政策工具視角下遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策作用力評價與反思

陶如鈺，趙 哲，劉彥伯

（1.大連理工大學，遼寧大連 116024；2.中國醫科大學，遼寧沈陽 110122；3.沈陽工業大學，遼寧沈陽 110870）

高端裝備制造業是具有高端技術、高端價值、高科技附加值、高效益產出的“高精尖”裝備制造產業［1］。大力發展高端裝備制造業是提升區域產業核心競爭力的必然要求，也是促進區域產業結構調整和經濟發展方式轉變的重要環節，更是區域應對國際經濟局勢變革與第三次產業革命的實體要素［2］。歷史經驗表明，區域高端裝備制造業的產學研合作模式先后經歷了校企融合的二元結構1.0 模式、“三螺旋”的三元結構2.0 模式以及協同創新的多元結構3.0 模式。隨著區域產學研創新體系的更新升級與迭代演化，傳統的校企融合模式和簡單的“三螺旋”模式已融入了更多的創新主體或利益相關者，正逐漸向復雜的、松散的和耦合的協同創新模式轉型。從本質上看，產學研協同創新是知識、技術等創新隱性資源和人力、物力、財力等創新顯性資源的有序流動、相互融合與共建共享，體現了多元化主體之間的目標一致性和價值趨同性的生產活動［3］。從現象上看，產學研協同創新是政府、企業、大學、科研機構和中介服務機構等異質性組織為了實現創新驅動發展［4］，在他組織或自組織的驅使下所形成的知識鏈、技術鏈、創新鏈集成創新模式。從現象與本質的邏輯關系來看，產學研協同創新表達了創新主體之間正相關的因果效應及協同產生有序、有序引導結構和結構決定效能的制度化邏輯演進［5］。對我國而言，產學研協同創新是區域高端裝備制造業實現提質增效和“彎道超越”的核心動力機制，這種核心動力機制普遍由政府發起，具有明顯的他組織及其制度干預特征，而公共政策則是政府實施有效制度干預的主要表現形式和手段。因此，公共政策的引導、調控與刺激能夠促進創新主體的互補性合力形成，最大限度地優化創新資源配置與供給，持續提高有組織和有制度的創新效率和效益，從而為區域高端裝備制造業的創新驅動和高質量發展保駕護航。

1 問題提出

1.1 文獻綜述

自2010 年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》明確將高端裝備制造業作為我國七個重點發展領域以來，保障、支持和激發高端裝備制造業發展勢能的政策研究逐漸增多。有研究表明，我國高端裝備制造業依然存在著產品安全性差、生產水平低、基礎技術條件落后、工藝技術長期依賴進口以及科技與經濟脫節、科技成果轉化重視不足等問題［6］。為實現高端裝備制造業關鍵核心技術與“卡脖子”瓶頸的重大突破，眾多學者基于政策的元視角開展了豐富的學術研究，并有針對性地提出了如何開展政策先導的意見和建議。其一，在科技創新政策研究方面，如任春華［7］認為，需要通過政府政策來引導和建立技術轉移中心；何寧等［8］認為，提高技術成果保護力度、促進裝備制造企業融合發展和產業集群自主創新模式實現是我國裝備制造業科技政策保障的主要著力點。其二，在產業發展配套政策研究方面，如劉云等［9］以高檔數控車床發展為例，提出在高端裝備制造業發展過程中需要加強政策配套和實施細則制定，精細化地提升產學研協同創新的效果和效益；李晶等［10］認為，財政稅收政策是政府支持高端裝備制造業發展的主要措施和重要手段，尤其在重點發展的高端裝備制造業領域應實施必要的財政和稅收激勵政策；李應博［11］從首臺政策執行的角度，提出建立需求側和供給側的雙循環格局，以此協調推動核心部件與母機的關鍵技術試驗示范、下游采購以及市場培育。其三，在具體政策設計研究方面，如王燕梅等［12］認為，政府需要逐步弱化重點扶持型的產業政策，將政策重心轉向影響企業行為方式的外部制度環境建設；趙子健等［13］認為，國家層面應著重關注資本結構、產業布局、技術創新體制機制、人才戰略、政府補貼模式以及國際化等政策，而地方政府則需要強調因地制宜，并從產業重點、技術創新等扶持政策上突破；李占國等［14］認為，國家層面應關注以競爭中性為原則的產業政策轉型，考慮以產業轉型升級、培育新動能、支持經濟活力為目標。由此可見，當前高端裝備制造業產學研協同創新政策的應然層面研究已經相當豐富，無論是從前期的科技支撐角度來看還是產業發展方面，乃至具體政策設計過程，相關學者已經進行了深入的探討與分析，這對政府相關部門的實際政策制定與實施具有先導性的理論意義。

