吉林省省級科技計劃項目績效管理工作現狀、問題與對策分析

文/劉小溪 徐欣慧 白 洋 王 欣 來則鳴 胡璐璐（吉林省科學技術信息研究所）

黨的二十大報告提出“必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力”。為深入促進科技發展，將科技發展目標與經濟發展目標緊密結合，推動科技創新鏈與經濟產業鏈的升級融合，各地逐年加大了科技資金投入。本著“花錢必問效，無效必問責”的原則，各級財政部門對于財政資金的績效情況提出了具體的要求。現有的績效要求為普適性管理模式，并不完全適用于科技計劃項目，對于項目的績效管理工作，各地財政部門和科技管理部門仍存在一定的爭議。

一、 科技計劃項目績效管理工作現狀

1.國家相關政策舉措

科技工作的績效評估評價起源于美國，1992 年美國國會的一份報告中建議在科技評估過程中引入績效評估機制，并于1993 年正式通過了法案，規定對年度工作計劃執行情況以及5 年戰略規劃效果開展績效評價。我國的科技績效評價雖起步較晚，但隨著改革開放以來科技體制改革、科技監管及相關評估評價體系的建立，科技績效評價機制也逐步趨于完善。2011 國家財政部在《關于印發〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》中對績效評價的概念、評價指標、標準等作了明確規定，使績效評價管理工作的開展進一步規范化。

2018 年，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，指出當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，建設現代化經濟體系是我國發展的戰略目標。按照全面深化改革的要求，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3～5 年時間，在全國范圍內加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。同年，國務院出臺了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，提出優化科研項目和經費管理，完善有利于創新的評價激勵制度，強化科研計劃項目績效評價，開展基于績效、誠信和能力的科研管理改革試點。由此，科研項目的績效管理工作被正式提上日程。

此后，國務院先后出臺了《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》等指導性意見。2020 年，國家科學技術部、國家財政部、國家發展和改革委員會聯合印發了《中央財政科技計劃（專項、基金等）績效評估規范（試行）》的通知，對中央財政資金支持的科技計劃項目開展績效評估的程序、內容和方法等進行了規定。2021 年，國務院針對科研項目的特殊性，出臺了《關于改革完善中央財政科研經費的若干意見》，提出改進科研績效管理和監督檢查的相關要求，要求針對不同類型科研項目建立差異化的績效評價指標體系，并充分利用績效評價結果，建立與后續資金支持掛鉤的機制，進一步強化績效導向，提高資金使用效益。

2.部分省市相關政策舉措

近年來，各省市人民政府、相關主管部門先后針對本省科技發展出臺了一系列科技計劃項目績效管理相關文件，也開展了一些實踐工作。例如：南京市2018 年對市級科技專項資金進行了績效評價，從項目立項、項目管理、項目產出及效益等方面對專項資金績效進行了綜合評價，并將評價的結果作為下年度專項資金使用的決策參考；2020 年，武漢市就省級科技計劃項目中重大創新專項類項目聘請第三方機構進行績效評價，主要針對資金使用情況和項目任務目標完成情況進行考察。各省的實踐活動為完善科技計劃項目績效評價理論、建立健全績效評價指標體系提供了寶貴的經驗。

3.吉林省相關政策舉措

為了深入貫徹落實中共中央及國務院相關文件精神，吉林省也先后出臺了《吉林省省級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》《吉林省項目支出績效評價管理暫行辦法》《關于進一步加強預算績效管理工作的通知》等政策，吉林省財政廳根據國家及省委省政府的相關指示，對省財政資金的績效管理提出了一系列規范措施。現階段，己初步建立了事前、事中、事后三個時間節點的單位自評、主管部門評價和財政部門評價多層次財政資金績效評價架構，形成吉林省績效管理工作基本機制。在具體評價內容中，分別對事前評估、事中事后績效評價建立指標體系，并對績效評價工作開展的時間和條件提出了具體要求，實現省級財政資金一體化績效管理。

吉林省科學技術廳根據省委省政府及財政廳相關文件要求，于2019 年起按年度開展省級創新專項資金的年度績效自評工作，并于2020 年底開展了“十三五”期間的省級科技創新專項資金績效評價。2021年初，吉林省科學技術廳又根據國家科技戰略規劃及吉林省委省政府的工作部署，結合吉林省科技發展實際情況，開展了“十四五”科技創新專項資金事前績效評估，撰寫事前評估報告，財政部門對此組織了專家評審。

