數字推動區域養老服務協調發展的國內經驗與啟示

2023-08-29 13:12:31周卉

中國商論 2023年16期

摘要：進入21世紀以來，多層次的養老服務需求日益增長，養老服務的供給資源卻相對不足，養老服務資源供需不匹配的矛盾比較突出，如何高效協調區域內的養老服務資源，已成為如今不容忽視的問題。數字經濟時代，借助數字技術可以實現區域養老服務資源的互利共贏和優勢互補，在數字化技術的促進下，粵港澳大灣區、京津冀地區以制度優先、資源聚合、適用可及的方式，實現了養老服務資源的高效配置，并呈現高質量協同發展的態勢，為區域養老服務的轉型升級提供了經驗與啟示。

關鍵詞：數字經濟；區域協調；養老服務；國內養老經驗；資源配置

本文索引：周卉.<變量 2>[J].中國商論，2023（16）：-168.

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）08（b）--04

地方經濟開發是一項系統工程，需要從多角度完善地區協調發展新機制。“十四五”規劃中提出，可通過完善基本公共服務均等化機制，實現健全區域協調發展的體制機制。為了實現養老服務的高質量發展目標，需要優先解決好區域協調發展問題。數字經濟時代，借助數字技術可以實現區域養老服務資源的互利共贏和優勢互補，可以有效解決區域養老服務發展困境問題，已成為我國養老服務區域協調發展的重要課題。學者主要從三個角度研究區域養老服務協調發展的理論與實踐：一是養老服務區域協調發展的內涵豐富，至今未形成統一的定義；二是從養老服務區域協調發展的基礎、過程和結果三方面審視區域協調發展的驅動機制；三是側重從政府、市場、社會組織之間關系的角度，梳理并設計養老服務區域協調發展的相關政策。現有文獻還未涉及的內容主要有兩點：一是對協調區域內養老服務發展的多種機制作用關系的研究較少；二是對協調區域內養老服務發展過程中市場與政府的互動機制的研究不多。本文借鑒國內數字推動養老服務區域協調發展的成功經驗，試圖找出適合區域養老服務發展的創新道路。在數字經濟時代下，數字技術為養老服務產業發展提供了新機遇。在區域協調發展背景下，借助數字技術可以實現區域養老服務資源的互利共贏和優勢互補。

1 數字推動區域養老服務協調發展的成功經驗

1.1 數字推動粵港澳大灣區養老服務區域協調發展的成功經驗

首先，粵港澳大灣區養老服務的區域協調與合作建立在良好的政策基礎上。在三地合作領域，有粵港澳三地合作的基礎協定，早在2003年，中央政府就和香港特別行政區政府簽訂了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》。同年，與澳門特別行政區簽訂了《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》。到了2010年和2011年，廣東市政府先后和中國香港、新加坡簽訂了《粵港合作協議框架》和《粵澳合作協議框架》。2014年12月，廣東省還與中國香港、新加坡先后簽訂了《廣東與香港澳門基本實現服務貿易自由化的協議》。2017年，國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府一同簽訂《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。這些協議和政策反映出三地的合作期限長、內涵深、有法可依和有據可循。在三地的合作協定中，雖然并未明確養老服務等有關的法律規定，但可以說明三地生存之間一直有著良好的合作實踐。養老服務和經濟發展是相輔相成的，中國經濟社會的發展也對養老服務有著重要的意義。粵港澳三地在經濟上的聯合為養老保障制度政策上的協同發展創造了必要的實踐借鑒條件和物質基礎，也就是說養老服務有了相應的外部能量流、信息流和物流，促進了區域間養老服務制度的政策協同。