1.2 現實緣由

近年來，隨著老工業基地的振興發展與創新驅動，遼寧省高端裝備制造業通過產學研協同創新不斷加強行業企業關鍵核心技術攻關和突破“卡脖子”瓶頸，在新技術、新工藝、新產品等一批重大原始創新領域取得了階段性成效。截至2020 年，遼寧省裝備制造業規模以上企業累計工業增加值同比增長1.3%，實現營業收入7 812.0 億元，實現利潤總額704.6 億元［15］。沈陽機床（集團）有限責任公司、沈鼓集團股份有限公司、中航沈飛股份有限公司、東軟集團和沈陽新松機器人自動化股份有限公司等“老字號”和戰略性新興企業已成為我國高端裝備制造行業的領軍企業，然而，與歐美發達國家的世界一流高端裝備企業聚集區和產業園、科技園相比，遼寧高端裝備制造業的產學研協同創新勢能及其溢出效應尚未充分形成，尤其是一些原始創新技術與產業升級需求不匹配且長期依賴進口，制造業與生產線服務業之間融合性不強，供給側與需求側的協同性改革力度不足等問題仍然突出，這已成為制約遼寧省高端裝備制造業高質量發展的關鍵癥結［16］。造成這種問題的原發性原因，主要在于引領、支撐和保障高端裝備制造業發展的政策供給不充分和不到位，尤其是產學研協同創新政策的體系不健全和實施運用不協調。為此，眾多研究者們基于產學研協同創新的政策視角，對遼寧高端裝備制造業進行了深入細致的典型案例剖析，提出了具有實操性和實踐價值的對策建議，如，遼寧省人民政府發展研究中心課題組［17］認為，只有在市場培育下的內生式、政府培育下的外推式、市場選擇與政府扶持的推拉結合式這3 種發展路徑共同助力下，產業才能實現良性互動和融合發展，而在這一過程中政府發揮了關鍵作用；金仲等［18］認為，要通過完善政策環境、加強基礎平臺建設、培育創新能力等措施提升遼寧省高端裝備制造業技術創新能力；鄧丹等［19］認為，要加強產業規劃引導和統籌協調、加快新興產業科技創新、完善財稅金融投資政策、建立人才支撐體系、加快開展國際合作；吉海濤［20］指出，要從產學研協同創新的政策賦能角度著手，加強遼寧省高端裝備制造業的頂層設計與戰略引領。

因此，本研究將政策作為源頭活水和制度依賴，以遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新的公共政策文本為樣本，在政策工具視域下，反思既有的公共政策能否有效促進高端裝備制造業發展，并為后續相關政策出臺提供優化建議，為促進區域高端裝備制造業創新驅動發展、建立產學研協同創新的高端裝備制造業發展范式提供參考。

2 研究設計

2.1 理論依據

從公共政策學的角度看，政策工具是政府通過行政權力和制度建構，用以調節政府行為、推動政策執行、實現政策目標的長效機制［21］。其中，公共政策執行本身就是政策工具選擇的過程，工具的權衡、評價和選擇是政策成功與否的關鍵［22］6。關于政策工具如何分類，國外學者提出了多種見解，比較常用的有：McDonnell 等［23］根據施策客體需求劃分的命令型、激勵型、能力建設型、權威重組型和勸告型政策工具；Schneidera 等［24］用來測量政策具體影響的權威型、激勵型、能力建設型、學習型以及象征和勸告型政策工具；豪利特等［25］根據政府提供物品和服務水平劃分的強制型、混合型和自愿型政策工具；Rothwell 等［26］123根據政策工具對主客體影響的差異性劃分的供給型、需求型和環境型政策工具。同時，我國學者也對政策工具及其具體使用進行了劃分，如張成福等［27］根據政府介入強弱程度將政策工具分為政府直接提供、政府機關委托、簽約外包、補助補貼、抵用券、經營特許權、政府販售特定服務、自我協助、志愿服務和市場運作等10 種方式；陳振明［22］6則將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術、社會化手段3 種?？梢哉f，政策工具的不同分類是政府在將其實質目標轉化為具體行動過程中作出的不同選擇，是政府治理的核心要素。在眾多紛雜的政策工具理論體系中，Rothwell 等［26］123的供給型、需求型和環境型政策工具分類方法高度關注政策執行者和施策對象的主體行動邏輯，并且主要關注點在施策對象的實質目標與需求上。這不僅有助于協助政府構建差異化的政策保護空間，克服高端裝備制造業在供給側和需求側同步改革的滯后性［28］，而且契合了區域高端裝備制造業產學研協同創新的多主體利益與產業發展需求，更能夠充分考察協同創新過程中涉及到的政策決策者、施策對象以及環境變化等多重因素的影響。因此，本研究以供給型、需求型和環境型3 類政策工具為分類依據，通過對遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新的公共政策文本進行分類討論，以此探查政策制定、執行等環節在推動區域高端裝備制造業發展過程中的具體問題，并有針對地提出解決建議。