二、存在的問題

通過近五年省級科技發展計劃項目績效管理工作的探索及實踐，吉林省級科技計劃項目的績效管理工作主要存在以下不足。

1.現有政策與工作實際存在差距

目前，國家層面和吉林省均針對績效管理出臺諸多文件，都是普適性規范要求，其管理基本架構主要適用于工程類或可按時間推進考核的項目。在具體實踐中，存在一些政策與科技計劃項目績效評價實際不匹配的情況，主要體現在：

（1）科研活動的不確定性。科研活動是創造性的創新工作，同其他現代工程類項目相比具有更高的不確定性和風險性；科研活動也是復雜的、系統化的工作，會受到諸多內部或外部、學術或非學術的因素制約。在科研項目執行期間，需要從成本、質量、人員、進度等多角度，聯合多個部門對項目進行監控，以確保項目順利實施。按照通用現代項目管理方法對科技計劃項目進行管理和考核，輕視甚至忽略科研活動的高風險、不確定性和復雜性，很容易進入一種觀念誤區，即在經費、儀器設施等客觀條件準備充分的情況下，科研人員只要在一定時間內，按照計劃按部就班地工作就一定會有相應的科研成果產出。長此以往，容易進入無法接受科研失敗的思維怪圈，進而可能助長學術不端行為的發生。

（2）科研項目產出難以完全量化評價。科技計劃項目產出的創新成果除部分數量指標可直接量化評價，其他大部分是不易量化評價的無形成果，或者很難在當前時代背景下評價其理論意義、未來可能產生的社會效益等。國務院辦公廳在《關于完善科技成果評價機制的指導意見》中明確指出要全面糾正科技成果評價中單純重數量指標、輕質量貢獻等不良傾向，強調從重數量到重質量的思想轉變。科學量化科研創新成果質量和價值是一個亟須攻克的理論難題，而在此基礎上開展的針對科研項目的績效評價，如何保證其合理性與科學性也是科研項目績效管理人員需要面對和思考的問題。例如，根據《關于印發〈吉林省省級部門預算績效運行監控管理暫行辦法〉的通知》要求，對省級財政資金實施預算績效運行監控管理，項目需要填寫《項目支出績效運行監控表》，明確提出以“產出”“效果”2 個一級指標，“數量指標”“質量指標”“時效指標”“成本指標”“經濟效益指標”“社會效益指標”“可持續影響指標”和“滿意度指標”8 個二級指標和個性化三級指標構建的指標體系。該績效指標體系要求項目的負責人根據不同類別項目的特點有針對性地填報（預估）科研創新成果產出情況，同時還要求填寫年度及1—7 月的指標完成情況，以及實際完成與績效目標的偏差原因分析。然而，科研投入與創新成果產出之間不是簡單的線性關系，并沒有既定的公式或法則可以直接套用。在項目籌備期或立項階段，科研人員根據主觀意愿或過往經驗預估的可能實現的績效目標是具有局限性的，缺乏科學的論證。在此基礎上開展的驗收期績效評價，也難以保證其科學性和合理性。

雖然相關條例頒布初衷是為了科研人員在申報時謹慎預估績效目標，避免為成功申報而虛報、夸大成果產出的現象，但是同樣可能導致科研人員過于謹慎，因為害怕受到負面評價，在工作中束手束腳、不敢創新，進而影響科研積極性。綜上所述，目前績效評價指標體系的內容并不完全適用于科技計劃項目的績效評價。

針對此情況，國務院和科技部雖然也出臺了《關于優化科研管理提升科技績效若干措施的通知》《關于印發〈中央財政科技計劃（專項、基金等）績效評估規范（試行）〉的通知》等文件，提出分類績效評價的總體指導思想，但并未給出具體的項目績效評價指標體系和科技計劃項目績效評價指標權重等，在具體應用上，操作性不強。目前亟須探索、研究科技計劃項目的技術性績效評價方法及評價指標，結合吉林省科技發展現狀制定具有實操性、指導意義的績效評價機制。