其次，粵港澳大灣區醫療服務緊密合作。2019年，黨中央、國務院辦公廳發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明文規定“促進優質醫療衛生資源密切聯合，鼓勵港澳醫藥衛生服務提供市場主體在珠江三角洲九市按規定以獨資、合資或協作等形式設有醫院，建設區域醫療聯合體和全國性醫療保健服務中心。”粵港澳大灣區的醫學聯合重點表現在聯合辦院和合作發展兩個領域上。為促進中醫藥資源優勢與粵港澳大灣區醫養結合發展，2019年5月10日，由來自83個廣東省、中國香港和澳門的醫院、學校與專業機構成立的粵港澳大灣區中醫與中西醫結合協作治療聯盟在廣州市建立。聯盟將致力于打造大灣區華人、中西醫結合護士的國際交流與合作，積極推進華人、中西醫結合護理學科建設。而由粵澳兩地政府共同打造的粵澳協同中藥高新技術工業園，則更加推進了地區在中藥領域的協作，促進了中國中藥現代化的進程。另外，為緩解海外醫藥報銷的資金困難，粵澳兩地保險公司將在橫琴牽頭嘗試進行“兩地投保、一地購買”，以積極促進港澳公民來穗后平等享有社會福利。

最后，粵港澳大灣區老年教育事業創新融合發展。為了主動適應老齡化國家發展策略，大灣區在“十四五”規劃中明確提出要推進健康教育事業和健康行業的協調健康發展，其老年教育實踐模式特色鮮明。其中，廣州老年大學因新冠疫情首次全面開展“線上教學”，打造“互聯網+老年教育”的教學新常態，擴大了學習資源的覆蓋面，并根據老年學員的體力、物質條件和精神需要等實際情況提供針對性的培訓。如為行動不便的老年學員提供線上線下服務；為知識儲備不夠的老年學員增加輔導課時；為有專業特長的老年學員增設課后交流活動等。香港嶺南大學長者學苑的教學方式凸顯靈活性和共融性，如大中小學學生以講師、助教、義工或同學身份參與教學活動，實現長者教育與中小學學生教育的互補和融合。澳門理工大學長者書院注重調動老年人學習的主動性、能動性、創造力，允許完成教學并具有教學能力的學員成為專業導師，并以傳統的講授式與示范式為主開展教學，同時開設合唱團、樂器組、中國舞、太極隊、義工隊等學習小組，發揮長者個人潛能。

1.2 數字推動京津冀區域養老服務協調發展的成功經驗

首先，老齡化公共服務范疇是京津冀民政服務領域協同發展中最關鍵的組成部分。北京市、天津市、河北省三地制定了相應的配套法規政策措施，基本建立了上下貫通、相互銜接的養老項目優惠政策。三地自2016年起，先后簽訂了《京津冀養老服務協同發展試點方案》《京津冀養老工作協同發展合作協議》等相關合作協議，其合作內容主要涉及以下四個層面：第一，在支持層面，京津冀三地制定了養老服務場所建設工程、運行補助政策、養老機構責任保險補貼制度。第二，在異地養老服務領域方面，京津冀地區是全國第一批接入我國異地就診支付網絡平臺的地區，參保人員可在定點醫療機構中進行住院醫療服務費的實時刷卡支付，為異地養老及醫療報銷提供了便利。第三，在發展養老公共服務基金領域，實施了三地老齡化業務資源信息開放，實施“養老扶持政策跟著京籍老人走”，京籍老年享受的補助和公共服務不會因異地而降低。第四，在社會組織層面，京津冀三地的社會組織已形成常態化合作機制，共同編制了京津冀社會組織合作發展項目目錄。