2.2 分析框架

2.2.1 框架建構

區域高端裝備制造業產學研協同創新公共政策是貫徹和落實國家宏觀經濟發展政策，立足區域創新驅動和協同創新使命，涉及政府、企業、大學、研究機構、中介服務機構和市場用戶等創新主體和創新利益相關者的地方性具體政策組合。在產學研協同創新公共政策的分析過程中，除了對政策自身影響主客體的差異性分析之外，還需要對政策生命周期和政策作用力進行區分，以便于考察具體政策的推進過程與實施效力。因此，本研究基于政策工具理論，以政策工具為X維度、政策生命周期為Y維度、政策作用力為Z維度，構建三維立體分析框架（見圖1），對所有有利于促進遼寧省高端裝備制造業發展的產學研協同創新公共政策進行類別判斷與系統評價。

2.2.2 框架說明

第一，X維度的政策工具分析。按照供給型、需求型和環境型3 種類型，主要是對各類政策工具的使用頻次統計與歸類分析，以揭示政策文本內部工具間深層的結構關系與潛在問題。具體來說：

其一，供給型政策工具是指政府通過提供公共服務平臺、完善人才供給機制、增大資金投入、加強組織領導、加強科技創新保障等措施，從供給側方面推動高端裝備制造業產學研協同創新的深入發展。其中，公共服務是指政府為促進高端裝備制造業產學研協同創新而提供的各項配套服務，包括“互聯網+”公共平臺、眾創空間等科技平臺建設；人才機制是指政府根據高端裝備制造業的人力資源迫切需求，提供高水平的職業化人才隊伍和專業化師資隊伍及其培育培養體系等；資金投入是指政府直接對高端裝備制造業產學研協同創新提供研發資金、專項資金、激勵和獎勵資金等經費支持；組織領導是指政府部門之間的統籌協調與默契配合，以便為高端裝備制造業產學研協同創新提供連貫一致的組織保障；科技創新保障是政府提供高端裝備制造業產學研協同創新的各項科技創新政策及其細則，從而增強關鍵核心技術突破能力的可行性與必要性。

其二，需求型政策工具是指政府通過促進產業發展、鼓勵引導、加強國際合作、建立示范工程、推動校企深度融合、提供就業創業服務等創造需求和干預市場的措施，從需求側角度反向拉動高端裝備制造業產學研協同創新。其中，產業發展是指政府通過建立技術標準、質量保障機制、產業結構調整規劃等干預市場發展的手段，促進高端裝備制造業創新驅動發展；鼓勵引導是指政府通過廣泛的和全面的政策宣傳與解讀，鼓勵和提倡高端裝備制造企業、大學、研究機構等積極參與產學研協同創新；國際合作是指政府多舉措吸引海外企業和研發機構同高端裝備制造企業聯合設立科研機構或前沿項目，并給予直接或間接的支持，最大程度地使高端裝備制造業滿足國際需求；示范工程是指政府先試先行地建立高端裝備制造業產學研協同創新示范工程，形成“以點帶面”的推廣示范效應；校企深度融合是指政府鼓勵高校依托辦學優勢和學科專業特色，積極與高端裝備制造企業建立密切聯系，以高端裝備制造業的崗位勝任力為導向，開展協同育人、產教融合、科教協同和現代產業學院建設等體制機制創新；就業創業服務是指政府依據高端裝備制造業的新業態和新形勢，為高校學生提供就業創業的有效指導與便利條件，形成推動高端裝備制造業發展的強勁勢能。

其三，環境型政策工具是指政府通過法律監管、金融支持、目標規劃、促進社會參與、稅收優惠、策略性措施等，為高端裝備制造業產學研協同創新提供一個良好的發展空間，從而影響促進高端裝備制造業創新驅動發展。其中，法律監管是指政府為穩步推進高端裝備制造業產學研協同創新高質量發展而出臺的一系列地方性特色法律法規等；金融支持是指政府通過貸款、融資、補助、特許、風險投資、計劃性分配安排或放寬金融限制等刺激手段，提高高端裝備制造業產學研協同創新的規模和質量；目標規劃是指政府基于高端裝備制造業產學研協同創新的現狀和預期，對要達成的目標進行總體規劃和分步規劃以及具體描述；社會參與是指政府為增加高端裝備制造業產學研協同創新過程的復雜性和多樣性，通過營造積極創新文化、打造良好營商環境等途徑，激勵和引導產業鏈上下游企業和創新鏈相關社會各界共同參與產學研協同創新；稅收優惠是指政府對高端裝備制造企業所實施的免稅、減稅、加計扣除、加速折舊、減計收入、稅額抵免等措施；策略性措施是指政府制定鼓勵高端裝備制造業產學研協同創新的一些具體的、未成文的，但能起到實際作用效果的工作流程、原則和方法、措施、手段等。

第二，Y維度的政策生命周期分析。政策生命周期實際上是將政策過程視為一種政治行為的生命過程來加以描述，以便更好地對政策制定、執行過程中各種政治行為進行科學把握［29］，從而鞏固和發展現行政策、保持政策的連續性和穩定［22］6。按照準備階段、運行階段和終止階段的政策生命周期劃分，具體來說：

