1000萬輛的汽車在道路上行駛，道路擁堵造成交通高峰時間延長，每天的交通高峰至少持續三個小時以上。造成交通擁堵最直接的罪魁禍首是各類交通工具上路通行的不加限制。除了最常用的汽車、公交車、火車之外，印度城市的道路上塞滿了川流不息的自行車、手拉黃包車、動物拉車等。相對于速度較快的機動車輛，這些形色各異的非機動車輛在道路上緩慢同行，大大加重了城市道路的擁堵程度。同時，印度城市的很多路面較為狹窄，車道沒有機動車和非機動車之分，導致慢的開不動，快的快不起，是造成城市交通嚴重堵塞的另一原因。

（二）交通事故頻發

據世界衛生組織統計，印度每年有30萬人死于交通事故，是世界上交通事故傷亡人數最多的國家，超過了巴巴多斯全國的總人口數。在世界銀行所做的一項估算中，印度作為注冊車輛數僅占世界總數10%的南亞國家，其因車禍導致的死亡人數占到全球車禍死亡人數的22%。交通事故頻發的直接危害是導致死亡人數上升。根據印度國家犯罪記錄局（NCBB）的數據，雖然印度交通事故從2017年的44萬多起降至2021年的40萬起，但事故所導致的死亡人數卻從150093人增加到155622人。

（三）公共交通系統設施不足

雖然印度城市的公共交通占印度交通使用總量的90%以上，但相關部門對于完善公共交通系統設施少有作為。首先，印度各地的城市公共交通供給短缺，且很多城市存在公共交通設施老舊危險、設計不合理、維護不當等問題，無法滿足乘客出行需求。其次，公共交通規則設計上欠科學。由于沒有為公交車輛提供道路優先權，大多數公共汽車、火車因交通擁堵行駛緩慢，這導致許多乘客轉而乘坐行駛相對靈活、速度較快的摩托車等，使道路擁擠雪上加霜，交通安全隱患隨之加劇，也直接造成了更嚴重的城市空氣及噪聲污染。

二、治：印度警察城市交通治理措施及成效

印度的城市交通龐大復雜，政府授予多個部門相應治理職能，由其共同管理交通系統。其中印度交通警察為城市交通的有序合理運行發揮著重要作用。

（一）多措并舉整治交通安全

據印度相關部門預測，2051年印度城市人口將增長到8.2億。為緩解日益嚴重甚至上升為重大公共安全事件的城市交通擁堵問題，印度“國家城市交通政策”“國家城市更新計劃”等指出，未來的城市交通不僅要滿足現有人口的流動需求，還要預見尚未加入城市人口的需求。

相關的舉措主要包括：制定多項政策措施，加強交通治理。印度政府頒布了增加中央財政援助、建立多式聯運公共交通系統、構建交通監管和執法機制、開展交管項目試點等15條措施。同時，還制定了組建道路安全小組、制定國家道路安全政策、建立道路安全信息數據庫、修建更安全的道路基礎設施、加強道路交通安全教育培訓等12條措施。

通過修建立交橋、拓寬道路等辦法，加強道路安全基礎設施建設。在事故頻發的公路地點安裝閃光燈、安全圍欄、最高車速標志牌及標有道路安全信息的圍板等，改善印度城市交通環境。

多部門聯合加強交通執法。印度交通和道路安全委員會成立了由交通官員、交通警察和印度國家公路局組成的聯合小組。作為交通治理的執行部門和執法機構，印度警察主要負責監管和執行交通規則，維護交通秩序，檢查車輛的速度，減少交通違法行為。

發動社會力量，提高交通事故救援效率。為了挽救更多無辜生命，印度政府頒布“搶救受害者生命的好心人獎勵計劃準則”，鼓勵公眾在緊急情況下幫助交通事故受害者。據《印度時報》報道，2023年3月“青年印度人協會”的“賈姆謝德布爾分會”向印度交通警察部門捐贈100個急救包和10副擔架，并為100多名印度警察提供心肺復蘇術等急救培訓。這些社會力量的加入，一定程度上提升了交通事故受害者獲得基本醫療援助的能力。