其次，京津冀經濟區三地的養老產業資源優勢被全面發掘。北京市在文化教育、醫學、科學等領域的資源優勢突出，其優勢產業重點包括高新科技信息工程、傳統信息工程、文化、醫學信息工程等。隨著北京市雄安新區的設立，該新區將為北京市的養老優勢產業向河北省遷移帶來良好的發展契機。在地理位置上，其與北京、天津互為雙三角，共同促進京津冀區域內建立協調發展的綜合一體化健康產業聚集區，構成了以京津冀地區為核心、輻射雄安、服務河北、天津及周邊的網絡布局。天津市的健康產業資源則主要來自充足的土地資源及得天獨厚的港口資源。天津市政府辦公廳于2018年出臺了《關于促進全域旅游發展的實施意見》，明確提出將旅游業發展和各產業結合起來的新政策，實現大健康產業發展和旅游行業發展的相互融合，并積極發展養老、康復、養心等康復旅行項目。此外，天津市政府還將進一步推動公眾博物院、紀念碑等愛國教學展示場所免費開放，并進一步實行給未成年、在校中小學生、老人、現役人員和退休義務兵、殘疾等群眾減門票的政策。河北省將打造多樣化養老服務模式，吸引京津老年人來冀養老。

最后，建立京津冀地區推進三地信息系統監管平臺。北京市老年人社會福利綜合應用管理系統可以實時錄入與床位經營補助、購買服務質量補助、發展輻射居家業務補助等經營財務數據。在京津冀地區的試點醫療組織接納京籍老人入住的，必須直接連結該應用網絡平臺，利用網絡平臺實現數據分析匯集、交換、服務質量監督。如“安悅民生”是北京市養老機構整體綜合性公務門戶網站，北京市所有養老機構都經過該網站發布信息內容，并接受第三方專門運維服務組織的實地核查和引導。因此，京津冀區域綜合試點養老機構借助該網站發布相關信息，有利于實現三地醫療數據共享、信息查詢和交流合作，并可接受社會公眾的廣泛監督。

2 數字推動區域養老服務協調發展的啟示

針對我國數字推動區域養老服務協調發展過程中存在的數字基礎設施建設不足、政策支撐體系有待完善、區域數字養老資源供給效率不高、地方數字治理方式單一等現實難題，本文通過梳理粵港澳大灣區、京津冀地區借助大數據技術協調區域內養老服務發展的成功經驗，可以歸納出如下三點啟示。

2.1 以數字基礎設施建設作為實現區域養老資源共享的新起點

區域內養老服務數據的收集、流動、處理與加工，以完善的養老服務數字基礎設施為前提。較好的養老服務數字基礎設施：一是能夠推動數字技術與傳統養老產業的融合；二是能夠推動區域養老服務的協調發展。因此，數字基礎設施是加快區域內數字養老服務協調發展的重要基石。當前我國的區域養老服務相關數字基礎設施建設不足，導致理論創新成果無法轉化為生產力，無法滿足數字養老產業化和養老產業數字化的迫切需求，影響區域內養老服務協調發展的質量。因此，區域內各地區應以應用和需求為導向，依據各地產業基礎和發展需求，有計劃、有側重地分步建設5G基站、大數據中心、云計算中心、物聯網、工業互聯網等數字基礎設施，大力發展數據中心，加強大型云計算數據中心，推動集成深度學習、人機協同等功能的人工智能基礎設施發展，著力建設區域一體化大數據中心體系。建設數字基礎設施，既有助于銜接數字基礎設施與交通、市政、醫療等公共基礎設施，又有助于推動新基建與養老服務協同融合發展，為實現區域內養老服務的數字化、智能化、網絡化轉型提供載體支撐。

