孫憲忠：所有權平等保護彰顯民法以民為本

郭煦

孫憲忠表示，面對信息化社會復雜的環境，國家應該進一步重視網絡法治建設，一方面充分利用網絡造福人民，另一方面也要加強對于網絡不良信息的治理，解決網絡不良信息損害國計民生的各種問題。

7月16日，西北政法大學舉辦“網絡空間治理現代化與法治化”學術論壇，全國人民代表大會常務委員會委員、全國人大憲法和法律委員會委員、中國社會科學院學部委員、中國社會科學院法學研究所一級研究員孫憲忠在開幕式致辭中表示，“現階段，要充分認識到互聯網經濟對國家發展的正面影響，充分發揮網絡作為一種新媒體新業態在社會精神文明建設方面的積極作用。”孫憲忠表示，面對信息化社會復雜的環境，國家應該進一步重視網絡法制建設，一方面充分利用網絡造福人民，另一方面也要加強對于網絡不良信息的治理，解決網絡不良信息損害國計民生的各種問題。

出生于1957年的孫憲忠，是中國社會科學院學部委員、民法專家、法學家，2021年晉升為中國社會科學院法學研究所一級研究員。從2013年起，孫憲忠教授連續擔任第十二屆、第十三屆、第十四屆全國人大代表。在他擔任全國人大代表的第一年、第二年，他多次提出我國制定《民法典》的議案、建議以及編纂規劃，為推動我國最高立法機關重啟《民法典》編纂工作付出極大努力；在中央決定開啟《民法典》編纂工程之后，即以全部身心參與法典編纂工作，截至2022年7月，以全國人大代表、全國人大憲法和法律委員會委員身份提出《民法典》編纂議案、代表建議、立法報告共70余份，對《民法典》條文內容的科學設置產生了重大影響。在此之前，他參與起草《中華人民共和國物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《不動產登記暫行條例》等多部法律法規，在物權立法領域里提出改造和更新舊法律制度的整體方案，被我國立法采納。孫憲忠主要從事民法典編纂、民法總論、物權法學、不動產法學等領域研究，出版著作近三十部，發表論文一百余篇，對中國民法的體系化科學化做出了重要貢獻。近日，孫憲忠接受了《小康》、中國小康網記者的專訪。

網絡不良信息治理立法建議

《小康》：隨著信息化社會的到來，我國社會主導的互聯網信息對社會主義核心價值觀愈加重視。但也必須承認，違背社會主義核心價值觀的不良網絡信息確實屢禁不絕。相比互聯網社會到來之前，這些不良信息產生明顯的擴張性效應，對我國社會的危害也越來越嚴重。您對網絡不良信息治理有哪些立法建議？

孫憲忠：事實上，目前針對網絡不良信息治理相關的法律治理存在明顯的缺陷。當前網絡世界中，炒作、三俗、拜金、炫富、宣揚色情丑聞等不良信息泛濫成災。這些網絡不良信息對人民群眾特別是青少年影響極壞，亟須強化相關法治，確保社會主義核心價值觀對于網絡文化的引領。

相比互聯網上猖獗的不良信息傳播，相關的法律治理總是來得遲緩而乏力。比如，針對中學生胡某鑫自殺的案件，大量“報道”涉嫌造謠，而且持續數月，但是這些造謠信息遲遲得不到處理。即使在公安機關向社會公開調查結論之后，網絡上還是出現了新的更為蠱惑人心的謠言。目前，法律對這些不良信息的治理總是相當滯后。即使是造成嚴重社會恐慌的造謠者，也僅僅只是受到封閉賬號一段時間的處理，而其造成社會極大惶恐的行為卻沒有受到應有的行政或者刑事法律制裁。此外，在不良信息傳播方面，一些平臺的炒作也有推波助瀾的嫌疑，這方面問題的治理也明顯不足。

在這種情況下，必須認識到網絡傳播不良信息極端放大的社會效果及其社會治理的法律問題。要看到一些網絡經營者存在明顯失察，不考慮網絡不良信息對社會主義核心價值觀以及法律秩序造成嚴重損害的情況，也要看到國家有關部門在處理此類不良信息時存在立法滯后、措施零散、時間滯后的問題。同時，立法也明顯欠缺針對制造不良信息的肇事者，追究法律責任的相關制度。

當前，要提高對網絡不良信息損害社會主義核心價值觀問題的認識，尤其是要重視網絡傳播不良信息造成擴張性消極影響的問題。為此必須盡快出臺立法、執法和司法上的系統措施。于是我在今年兩會上建議制定相關法律、加大治理不良信息力度，在社會主義核心價值觀的基礎上建立統一而且完善的互聯網信息監管制度，把社會主義核心價值觀通過具體法律制度的設計，化作具有實操性的法律規則。