2.管理部門及科研人員績效意識有待加強

國家提出針對財政資金實施全范圍、全過程、全鏈條的績效管理，在落實到科技計劃項目績效管理時，相關的管理人員及科研人員對此認識程度不一。部分管理人員及科研人員對績效管理有一定的抵觸或應付情緒，他們認為績效評價是對科研活動的束縛，增加了科研工作的要求。與以往科技計劃項目管理相比，填寫績效目標及指標只是增加表格，而無實質內容，進行績效評價是增加科研人員的負擔，財政的資金績效評價模式并不能有效表征科研工作的成果水平。此外，還有部分科研人員對績效評價結果的運用認識不明晰，對績效考核抱有過強的敬畏心理，寧可降低績效目標及指標從而輕松達標，也不愿據實申報預期成果，擔心一旦完不成績效目標，導致績效考核結果不理想。

上述問題，往往是對績效管理的認識不夠深入造成的。科技計劃項目管理的“人”是知識型員工，知識型員工的突出特點是具有很強的獨立自主性，具體表現為更渴望在管理相對寬松的、可自主控制進度的環境下從事創造性工作。因此，針對科研人員的監管要把握好“尺度”。對于項目管理人員，目前亟待解決的關鍵問題是怎樣正確地引導科研人員樹立積極的績效評價意識，以及如何完善績效評價管理機制，使之既能科學體現項目完成效果和績效水平，又能避免過于嚴苛死板而降低科研人員的積極性。

科技計劃項目的績效管理應該采用分級式管理模式，即整體資金（計劃）績效評價和項目績效評價。整體資金績效主要是考核科技管理部門的，而項目績效是管理部門對于項目承擔人及承擔單位工作的考核評價，根據績效評價對象的不同，采用不同管理模式，從而盡可能實現科技績效管理的合理化和科學化。

3.績效評價領域專家缺乏

現有績效評價的參與主體主要分為兩大類：科技管理部門的財務人員和科研人員。跨專業、跨部門的溝通合作往往會出現“各自為政”的局面，造成大量精力和資源的浪費。為了順利開展科技計劃項目績效評價工作，同時減輕科研人員的負擔，需要大量的懂專業技術的績效專家作為“橋梁”。目前從事績效管理方面工作的主要是財務人員，他們對績效政策及財務知識較熟悉，但對科研工作難以作出技術性的專業評價；技術專家則存在相反的情況，他們熟悉技術性專業知識，對于績效類政策文件及其要求不夠了解。科技計劃項目在開展績效評價時缺少專業型績效專家，無法為項目績效的準確評價提供有力支撐。

三、對策與建議

1.建立健全相關制度

出臺省級科研績效管理指導性文件，進一步明確科技計劃項目績效管理工作的具體節點及要求，實施項目分級分類績效管理，強化項目的績效導向；健全差異化績效評價指標體系，同時強化績效評價結果的運用，促進項目績效工作開展的規范化和常態化。

2.形成數字化績效管理平臺

構建科技計劃項目績效數字化管理類平臺，實現項目績效全流程、數字化動態管理，達到績效目標及指標隨時可統計、績效全流程管理可監控、績效評價結果可追溯，擺脫科研績效管理的全人工統計情況，使科研績效管理智能化。

3.加大宣傳力度

開展科研績效管理宣傳工作，通過線上線下相結合的培訓方式，在全省范圍內開展科研績效政策宣講活動，使廣大科研工作者充分了解國家及省級相關政策，從而提高科研人員對績效的認識，培養起科研績效管理意識。

4.建立科技計劃項目績效專家庫

2018 年中共中央、國務院印發《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，要求為科研人員和機構松綁減負，精簡、優化管理和評價流程，為科研人員提供良好科研環境。建立科技計劃項目績效專家庫，在項目績效評審過程中，由績效專家對接雙方，可以減輕科研人員應對績效考核的負擔，使其把更多的精力放在科研工作上，進一步保證科研創新成果的產出。此外，績效專家作為中立的職能部門豐富了績效評價主體構成，可以有效提高項目績效評價的科學性和客觀性。

科技計劃項目績效管理是科技管理不可缺少的重要組成部分，建立健全項目績效管理體系，形成兼具科學性、實用性及可操作性的績效評價指標體系，打通項目績效管理各部門間的工作壁壘，全面落實國家預算績效管理相關政策，充分發揮科技工作指揮棒作用是一項迫在眉睫的工作。各級科技管理部門和財政部門需要進一步加強對財政支出項目績效評價工作的重視，并針對工作過程中出現的各種問題持續改進，通過完善項目績效管理體系提升各級財政資金的使用效能。[本文系吉林省科技發展計劃項目“‘十四五’期間科研項目績效評價體系標準化方法研究”（項目編號：20220601011FG）的研究成果。 ]