2.2 以政策支持作為數字推動區域養老服務協調發展的新動力

兩個區域均通過政策先行確定區域養老服務協調發展的基本框架，明確政府的資金支持和監督管理職責，以激發區域內優勢資源主體的供給活力，為其參與養老服務協調發展提供良好的政策環境。經過完善的頂層體系建設，電子化養老業務日趨成為統籌發展地方政府養老業務的有力措施，并建立政府領導、機構推進、上下互動、域內各地共同策應的養老業務政策框架體系。一是發揮地方的作用。在養老服務業未全面跨入“贏利門檻”的前提下，服務供給主體對推動電子化的主動性很強，但在今后相當長的一段時間內依然需要由地方政府部門統一指導養老業務的電子化發展。一方面，地方政府部門和區域內各地統籌配合國家民政、衛健、人社、工信、國家發改委經濟社會發展司等部門和養老、醫護、健康、家政等服務行業，出臺了相關的數字化服務規范、技術標準等措施；另一方面，政府要增加數字化投資，使養老服務業中的數字化信息技術硬件與軟件成為現代公用設施，將其作為可以普遍應用的無缺陷的產品和元素，而非競爭要素，廣泛地配置到養老服務業建設中，就可以極大地減少整個產業的運作成本。二是充分發揮好為養老公共服務提供市場主體的功能。針對具有相當強經營能力的市場經濟主體，積極引導其參與政府財政投入的數字化養老工程的管理運作，并建立“政府部門前期投資+市場經濟服務主體運作”的方式；針對具有數字科技研究能力的企事業單位，政府部門探索并鼓勵將其與發展養老服務市場緊密結合一起，并投資建設發展養老服務市場數字化工程，由當局予以政策補助，建立“發展養老服務主體投入+科研主體投入+政府補貼”的管理模式。這樣一來，就將地方政府的主體作用與市場經濟基礎的核心功能緊密結合起來，直接構成了強大的數字化發展合力。

2.3 以資源聚合作為數字推動區域養老服務協調發展的新生態

兩個區域都著眼于全面發掘區域內各地的行業特色，集成了各地企業養老服務特色資源，并通過企業使用不同的智能器具為轄區內老年人群進行了多樣化的專業生活咨詢服務，從而實現多樣化的老人生活服務功能。將企業養老業務供需、資金供應、業務渠道等信息轉至線上大數據系統，重構了政府、企業、社會等機構在企業養老業務中的協作方式，建立了融醫藥、保健、社區服務于一身的信息集合，為老年人群實現了健康服務、醫療保障、康復照料、動態監控、老人娛樂學習等多種業務，暢通了各個業務之間的信息聯系通道，從而更高效地實現需求傳遞、服務提供，并填補了過去地區企業養老服務信息簡單和服務功能欠缺的不足之處。一是在創新性的“網絡+家庭養老服務”模式中打通虛實邊界，融合社會老年人服務中心、社區衛生服務中心、居民餐廳等資源優勢，嘗試建立社會嵌入、中心輻射、統分結合“三位一體”的工作方式。二是在社區內老齡化業務人力資源供應上，積極促進家政、文化、旅游、文體、康復教育等服務領域的互聯互通、融合開發逐步形成區域內的養老服務人才聚集地。區域內建立合理高效的數據流通、使用、交易的治理體系和制度保障，既有助于破除傳統要素流動的行政壁壘、市場分割和時空約束，又有助于充分發揮數字化在區域間的快速流動和高效配置，實現區域內生產要素互換、資源互補與聯動發展，使區域內欠發達地區能夠通過數字紅利共享發達地區技術、人才、公共服務等方面的資源，實現區域內互聯互通與協同發展。

2.4 以適用可及作為數字推動區域養老服務協調發展的新要求

要在大數據和智慧科技運用領域消除產品的障礙，利用智慧產品與線下網絡打通來建立產品供應平臺，利用大數據和智能科技的健康生活技術功能為自理能力不同的老年人進行不同類型的咨詢服務。同時，在智慧科技運用領域，為老年人的醫療保健和生命安全進行重點開發利用。其一，優化網絡預約、掛號等服務流程，設置專門老年人使用的便捷網絡終端，老年人可以一鍵進行語音預約、掛號、繳費、引導服務。其二，根據不同老年人群體的養老需求，為老年人設置適老化的手機App系統，企業可以設置專門針對老年人的“老年模式”“長輩模式”，方便老年人使用。其三，加強對老年人網絡信息安全的宣傳教育，提高老年人的安全素養。

3 結語

綜上所述，數字化技術促進區域內養老服務資源的有效配置，離不開數字基礎設施的建設、政府的區域養老服務政策支持、養老服務資源供給的取長補短，數字化養老服務資源的方便可及。

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