（二）動態疏導大型活動交通壓力

在印度城市交通治理中，一個較為典型的問題是，印度經常舉辦國際峰會、慶典活動、體育賽事等大型活動，這些活動會吸引大量參與者和觀眾到場，對城市交通系統造成巨大的壓力。尤其在印度首都德里，交通警察除了日常交通秩序維持以外，還要經常面對國際和國內的重大事件和節日活動造成的交通問題。為了解決這類困境，印度警察與相關組織和活動主辦方合作，提前了解活動的具體細節和規模，對交通流量、擁堵情況、事故發生率等數據進行分析和評估，預判交通狀況的變化以及可能的交通瓶頸和擁堵點，并與交通管理部門、城市規劃機構和交通運輸公司等多方進行溝通和協商，共同制定疏導交通壓力的策略和計劃。

大型活動期間，針對國際重大事件和國內重要節日的不同，采取不同的措施疏導交通壓力。

在國際重大事件中，印度警察的交通疏導重點是維護城市形象、保障道路通暢和參會人員的安全。據《印度時報》2023年5月2日的報道，為迎接G20 峰會，新德里交警提前四個多月對相關道路進行調查和整改，對主會場會議中心大樓所在的道路進行重點勘查，包括街道內澇、道路安全架構、墻壁美化、道路修整等。同時在重大國際活動期間，加強巡邏和執勤力量，特別是在活動舉辦地點周圍和主要交通樞紐設置臨時交通控制點，增加交通警力和執勤人員，以維護交通秩序和安全。

在國內重要節日期間，印度警察主要任務是加大道路管控，確保道路交通安全暢通，預防交通事故發生。據報道，2023年3月7日至8日，為迎接印度重要節日灑紅節（Holi）和巴拉特節（Shab-e-Baraat），成千上萬人聚集到新德里慶祝。為此新德里警方在活動現場部署了800名交通警察、150多名公司保安人員以及9000名當地警察，設置了290個控制點，并對無證駕駛、酒后駕車、超速行駛、無頭盔駕駛等違法行為進行嚴厲打擊。除了現場管控以外，印度警方利用媒體和社交平臺，提前向公眾發布交通相關信息和建議，提供交通路況的實時更新、停車指南、公共交通服務時間表等，以確保城市的交通順暢和人員安全。

（三）數字技術賦能交通整治

智慧應用和系統建構在印度警察的城市交通治理中得到一定程度的應用。警方通過引入交通監控設備、智能交通系統、交通數據分析等先進技術，實時監測交通情況，掌握交通流量和擁堵狀況。這些技術手段不僅提高了警察部門的管理效率，也為交通管理提供了更精確的數據支持。

首先，利用數字監控設備加強道路監控。通過主要道路和交叉路口安裝的交通監控攝像頭，提升交通違規行為的識別、監視和記錄。例如超速駕駛、非法停車、酒后駕駛、闖紅燈和不戴頭盔駕駛等行為的視頻，為警方執法提供了有效證據。據《印度時報》2023年4月25日報道，古爾岡城市道路安裝1145個攝像頭用于檢測交通違規行為，僅1～3月份，就監控記錄了約420萬次交通違規，為此產生了840萬盧比的罰款，超過上一年度全年罰款額的40%。隨著關鍵路段電子攝像監控設施的增加，該市平均每天發出的違規通知書從2021年的684份激增到2022年的2100份、2023年的4600份。每天發出的罰單中，有三分之二是由攝像頭和古爾岡綜合指揮和控制中心（ICCC）的監控錄像完成。除了攝像頭之外，印度警方還采購了車載測速雷達槍和酒精傳感器，提高對交通違法行為的監控。

其次，引入人工智能系統進行智能化的交通監管。在印度的超大城市班加羅爾，交警引入智能交通管理系統（ITMS），在50個路口安裝了250個車牌自動識別攝像頭及80個違規闖紅燈檢測攝像頭。人工智能攝像頭對交通違規行為進行檢測，然后通過短信給肇事司機手機發出通知。整個過程完全自動化，節省了警方有限的人力和物力，也為公眾提供了更快捷的交通服務。同時，ITMS可以結合歷史數據進行分析挖掘，據此提出城市交通改善建議，使城市交通監管更加合理化、科學化。

