溫州市產業強鎮發展40 年回顧與展望
——雙循環戰略背景下的延伸討論

■ 楊明俊 YANG Mingjun

0 引言

改革開放40 年來，溫州市經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。在“三少一差”（可利用自然資源少、人均耕地少、國家投入少、交通條件差）的條件下，以家庭工業和專業化市場為主的民營經濟作為起點，溫州實現了特色的產業強鎮發展模式，形成了小商品、大市場的發展格局，被稱為“溫州模式”[1]。其中，小商品，指生產規模、技術含量和運輸成本都較低的商品；大市場，指溫州人在全國建立的市場網絡。“溫州模式”的最大特征是基于民營資本為主的內生模式，政府主要服務生產、服務市場，而非組織生產和組織市場。

2008 年全球金融危機以來，我國經濟幾經波動后步入新常態。隨著國際政治經濟環境的變化，國內循環和國際循環雙輪驅動的發展模式受到很大沖擊。2020 年4 月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上首次提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。為更好地理解這一趨勢對產業強鎮的影響，有必要系統回顧改革開放以來溫州市的產業強鎮發展歷程，探析經濟和政策環境和對其民營內生模式的影響，分析其面臨的問題和挑戰，并嘗試提出未來的發展策略。

1 研究方法

研究以田野調查為重點，深入產業強鎮獲取第一手資料和信息，同時系統梳理相關文獻，深刻把握產業強鎮的研究脈絡與趨勢。本研究中的產業強鎮指人口、用地、經濟規模較大的建制鎮（城關鎮除外）。

1.1 田野調查

鑒于經濟、社會、人口、空間等統計數據相對匱乏且時效性較差，本研究采取田野調查的方法獲取最新的產業強鎮建設發展的相關信息。田野調查的方式主要包括政府座談、典型村莊和企業走訪、實地踏勘和問卷調查等；調查主要包含兩部分內容，一是對溫州市產業強鎮進行面上踏勘走訪，二是選取柳市鎮、塘下鎮、鰲江鎮、藤橋鎮等4 個產業強鎮進行深入田野探勘和訪談。

1.2 文獻研究

本文運用文獻研究方法，搜集、鑒別、整理文獻，并形成對事實的科學認識的方法，相關文獻涉及鎮志等歷史文獻、學術論文等既有研究成果。研究重點梳理3 部分內容：①產業強鎮自身情況，包括產業經濟、人口社會、城鎮空間等在不同階段的特征；②所在區域的經濟社會背景，分析溫州市產業強鎮的宏觀背景和驅動機制；③不同層級政府的政策措施，分析政策措施對產業強鎮的影響，以及不同經濟社會情境下產業強鎮的發展措施。

2 溫州市產業強鎮發展歷程和特征

2.1 1978—1983 年：家庭作坊式的農村工業化，分散布局特征明顯

改革開放前，溫州市交通閉塞、資源貧乏、經濟基礎十分薄弱,加之對臺區位的影響，國家投資較少。1978 年，家庭聯產承包責任制改革之后，溫州市的農民勞動積極性大為提高，勞動力逐步轉向非農產業，農村工業開始起動[2]，分散在農村的、以一家一戶為生產單位的家庭作坊成為鄉村工業化的先導力量[3]。家庭作坊式的農村工業以“家庭工業+購銷員”為組織特點，呈現出以村為單位分散分布，沿江、沿河、沿路、沿平原分布的空間特征。1983 年4 月，溫州市恢復鄉鎮人民政府建制，鄉鎮政府僅作為鄉村的管理和服務中心出現，經濟意義上的產業強鎮處于孕育階段。

2.2 1984—1991 年：專業市場引導鄉村工業集中，產業強鎮略現雛形

20 世紀80 年代中期之后，企業組織由家庭作坊向股份合作制企業轉變，從前店后廠式的家庭生產組織形式經由掛戶企業形式發展到家庭之間的股份合作制；同時，以購銷員為核心的行商模式逐漸被專業市場等坐商模式所取代[3]，小城鎮專業市場快速崛起，80 年代中期溫州已形成十大專業市場[4]。小城鎮快速發展，進而吸引了更多工業企業集聚，逐步形成特色產業小鎮，如“中國農民第一城”龍港鎮、“東方第一紐扣市場”橋頭鎮、“全國最大低壓電器城”柳市鎮等。這一階段，溫州市小城鎮的發展出現了明顯的分化，依托專業市場的產業強鎮雛形初現。