其一，政策準備階段是指政府通過確定戰略方向、協同資源、營造創新環境、協同創新機會識別、協同創新主體選擇等過程，進行政策的醞釀、形成和制定［30］。這一階段是政策生命周期的核心。其中，確定戰略方向是指政府對高端裝備制造業產學研協同創新的戰略規劃和方向指引；確定協同資源是指政府在充分論證和科學研判的基礎上，對高端裝備制造業產學研協同創新所需的人、財、物等關鍵資源進行篩選和組合；營造創新環境是指政府對高端裝備制造業產學研協同創新所進行的全方位和全程化政策環境建設；協同創新機會識別是指政府通過對高端裝備制造業的發展形勢、潛在風險與面臨挑戰等分析，理性尋找開展高端裝備制造業產學研協同創新的現實機遇；協同創新主體選擇是指政府通過建立標準和建章立制等途徑，動態化地拓展高端裝備制造業產學研協同創新的相關主體。

其二，政策運行階段是指政府推動知識創造、知識融合共享、產業發展、科技成果轉化、提高產品收益等具體政策，以便推動高端裝備制造業產學研協同創新的執行發展。這一階段是政策生命周期的關鍵。其中，知識創造是指政府為提升高端裝備制造業科技含量和產品附加值而采取的具體措施；知識融合共享是指政府為推動高端裝備制造業產學研協同創新各主體實現知識融合與共享而采取的針對性舉措；產業發展是指政府在高端裝備制造業發展過程中建立的產學研協同創新體制機制、發展平臺和服務體系等；科技成果轉化是指政府為促進高端裝備制造業產學研協同創新的知識定向吸收及其物質化而采取的貫穿研發、中試、定型、市場化等科技成果轉化流程的具體措施；提高產品收益是指政府為促進高端裝備制造產品的增值而提供的增值服務具體方法。

其三，政策終止階段包括政策效果的評估評價、政策措施的成效總結、協同效果的獎勵表彰等，段既是一個政策周期的終點，又是另一個政策新周期產生的起點。其中，評估評價是指政府在完成一個政策階段后，對該階段政策影響下的高端裝備制造業產學研協同創新作出效果考核與評估，通常會作為下一階段政策制定與改進的前提與參考；措施成效是指政府在完成一個政策階段后，對該階段政策影響下的高端裝備制造業產學研協同創新階段性成績作出總結，以此判斷階段性成績是否達到預設目標和成績標準；獎勵表彰是指政府在完成一個政策階段后，對積極開展產學研協同創新并產生廣泛社會影響和效益的高端裝備制造企業和相關高校、科研院所等先進單位或個人進行物質獎勵和榮譽表彰等，以便對下一政策階段的高端裝備制造業產學研協同創新進行鼓舞和造勢。

第三，Z維度的政策作用力分析。從政策力度和政策關聯度兩個子維度進行測算，是衡量一項政策是否得到充分執行、能否達到預期效果的重要指標。具體來說：

其一，政策力度代表了政策所體現的權重，是反映政策效力大小的指標。由于政策力度的分值一般由政策發布部門的級別決定，因此，借鑒彭紀生等［31］的政策計量方法，根據行政權力結構和政策類型確定政策力度的賦值范圍為1～4 分（見表1）。

其二，政策關聯度以聯合發文機構數量作為衡量標準，反映了一項政策在發布過程中各有關部門之間的合作緊密程度及其網絡連接關系。政策關聯度越高，表明政府部門之間的合作越緊密、行政權力界限越模糊。也就是說，政策關聯度越高則說明政府部門在推動區域高端裝備制造業產學研協同創新問題上更加具有聯動優勢。因此，同樣將政策關聯度的賦值范圍確定為1～4 分（見表1）。

通過政策力度和關聯度積分的加權賦值，最終得到遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新政策作用力排名情況。

2.3 政策文本選擇與編碼

2.3.1 政策文本選擇及其依據

第一，時間跨度。以《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2022 年）》發布的2006 年為時間起點，以2022 年6 月為時間終點，收集整理這一期間遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新的公共政策。

第二，政策來源。以遼寧省人民政府、遼寧省教育廳、遼寧省科學技術廳、遼寧省工業和信息化廳等省級政府及其相關部門官方網站的公開政策文本為對象，保障政策的權威性、準確性和科學性。

第三，樣本選擇。在政策文本搜集過程進行了兩次樣本過濾篩選：首先以“高端裝備制造業”“產學研”“協同創新”“產教融合”“校企合作”“協同育人”等為關鍵詞進行籠統檢索，在剔除相關度較低的樣本之后，隨后采用精細化的閱讀方式，進一步選擇能夠深度體現高端裝備制造業產學研協同創新，尤其是能夠明確表達政府支持高端裝備制造企業與高校進行協同創新態度的文本，如意見、方案、決定、規劃等，最終確定遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新相關政策文本222 份。