最后，加大智能技術專項資金投入。在首都德里，用于交通系統數字技術及設備的投入，從2022年的1009.6億盧比增加到2023年的1166.2億盧比，凈增156.6億盧比。相關預算文件表明，這筆經費主要用于各種交通計劃的實施，例如在特大城市和示范交通系統中開發交通和通信網絡、升級或擴展通信基礎設施、采購智能技術和科技設備等。在加爾各答，交通警察部門也投資1.5億盧比用于采購高科技設備，對交通網絡進行現代化改造。這些新采購的設備將用于發送或接收實時交通視頻、消息，并將支持MCPTx（一種基于移動運營商網絡的通信系統，實現管理中心與現場警務人員實時通訊）功能，通過查看視頻、人員位置和與警察的語音通信來管理交通事故處理現場，以期提高交通執法的成效。

（四）多方協作拓展道路服務

在印度城市交通治理中，警察在多方協作中扮演著關鍵角色。警方在城市交通治理過程中與利益相關方建立緊密的合作關系，具體包括政府部門、交通管理機構、社會組織和公眾等。通過暢通交流，共同制定政策、規劃治理措施、培訓駕駛員和交通安全宣傳，不斷促進交通秩序的維護和道路安全的提升。

與政府管理部門合作，貫徹執行交通法規，并參與法規的修訂完善。警察監督和執行交通規則，例如限速、紅綠燈遵守、禁止違章停車等，以確保交通秩序的維護和道路安全。同時，警察又積極參與制定和修訂交通法律法規，提供實際操作的經驗和建議，以確保法規政策的合理性和可行性。

與交通管理機構合作，共同制定和實施交通管理措施。一方面，警察協助交通管理機構規劃和設計道路基礎設施，例如設置交通信號燈、劃定車道標線等，以提高交通流暢度和減少事故風險。另一方面，警察部門也與交通管理機構共享交通數據和信息，更好地監測和管理交通流量，及時疏通城市交通堵塞。

與社會組織和公眾建立緊密聯系，以促進公眾交通安全意識的提高。德里警方通過與印度理工學院德里分校（IIT Delhi）合作，建立了技術和警務中心。該中心將協助警察開發適當的技術，用于犯罪調查、交通管理、行政管理、情報搜集和公民服務。班加羅爾交警與谷歌（Google）合作，對政府上下班時間的調整、學校錯峰上下學等提出具體方案建議，以實現緩解城市交通擁堵、節約通勤成本、減少交通污染等目的。

盡管印度警察在城市交通治理方面采取了一些措施，但實際的治理成效卻有限，具體表現為：

普遍存在的交通基礎設施不完善、交通信號燈不完整、道路規劃不合理的現象，使印度交通問題的改善積重難返。加之長期以來人們對交通信號和交通規則置若罔聞，印度城市交通工具種類繁多、路況復雜，導致印度交通隱患長期存在，各類交通事故頻發，極大阻滯了道路順暢。

印度警察在大型活動中采取的精細管理和全面準備缺乏普遍性，大多數城市的印度警察們在交通治理上缺乏足夠的準備和執行力，尤其當出現道路設施維修情況時，由于警方沒有與相關部門及時取得聯系，在混亂的交通條件下，交通規則沒有提前進行靈活調整，導致交通通行雪上加霜。

大多數情況的交通事故救援中，培訓有限、人手不足的印度警察對正確的救援程序和急救知識并不熟悉，導致在處理交通事故時無法采取適當措施，由此進一步加重事故后果。雖然數字技術在改善交通秩序方面發揮了一定的作用，但有數據表明，交通違規罰款的增加并沒有明顯改善交通治理效果，反而成為某些執法人員別有用心、巧設名目增加非法收入的途徑，導致違規行為、交通傷亡以及個人信息泄露等問題增加。