2.3 1992—1999 年：擴權強鎮啟動，鎮區規模持續擴張

1992 年初鄧小平的南方談話肯定了鄉鎮企業的積極作用，小城鎮開始進一步發揮產業平臺作用。1992年溫州市出臺《關于賦予重點工業衛星鎮某些縣級經濟管理權限的決定》（市委發〔1992〕67 號），根據戰略布局，先后確定龍港鎮、柳市鎮為溫州市城鄉一體化試驗區。隨后,溫州市出臺一系列深化小城鎮經濟體制改革、鼓勵強鎮發展的政策措施[5]。

1995 年，國務院11 個部委發布《關于印發〈小城鎮綜合改革試點指導意見〉的通知》（體改農〔1995〕49號），龍港鎮被列入全國小城鎮綜合改革試點鎮。這一階段，溫州市部分產業強鎮擴張迅速，城鎮建設水平也得到明顯提高，例如：鰲江鎮建成區面積從2.4 km2擴大到9.5 km2，柳市鎮、龍港鎮、鰲江鎮等鎮區人口均已達到10 萬人[6-7]。與此同時，“溫州模式”進入制度、技術、市場和產品的全面創新階段，產品和企業向規模化、公司制和品牌經營邁進。

2.4 2000—2007 年：城鎮化進入重點突破階段，產業強鎮呈現塊狀密集區

21 世紀初，我國正式加入世界貿易組織（WTO），參與全球競爭，迫切需要提升城鎮化和產業發展載體的能級。浙江省在強化杭、甬、溫等中心城市功能的同時，積極發展小城市，擇優培育中心鎮[7]。各級園區成為培育產業集群的重要抓手，在“一鎮一業”基礎上形成塊狀的產業集群。城鎮化范圍逐漸擴展到農村地區，重點鎮、開發區、工業小區之間聯系密切，產業強鎮呈現空前發展的勢頭，瑞安、樂清等發達地區形成城鎮密集區。鄉村城鎮化由分散向集中階段轉變，產業強鎮成為鄉村城鎮化的重要載體[8]。

2.5 2008 年至今：強鎮功能趨于生產專業化，跳出舊鎮建新鎮

2008 年美國金融危機引發波及全球的經濟危機，我國出口導向的經濟發展受到很大沖擊，經濟發展進入新常態；2009 年溫州市GDP 增長率一度降到4.85%。一方面，經濟網絡的區域重構強化了產業強鎮的生產功能，部分公司總部向溫州市或更高級別城市轉移，研發基地則直接在上海、杭州、南京等一線城市建立，營銷網絡中心則表現為大企業的自有營銷網絡或遍及全國的溫州商品城，產業強鎮的專業市場地位下降[9]，逐漸成為高級生產網絡的生產基地。另一方面，隨著“土地財政”模式向“土地金融”模式的轉變，跳出商住地產引領建設模式的新鎮，成為新時期重要的成長動力，產業強鎮呈現出新鎮與舊鎮并存的空間特征。

3 新時期溫州市產業強鎮面臨的問題和挑戰

3.1 受限于小商品產業特點，面臨產業層級的天花板

改革開放以來，溫州市產業強鎮依靠短缺經濟的機遇，形成以鞋業、服裝、打火機、低壓電器、印刷業為代表的技術門檻低、勞動密集、加工程度不高的小商品產業體系，但個體私營和股份合作企業普遍規模小、層次低、布局散，整個工業難以 形成規模效應[10]。調研發現，溫州市現有工業企業13.7 萬余家，其中規模以上（以下簡稱規上）企業7000 余家，約占工業企業總數的5%；從產業強鎮數據來看，2021 年，溫州市典型產業強鎮規上工業企業數量約占各鎮工業企業總數的4%～11%，其中，永嘉縣橋下鎮規上工業企業數量占比僅為3.8%（表1）。