2.3.2 政策文本編碼及其結構解釋

根據以上所構建的分析框架，對樣本政策文本進行逐條編碼，以相關條款內容為文本分析的基本單元，編碼格式采用“政策編號-條款編號-政策工具-政策子工具-政策生命周期-政策子生命周期-政策作用力”。例如，“116-391-1-5-2-1-5”表示政策內容單元來自第116 份政策文本《遼寧省高校院所服務全面振興專項行動方案（2018—2020年）》中的總第391 條政策條款；使用的政策工具是供給型政策工具，具體子維度是科技創新支撐；政策生命周期是運行階段，具體子維度是知識創造；政策作用力為5。最終共計析出667 條政策條款，由于篇幅限制，表2 只列出部分編碼內容。

表2 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策文本編碼（示例）

3 研究結果與問題討論

3.1 研究結果

3.1.1 政策的數量變化趨勢與主題聚類分析

第一，政策數量變化描述。如圖2 所示，遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策數量整體呈上升趨勢，并且2014 年后每年政策數量都處于一個較高水平，整體呈現出政策密集現象。造成這種現象的主要原因是，2016 年《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》的出臺，在一定程度上促進了從中央到地方政府的連鎖反應，極大地推動了遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策的制定和頒布，尤其是高端裝備制造產業園區、示范區建設，高端裝備制造工業互聯網建設，以及高端裝備制造業涉及到的知識產權保護、科技成果轉化、產教融合、校企聯盟、國際化發展等政策的不斷涌現，形成了整體爆發式的政策數量增長局面。

圖2 遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策數量分布趨勢

第二，政策主題聚類分析。統計分析政策文本的關鍵主題詞發現（見圖3），遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策整體呈現多主題、多重心的特點，聚類明顯的主題多集中于信息化發展、高校協同發展、“互聯網+”服務業協同、建設示范區、科技型中小企業、促進科技成果轉化、加強獎勵表彰等方面。

圖3 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策關鍵主題詞網絡

3.1.2 分維度的政策平行分析

第一，X維度的政策工具分析。在X維度的政策工具使用過程中，供給型、需求型、環境型3 類政策工具分別占34.9%、40.6%和24.4%。其中，公共服務、人才機制、資金投入、組織領導、科技創新支撐分別占供給型政策工具的21%、23%、18%、4%和34%；產業發展、鼓勵引導、國際合作、示范工程、校企合作、就業服務分別占需求型政策工具的31%、9%、18%、15%、23%和4%；法律監管、金融支持、目標規劃、社會參與、稅收優惠、策略性措施分別占環境型政策工具的4%、11%、39%、7%、3%和36%。

第二，Y維度的政策生命周期分析。在Y維度的政策生命周期演變過程中，準備階段、運行階段和終止階段3 種政策生命階段分別占63.9%、26.8%和9.3%。其中，確定戰略方向、確定協同資源、營造創新環境、協同創新機會識別、協同創新主體選擇分別占準備階段的20%、30%、30%、10%和10%；知識創造、知識融合共享、實施推動、科技成果轉化、提高產品收益分別占運行階段的30%、10%、30%、20%和10%；評估評價、措施成效、獎勵表彰分別占終止階段的30%、40%和30%。

第三，Z維度的政策作用力分析。首先，計分累加結果顯示，大部分政策文本的政策力度與政策關聯度的累加賦值在1～7 分之間分布，且主要集中在3～4 分，占總體的68.02%。其次，根據政策條款數進行加權賦值，最終得到各政策文本的政策作用力分值，其中分值最大的5 份政策文件分別為《遼寧省“十三五”科學和技術發展規劃》（2016 年）（60分）、《遼寧省人民政府辦公廳關于加快眾創空間發展服務實體經濟轉型升級的實施意見》（2016 年）（52 分）、《中共遼寧省委遼寧省人民政府關于印發<遼寧“一帶一路”綜合試驗區建設總體方案>的通知》（2018 年）（48 分）、《遼寧省促進裝備制造業發展規定》（2010 年）（44 分）、《遼寧省人民政府辦公廳關于加強校企協同創新聯盟建設的實施意見》（2016 年）（44 分）。再次，按照年度順序對政策作用力進行分析（見圖4），可見遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策作用力雖然個別年份有所下降，但是整體趨勢呈上升狀態。最后，利用UCINET 軟件繪制有關政策主體合作網絡圖譜（見圖5），其中，網絡節點越大表示主體間緊密度越大，即與其聯合頒布政策的合作單位數量越多；網絡節點連線越粗表示主體間聯結頻次越高，即與其聯合頒布政策次數越多。網絡的整體密度為0.314，說明網絡主體之間合作關系比較緊密但是仍沒有達到較高水平，其中聯合發文為34 份，涉及的政策主體數量為37 個，既包含省政府及其具體部門和事業單位等行政機構，也包括中國科學院沈陽分院等學術機構。