三、由：印度警察交通治理成效不佳的原因分析

（一）政府交通安全投資不足

在公共產品供給上的資金投入不足已成為印度社會治理中典型的結構性問題，其在交通安全上的投資不足也堪稱其具體表現之一。政府交通安全投資不足主要存在于以下三方面。

首先，道路及其安全設施缺少投資。很多城市路面沒有得到及時維護和修繕，一些城區主干道坑坑洼洼，大部分道路沒有適當的標記或防撞護欄，也缺少專門的道路維護人員。

其次，交通教育缺乏投入。部分交通運輸部門管理人員為了一己私利，在司機的駕考管理及資質審查中收受賄賂，徇私枉法。2017年的一項調查顯示，60%的印度司機沒有參加駕照考試，相對于財政發放的微薄工資，非法高額收入的巨大誘惑使政府嚴禁私自收費的明令成為一紙空文，數以百萬計的司機通過賄賂獲得了駕照。

第三，交通醫療投資不足。據印度官方數據，醫療資源投入的短缺，直接導致醫院沒有足夠的床位，城市郊區尤其缺少緊急醫療服務，交通事故一旦發生，其中約有一半的傷員因得不到及時救助而遇難，使交通事故造成的人員死亡率遠高于發達國家。此外，印度醫療急救人員因政府相關投資的不足，其占比（低于千分之一）遠低于德國和日本等發達國家，甚至比同為南亞國家的鄰國斯里蘭卡和巴基斯坦還低。

（二）交通警察執法不嚴

印度1988年制定的《機動車輛法案》強制規定，司機在駕駛機動車或者非機動車時必須佩帶安全帶或佩戴頭盔，但直到現在這一規定都沒有得到切實執行。同時，如前所述的財政投入不足和警察部門的腐敗現象及一定程度上工作效能低下等問題，使很多印度司機不僅在沒有熟練掌握駕駛技能的情況下獲得駕駛執照，執法部門對酒駕、超速行駛等問題也睜一只眼閉一只眼。相關數據顯示，在印度誘發道路交通事故的兩個最主要因素分別是超速駕駛和酒后駕駛。其中，造成道路傷亡事故的64%的原因是司機超速駕駛，而司機常常選擇喝酒作為“提神動力”，導致酒后駕駛行為較為普遍。雖然德里和孟買等主要城市一直聲稱嚴厲打擊酒駕行為；但由于交通警察無法可依、執法不嚴，導致城市交通事故頻頻發生。

（三）交通執法人員數量不足

在印度首都德里，由于道路區域較大、車輛數目眾多，有限的交通執法人員難以有效采取相關交通安全措施，因而成為世界上道路交通事故發生率最高的地區之一。目前，德里道路長度為33198公里，共有890萬輛注冊車輛，位居全國城市車輛數的首位，但德里的交通警察僅5500名，其中還包括為數較多的并不在一線執行交通執法的各類官員和行政人員，導致日常交通執法執勤人員數量實際缺口至少為4000名。印度南部城市的班加羅爾，由于警方人手不夠，交通運輸部門在街道路口安置假人交警，提醒司機遵守交通規則。但這種僅依靠設置成本較低的假人交警進行交通執法，其效果有限。由于司機的僥幸心理和交通安全意識普遍不足，增加交通執法人員的現場管理或許才是有效規范交通秩序的真正手段。

城市交通是城市發展和經濟繁榮的重要支撐，隨著印度城市化進程的加速和人口增長，印度政府如果不重視加大交通基礎設施投資、完善交通立法及其執法力度、建立現代化交通警務系統、提升全民交通安全意識，城市交通問題必將進一步加劇。

【作者簡介】何暉，湘潭大學公共管理學院教授，博士，博士生導師，美國得州大學訪問學者，教育部國別和區域研究備案單位“湘潭大學南亞研究中心”常務副主任，教育部人文社科重點研究基地“武漢大學社會保障研究中心”研究員，湖南省綜合特色智庫專家，湖南省意識形態領域專家、青年工作者，湖南省民政廳民政研究專家，湘潭大學社會保障研究所所長，《當代財經》、JDCTA、MJBSS等學術期刊審稿專家。

譚志豪，男，湖南衡陽人，湘潭大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障。

王凌林，女，湖南湘西人，湘潭大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障。

（責任編輯：古靜）