表1 2021 年溫州市典型產業強鎮工業企業規模結構[1]

此外，資本、技術、人才、信息、物流等現代要素的不足成為溫州市產業強鎮產業升級的重要障礙。溫州市中心城區功能建設和提升滯后，高端現代生產要素難以聚集，對產業強鎮帶動能力不足；同時，起源于鄉村社會的產業強鎮雖能滿足專業市場等傳統貿易與市場網絡的需求，但是對現代企業要素的供給遠遠不夠[12]。

3.2 新舊鎮人居環境品質差異大

隨著空間規模擴大，溫州市產業強鎮一般呈現出新鎮與舊鎮并存的空間特征（圖1），且新舊鎮人居環境品質差異大。

圖1 柳市鎮新舊鎮人居環境比較

（1）新鎮的建設普遍突破小城鎮尺度，以泛城鎮化建設手法為主，導致新鎮與舊鎮整體風貌割裂，在體現小城鎮風貌特色方面也有所欠缺；同時，受溫州市建設空間緊張、用地指標緊張的影響，新鎮建設整體以高密度開發為導向。

（2）舊鎮風貌改善較為滯后，空間高密度、“半城半鄉”等風貌特征明顯。由于缺乏較為系統、有力、持續的政策工具，舊鎮改造工作整體滯后，導致產業強鎮空間發展零散，再開發難度較高；而外來人口的大量涌入、建設用地的緊缺，加之家庭作坊數量眾多，使得舊鎮空間破碎、功能混雜現象突出；

3.3 統籌開發程度不高，用地破碎問題較為突出

改革開放以來，溫州市產業強鎮自下而上快速發展，大量開發“見縫插針”地利用宅基地、荒地、空地，導致城鎮空間相對破碎、松散，且分區不明確，城鎮生產生活空間混雜（圖2），規模化、標準化產業園區建設推進較慢。以柳市鎮為例，全鎮規上工業企業數量僅占工業企業總數的3.0%，因此在產業園區之外，存在大量零散分布的點狀工業用地，與居住用地交叉混雜，形成破碎、混雜的空間特征（圖3）。由于難以統籌開發大片建設用地，工業企業只能對小微地塊進行開發整治，進一步導致用地破碎積重難返。

圖2 居住、商貿混雜的空間

圖3 柳市鎮空間結構示意圖

3.4 建設拓展空間緊缺

當前，國家全面推動國土空間規劃改革，以加強國土空間資源自上而下的統籌管理。由于增量建設用地指標實行逐級分配，產業強鎮作為最基層的行政組織，建設擴展空間緊缺問題非常突出。一方面，鄉鎮工業用地成本高居不下。溫州市鄉鎮一級地價普遍在600 萬元/hm2以上，與珠三角、浙北地區大部分產業強鎮的地價不相上下（圖4），導致部分企業搬遷。另一方面，在效率導向、環保安全達標的雙重約束下，小微企業發展空間保障不足。以藤橋鎮為例，由于藤橋輕工業園區的效率門檻較高，村級工業難以達到，村級家庭企業和小微企業用地多為宅基地或有歷史遺留問題的用地，對村莊環境、居住空間有較大影響，加之近年持續的環保和安全督查，村級家庭企業和小微企業的發展空間受到一定影響。

圖4 溫州市鎮級工業用地起始地價與浙北、珠三角地區比較

3.5 全球競爭背景下推進治理現代化

作為內生型經濟主體，溫州市“弱政府、強市場”的治理模式能夠較好地滿足傳統發展模式，但在全球競爭時代，這一模式存在明顯的弊端。一方面，產業強鎮以非農產業為主，為工業發展和居民生活服務的城鎮基礎設施占主導地位；另一方面，當前鎮政府的工作重心和管理內容發生了很大變化，既有一般性社會事務，又增加了城鎮經濟和社會的管理內容，如招商引資、外來人口管理、環境保護等。鎮政府作為一級政府，存在“責任大、權力小”的問題，鎮一級的稅收、土地、工商、公安等部門往往是縣直部門的派出機構。根據對小城市培育試點鎮的調研，審批、土地、執法權等核心職能難以真正下放，權力下放后具有不穩定性；土地指標、財政資金掣肘明顯，不能有效保證按要求發放。因此，亟待建立責權對稱、積極有為的治理模式。