圖4 遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策作用力趨勢

圖5 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策主體合作網絡

3.1.3 分維度的政策交叉分析

通過各維度的政策交叉分析，可以更清晰地表現出政策條款在不同政策工具、不同政策生命周期維度、不同政策作用力的交叉情況，如圖6 所示，節點越集中表示該區域的政策分布越密集。結果發現：其一，從“X-Y”維度，供給型政策工具使用與準備階段、運行階段、終止階段的整體交叉比例為27.74%、3.90%和3.30%；需求型政策工具使用與準備階段、運行階段、終止階段的整體交叉比例為18.44%、19.19%和3.00%；環境型政策工具使用與準備階段、運行階段、終止階段的整體交叉比例為14.24%、0.90% 和0.45%。其二，從“X-Z”維度，供給型政策工具的政策作用力多集中于2 分（31.62%）、3 分（27.78%）、4 分（34.62%），需求型政策工具的政策作用力上多集中于3 分（39.71%）、4 分（35.29%），環境型政策工具的政策作用力多集中于3 分（51.53%）、4 分（26.99%）。其三，從“Y-Z”維度，準備階段的政策作用力多集中于2 分（24.88%）、3 分（34.74%）、4 分（36.15%），運行階段的政策作用力多集中于3 分（45.25%）、4 分（27.37%），終止階段的政策作用力多集中于3分（43.55%）、4 分（29.03%）。

圖6 2006 年至2022 年6 月遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新公共政策的三維分布

3.2 問題及討論

3.2.1 政策工具的使用存在結構失衡和不同維度短板

第一，需求型政策工具的使用頻率較高，而供給型和環境型政策工具的使用頻率相對偏低。其一，需求型政策工具依賴程度較高。在遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新政策的制定與實施中，政府習慣于采用投資、消費和出口等需求型政策工具，即通過建立示范工程、擴大市場空間和深化國際合作等常規刺激手段，作為拉動產業經濟增長和推進產學研協同創新的“三駕馬車”。其二，供給型和環境型政策工具尚未實現同步跟進使用。目前，遼寧省高端裝備制造業依然存在傳統支柱性產業向戰略性新興產業轉型升級緩慢，低水平產能過剩和高資源消耗浪費，產品附加值不高，關鍵裝備、核心部件和基礎軟件過度依賴進口，以及原始創新能力和國際競爭能力相對落后等問題，究其原因，則是以產學研協同創新為驅動力的供給側結構性改革不到位和科技創新環境不佳。換言之，產學研協同創新的供給型和環境型政策工具缺失，不僅對行業企業的自主創新能力和活力產生負面影響，而且無法充分滿足行業企業對生產力協同提升和生產關系協同改善的迫切需求，容易產生知識、技術、產品、市場之間的斷鏈和錯位現象。

第二，供給型、需求型和環境型政策工具的使用過程均存在不同維度短板。其一，供給型政策工具的組織領導建設薄弱。關于組織領導的政策內容多作為保障條目提及和籠統呈現，對實際產學研協同建設過程中各機構的職責分工缺乏細化措施規制，致使政策引領力度不足。其二，需求型政策工具的就業創業服務存在不到位和不充分的問題。已有的就業創新政策文件無法充分滿足區域高端裝備制造業轉型升級過程中對各級各類人才的迫切需求，尤其是技術技能型、創新創業型和高端研發型等人才長期存在較大缺口，這說明政府促進高校畢業生在遼寧省高端裝備制造領域就業創業的體制機制還有待完善。其三，環境型政策工具的金融支持和稅收優惠力度不足且普惠性不夠。由于區域經濟環境的負面影響和財政壓力的雙重作用，致使政府對區域高端裝備制造業產學研協同創新的直接投入力度不足，而由于欠缺完善的社會籌資與金融幫扶制度，使得高端裝備制造業產學研協同創新的間接“輸血”能力式微。

3.2.2 政策生命周期的政策文本分布狀態失調

第一，政策文本在政策生命周期各階段的集中度和使用頻率存在非均衡現象。其一，政策準備階段的政策文本集中度和使用頻率較高，這說明政府較為關注高端裝備制造業產學研協同創新政策準備階段的政策制定與頒布，傾向于通過戰略規劃、愿景目標、方向把握、重點聚焦和任務部署等計劃性和預見性的頂層設計，為產學研協同創新活動奠定政策基礎和積蓄政策能量。其二，政策運行和終止階段的政策文本集中度和使用頻率相對不足，這表明政策文本在政策生命周期不同階段的分布與使用中存在“頭重腳輕”的重心上移問題，在一定程度上折射出政策準備階段的政策文本“理想主義”思維?？梢哉f，政策文本在政策生命周期各個階段的偏態分布和比例失衡，無法形成對區域高端裝備制造業產學研協同創新全程化的有效支撐，造成政策實際功效和作用“打折”。

第二，政策生命周期準備、運行和終止階段的政策文本使用均有不同維度欠缺。其一，政策生命周期準備階段的創新主體機會識別與主體選擇兩個維度的政策文本使用頻次偏低。高端裝備制造業產學研協同創新主體的機會識別與有效選擇不足，會導致利益相關主體的責任不清、分工不明、矛盾糾紛以及難以識別機遇等問題，影響產學研協同創新的積極性、主動性和持久性。其二，政策生命周期運行階段的知識融合共享和提高產品收益兩個維度的政策文本使用頻次較少。在遼寧省高端裝備制造業產學研協同創新的現實情境中，知識鏈、創新鏈、產業鏈的有序對接和互動秩序并未完全形成，尤其是產學研協同創新成果就地轉化變現能力和產業孵化能力亟待提高，這些問題暴露出產學研協同創新政策文本在政策生命周期運行階段的缺失。其三，政策生命周期終止階段的評估評價、措施成效、獎勵表彰3 個維度的政策文本均存在使用頻次不足的問題，這意味著區域高端裝備制造業產學研協同創新的長效機制有待進一步成熟和完善，尤其是對產學研協同創新階段性目標完成之后的公共政策績效評估、典型創新主體表彰等反饋與激勵機制存在一定程度忽視。

3.2.3 政策作用力的強制影響和主體關聯不夠充分

第一，政策的直接作用力發揮不足。區域高端裝備制造業產學研協同創新的政策頒布主要集中于2014 年以后，并且各項政策中與高端裝備制造業產學研協同創新的直接相關內容及具體條目不多。第二，政策的法理性作用力依據不強。區域高端裝備制造業產學研協同創新政策一般出自省政府及教育廳、科技廳等行政部門，普遍以行政指令的形式存在，缺少相關法律法規的強制性規制和硬性約束。第三，政策的頒布主體關聯及其協同作用力松散，受政府行政部門長期存在的體制僵化及“各自為政”的影響，產學研協同創新公共政策網絡的緊密性和關聯性無法達到最佳水平。

3.2.4 政策工具在政策生命周期的連續使用存在局限

第一，供給型政策工具在政策生命周期運行和終止階段的使用率不高，這反映在高端裝備制造業產學研協同創新的深化階段，政府對協同創新資源的查缺補漏與動態調整存在針對性和補償性的制度供給失速；同時，在產學研協同創新的終止階段，政府也存在對協同創新結果的公開性、公平性和激勵性的制度供給盲區。第二，需求型政策工具在政策生命周期終止階段的使用率明顯低于準備和運行階段，這表明政府的需求型政策工具使用限度主要集中在區域高端裝備制造業產學研協同創新的開始和發展階段，也就是原定或既定的“按計劃階段”，一定程度上忽視了需求型政策工具在下一個政策生命周期的再醞釀與再提速作用。第三，環境型政策工具在政策生命周期運行和終止階段存在缺失情況，這說明政府的環境型政策工具使用范疇普遍存在于高端裝備制造業產學研協同創新的培育階段或初始化階段，尚未真正貫穿產學研協同創新的全過程和全周期，尤其缺乏對政策終止階段的表彰、宣傳和推廣等政策環境營造。

4 對策建議

4.1 調整政策工具使用結構，形成產學研協同創新支撐合力

區域高端裝備制造業產學研協同創新的支撐合力形成，需要政府從供給側結構性改革、需求側激活和優異環境營建的一體化角度出發，全方位、立體化地增強政策工具的使用功效。第一，增強供給型和環境型政策工具使用力度。政府應充分發揮供給型政策工具的使用優勢，不斷完善以異質性組織協同、多屬性知識協同、多功能技術協同、多樣性資源協同和多元化利益協同等為關鍵的公共政策體系供給側結構性改革，全面建構區域高端裝備制造業產學研協同創新的共同體關系；還應以資金籌集、組織結構、法律監管、社會參與和稅收優惠等作為環境型政策工具的使用重點，在市場經濟的靈活多變環境中，持續優化區域高端裝備制造業產學研協同創新的市場化和自組織體制機制。第二，彌補供給型、需求型和環境型政策工具使用短板。政府應聚焦政校企社的“四螺旋”新型關系以及政府與市場的新常態關系，完善組織領導制度，成立專職領導機構統籌推進區域產業產學研協同創新，協調落實和督導相關公共政策的實施，提升供給型政策工具使用的行政干預力度；通過持續完善區域內就業創業體制機制、建立“專業鏈-學科鏈-產業鏈”校企聯動制度、開辟國內國際雙循環市場空間和新經濟增長極等途徑，彰顯需求型政策工具使用的特色與價值；健全社會籌資、風險投資、稅收減免和貸款利息優惠等多渠道的金融支持體系，推動區域高端裝備制造業產學研協同創新的經費投入，由政校企的三元結構向政校企社的四元結構轉變，釋放環境型政策工具使用的制度紅利。