4 雙循環戰略下“新溫州模式”展望

為落實以國內大循環為主體、國內國際雙循環的發展戰略，發揮國內超大規模市場優勢和內需潛力成為促增長的必然選擇。產業強鎮面臨雙重歷史使命，既要更好地承擔起產業基地的功能，又要承擔起擴大內需的使命，推動溫州市產業強鎮內涵提升，實現從“溫州模式”向“新溫州模式”的轉型。

4.1 推動產業向中高端升級轉型，積極培育產業集群

產業強鎮的外向型勞動密集型產業必須盡快提升到價值鏈中的高增值環節，同時繼續保持在低增值環節中的優勢[13]。立足產業基礎和發展環境，根據戰略性新興產業培育潛力，擇優選擇中高端轉型或技術升級道路。推進跨區域產業價值鏈專業化分工，引導企業集團將總部設在溫州，構建對接產業總部的專業化生產基地和現代服務業外包基地，將研發機構、品牌及銷售網絡控制在本土。根據產業集群空間分布和發展訴求，培育柳白組團、瑞安—塘下、平陽—龍港—蒼南、永嘉等四片集群化職業教育院校片區，涵養地方化創新網絡和勞動力市場。

4.2 穩定民生產業，強化內循環的產品供給

雙循環要構建國內大循環，要破解國內需求不足的問題。一是要立足產業強鎮的產業基地功能，參與全球和區域產業鏈，接受更多產業和分工環節的轉移，并作為專業化中心進一步發育[14]。盯牢民生產業、深耕內需市場，特別是人民對產品品質、類型多樣和個性化服務等的新生需求，繼續做強做大制造業、做精做深優勢行業；同時，堅持傳統產業高端轉型和技術升級，鞏固國際市場份額和領先地位[15]，提升在新一輪國際產業分工和競爭中的綜合優勢。二是要立足產業強鎮的擴張內需功能，推動城鎮空間適度集聚，推動人與生產和消費空間的結合；人的空間集聚應符合生產力水平，避免帶來過高的城鎮化成本，保障“人”才有余“財”用于消費。

4.3 出臺專項支持政策，推動城鎮存量建設用地更新

存量建設用地更新需要上級政府的大力支持，包括財力支持、存量建設用地更新政策創新等。廣東省針對“三舊改造”、江蘇省針對“三優三保”、杭州市針對存量工業用地均已出臺支持政策，溫州市應借鑒相關經驗做法，因地制宜地制定地方性措施。面對零散地塊開發建設矛盾突出的現狀，政府及相關職能部門需要進行宏觀控制與引導，出臺相關政策，推動零散工業用地統籌開發，探索小微園區建設路徑（圖5）。在規劃編制層面，以控規管理單元為基礎進行用地整合引導，建立政府主導聯合開發的實施方案；同時，推進零散地塊開發的精細化管理機制，將項目列入政府工作重點、征求專項財政支持、制定精細土地供應計劃、建立后續跟蹤機制是城鎮零散地塊性質提升的重要保障。

圖5 柳市鎮蘇呂村小微園區

4.4 統籌建設用地支持力度，破解建設用地短缺困境

為解決建設用地緊張問題，適當給予產業強鎮新增和周轉用地指標，保障合理發展的空間基礎。明確周期（3～5 年）內新增用地指標和減量化用地指標，并綜合評估產業強鎮用地情況，根據年度和周期評估結果，靈活調整土地保障政策。開發強度過高的產業強鎮可與周邊開發強度較低的小城鎮合并，為增減掛鉤提供騰挪空間。建設用地周轉指標主要通過城鄉建設用地增減掛鉤和國土綜合整治等途徑解決，從而優化鎮域國土空間利用效率和組織體系，解決產業強鎮和工業園區建設用地指標不足問題。