4.2 優化政策周期分布狀態，促進產學研協同創新提質增效

區域高端裝備制造業產學研協同創新的政策周期是一個循環往復、周而復始的動態化和規律化過程，這不僅需要對既有政策進行及時修訂、調整和完善，而且更需要注重既有政策的可持續性和二次創新性。第一，提高政策運行和終止階段的重視力度。政府應在繼續保持政策準備階段的思維慣性和行動習慣的基礎上加大對政策運行和終止階段的重視程度。具體來看，在政策運行階段，政府應加強對區域高端裝備制造業產學研協同創新公共政策實施與執行的常態監管，設計公共政策運行的短期、中期、長期三級目標，并以此開展公共政策運行效果的階段性評價；而在政策終止階段，政府應針對協同創新參與主體，依據政策終止階段的協同創新績效評價結果建立獎懲和激勵等動力機制，以及“能進能出、能上能下”的動態調整機制，大力培育和建設社會第三方評價機構、構建自評與他評相結的合評價制度、完善評價結果發布制度和使用制度等途徑，實現產學研協同創新公共政策的全方位評價。第二，彌補政策周期順次階段的薄弱環節。政府應加強區域高端裝備制造業產學研協同創新公共政策的問題導向性和需求滿足性，圍繞產學研協同創新的知識、技術難題以及體制機制難點痛癥進行廣泛的前期調研和統籌謀劃，提升政策準備階段的機會識別能力和有效選擇能力；加強區域高端裝備制造業產學研協同創新公共政策的精準性和靶向性，針對人力、物力、財力、平臺和技術等關鍵稀缺資源的融合、整合與集成長期訴求，及時出臺或更新以人事管理、資源調配、產權保護和成果轉化等為突破點的公共政策配套，提高政策運行階段的資源融合能力和成果轉化能力；加強區域高端裝備制造業產學研協同創新公共政策的聯動性和帶動性，及時進行政策周期內的區域高端裝備制造業產學研協同創新公共政策整體效果評價，并依據評價結果促進政策的積極變遷，增強政策終止階段的反饋能力和刺激效果。

4.3 促進政策作用力集成，賦能產學研協同創新高質量發展

區域高端裝備制造業產學研協同創新政策作用力建設是一項系統性和戰略性工程，要著力提高公共政策作用的集成效能，構建政策作用力激發系統。第一，加強專項政策精準支持與保障。政府應針對區域高端裝備制造業產學研協同創新的新機遇、新挑戰和新趨勢，在保持地方政府對國家政策的同源性和承接性前提下，及時出臺以引領、支撐和服務高端裝備制造業產學研協同創新不同階段和成熟度為要務的專門性或專屬性公共政策，明確不同政策執行過程中行政管理部門和創新主體之間的職責權限與任務分工，提高區域高端裝備制造業產學研協同創新的政策定向作用力。第二，提供公共政策實施法理依據。政府應聚焦區域高端裝備制造業產學研協同創新的產教融合、校企合作和協同育人等主要矛盾，以及準入標準、利益分享、產權歸屬、矛盾紓解、風險規避和成果轉化等體制機制的矛盾主要方面，深化創新主體及其利益相關者共同參與的地方性立法建設，進一步完善法制體系和提升法治能力。第三，推動公共政策主體協同共治。政府各部門應打破區域高端裝備制造業產學研協同創新的管理體制壁壘和行政權力溝壑，發揮不同行政管理部門之間的建章立制合力，打出政策“組合拳”和出臺政策“套裝”，逐步形成權力明確、任務清晰、各司其職和相互配合的協同共治新局面。

4.4 突破政策工具使用界限，塑造產學研協同創新螺旋式上升格局

區域高端裝備制造業產學研協同創新是動態演化、持續升級的交互式更新過程，因此，政府需要在供給型、需求型、環境型政策工具的使用過程中，結合政策生命周期的階段性特征，注重不同政策工具在政策生命周期不同階段的契合性與接續性使用。第一，加強供給型政策工具在政策運行和終止階段的跨區間使用。政府應依據區域高端裝備制造業產學研協同創新的不同模式及其成熟度和經濟效益，在政策運行階段和終止階段開展客觀合理的分類治理和差異化評價。第二，注重需求型政策工具在政策終止階段的有效使用。政府應綜合運用轉變經濟發展方式、優化調整產業結構、發展壯大戰略性新興產業、培育和建設各級各類試驗示范區、實施行業企業國際化發展戰略、推動產教深度融合和完善就業創業服務體系等政策手段，為高端裝備制造業產學研協同創新的周期性再啟動和再出發創造需求、積蓄能量。第三，強調環境型政策工具在政策運行階段和終止階段的滲透使用。政府應采取多舉措吸引、多方式激勵和多渠道宣傳等潛移默化途徑，促進高端裝備制造企業、高校和科研院所參與產學研協同創新的意識覺醒和行動自覺。