4.5 提升溫州大都市區能級，帶動產業強鎮一體化發展

全球產業鏈布局從成本主導轉向成本、市場、技術等多因素共同作用，要素成本因素在產業鏈布局中的權重下降，市場和技術可獲得性的重要性明顯上升，產業鏈的全球垂直一體化拆分為圍繞主要制造中心的區域化配置[16]。因此，溫州市必須強化中心城區，提高在全球產業鏈中的位置，促進周邊的產業強鎮圍繞中心城區一體化發展，并結合中心城區功能組織進行功能配置。首先，溫州中心城區重點培育科研、商務、對外交通等方面的高端功能，增強區域綜合競爭能力和對產業強鎮的輻射帶動。其次，積極培育溫州大都市區，以溫州市中心城區為核心，以樂清、平陽—龍港—蒼南為兩翼，以產業強鎮為支點，培育協作緊密、分工明確的多中心都市區；破除現有行政區劃分割，推進甌江兩岸和溫瑞平原一體化發展。最后，產業強鎮應作為生產、生活、生態、流通的重要節點全面融入都市區建設，成為溫州大都市區多中心網絡空間結構的重要支點。

4.6 建設有能有為政府，重新審視產業強鎮治理改革

產業強鎮治理改革要兼顧日常治理事務與發展型導向，其改革重點是明確權責界限，下放更多的事權、財權，使產業強鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府，建立與規模和職能相匹配的強鎮治理，探索“縣下設市”“區鎮合一”“跨鎮協調”等治理模式。

（1）探索縣下設立“鎮級市”“副縣級市”。積極推動“擴權強鎮”改革，擴大產業強鎮的經濟社會管理權限，尤其是土地使用權、財政支配權、行政審批權等發展權限，在不觸及行政區劃和建制的前提下，建設經濟意義上的鎮級（城）市。為化解鎮級市低級別與高需求的矛盾，還可考慮將產業強鎮建設為副縣級市，推動精簡機構、設市標準、管理權限等方面的行政管理體制改革[17]。

（2）推動“區鎮合一”發展模式。促進產業強鎮與開發區的一體化發展，開發區在統一審批權限、規劃建設、組織人事的基礎上，專注于開發建設和招商選資，鎮政府側重于社會公共事務管理、農村工作等。

（3）搭建跨鎮協調框架，強化協作機制保障。溫州市產業強鎮以往自下而上、各自發展的模式，出現了產業分工不明確、功能體系混雜、各自為政等問題。針對以上問題，一是要加強縣（市）政府在轄區的統籌管理；二是鑒于產業強鎮的復雜性，可在“縣（市）—鎮”之間設立片區管委會，加強產業體系、空間布局、設施建設、道路體系等方面的協作，尤其是加強跨界管理。

5 結論與思考

產業強鎮脫胎于鄉村社會，必然帶有城鄉二元屬性。隨著經濟社會發展和國家治理的現代化，產業強鎮從鄉村特性向城鎮特性轉型。由于轉型的不徹底性，產業強鎮呈現出很強的半城鎮化特征，出現產業層次不高、人居環境不佳、用地較為破碎、治理現代化有待加強等問題。

新常態、新時期和新戰略下的“新溫州模式”，是適應溫州自身發展條件和發展環境的新舉措。與以往概念中的“產業升級、產業創新”不同，“新溫州模式”強調適應新環境的精準定位，適應新趨勢的新機制，適應新空間的新結構。那么，實現“溫州模式”向“新溫州模式”的轉型，需要哪些現實的條件和支撐？

首先，新模式要順應產業轉型升級和企業組織的變遷。產業發展既要注意中高端轉型，也要強化面向內循環的民生產業培育；同時，根據企業組織的變遷趨勢，科學尋找產業強鎮在全球經濟網絡中的功能定位。其次，加強產業強鎮發展的要素和政策保障。存量建設用地更新既是供應土地的重要途徑，也是改善人居環境的重要手段，應出臺專項支持政策。再次，優化產業強鎮的空間組織。“新溫州模式”是基于都市區的產業空間組織，是基于全國下沉市場的民生產品供給，是政府促進市場主動創新的新機制。最后，夯實產業強鎮的治理權能是關鍵。要建立“權責完備”的產業強鎮政府，可從鎮級市、強鎮設區、跨鎮域協調框架等角度進行探索。