我國《憲法》第二十四條明確規定，社會主義核心價值觀作為國家法治發展的指導思想。《民法典》第一條也規定，社會主義核心價值觀既是國家建立完善民事立法的指導思想，同時也是我國社會各類主體進行民事活動的指導思想。因此，我國的網絡法治建設以及網絡上開展的各種活動，都應該把貫徹社會主義核心價值觀作為基本出發點。此外，《網絡安全法》《個人信息保護法》，以及國務院有關部門制定的一些行政規章，都包括了一些針對網絡言行的規則。

但是，上述法律都還不是特別針對網絡不良信息治理的法律。目前，我國還沒有最高立法機關制定的相關法律，也沒有國務院制定的行政法規。尤其是對明顯故意造謠惑眾，并造成社會問題的網絡不良信息，目前還沒有制定相應的刑事法律。針對網絡不良信息的最有針對性的規則，是國家互聯網信息辦公室制定的《網絡信息內容生態治理規定》，它不是法律也不是法規，甚至還不能確定為行政規章。這樣低層次的立法資源，在應對如此復雜的社會問題時，顯然捉襟見肘。而且，如果要對上文提到的那些造成嚴重社會問題的行為追究刑事法律責任，那就必須制定法律，因為國務院一個具體的辦事部門的“規定”，也無權設定相關法律責任。

所以，應該盡快將《網絡信息內容生態治理規定》類規則的法律位階提升上去，制定相關法律，至少應該制定行政法規。將來如果制定互聯網信息服務法或者行政法規，建議必須圍繞社會主義核心價值觀來具體規定網絡不良信息管控的法律義務和法律責任，在起草階段建議對此作重點深入討論和思考。

支持民營經濟發展至關重要

《小康》：民營經濟對于國計民生具有重要意義，近年來我國出現了“民營經濟退出論”的觀點。一些深層的、不符合改革開放政策要求的思想觀念，還需要在理論上、在道德層面進行有效清理。您認為，民營經濟的發展過程中地位如何，國家該如何支持民營經濟發展？

孫憲忠：關于民營經濟對于國計民生的重要意義，在我國改革開放四十周年慶典的資料中其實已經有了明確的闡述，簡單地說就是“56789”。其具體含義是，今天，民營經濟提供了我國稅收總量的50%，提供了60%以上的國內生產總值，提供了70%以上的技術創新成果，提供了80%以上的城鎮新就業崗位，提供了99%以上的企業數量。“56789”這五個數字，以事實說明民營經濟在國計民生中發揮的作用是正面的，而且，這些貢獻都超過了作為龍頭老大的國有經濟。從這些鐵一樣的數字來看，民營經濟在我國的作用早已不是改革開放初期的拾遺補缺，也不是20世紀90年代有些人所說的“必要補充”。總而言之，改革開放初期這些對于民營經濟的定位和認識都已經遠遠落后于現實，都不足以描述民營經濟的重要地位。從“56789”這幾個數字來看，我們可以確定地說，目前民營經濟在我國同樣是國計民生的骨干。

但是，為什么我國還有很多人對于民營經濟那么不信任？尤其是提到民營經濟的所有權，為什么那么多人的評價總是負面的？這和長期以來的意識形態宣傳教育有關。過去我國把所有權問題看得十分嚴重，而且對于民間所有權的描述基本上是消極的、黑暗的。但是我研究發現，這些宣傳所涉及的歷史資料是不準確的。很多人正是基于這些不準確的歷史資料，一看到私有財產就很反感，就恨不得從政治上將它牢牢地踩在腳下。再加上中國數千年不患寡而患不均的民粹思想，很多人一看到民間所有權的增加，就站起來反對。久而久之，很多人到現在還是認為民營經濟所有權是一種具有重大道德倫理缺陷的法權。

前兩年，我國出現了“民營經濟退出論”的觀點，得到了很多人的呼應。這一觀點提出，中國民營經濟已完成協助公有經濟發展的任務，應該從國計民生中退出去。這種觀點，仍然從政治上把民營經濟定位在協助公有制的地位上，不認為民營經濟可以超越這個定位。因此，這個定位，不但不符合上述“56789”的現實，而且，其主張民營經濟必須倒退至改革開放初期的政治要求，這是開歷史的倒車，不但政府反對，人民也反對。

不過，從“民營經濟退出論”的出臺我們可以看出，一些深層的、不符合改革開放政策要求的思想觀念，還需要在理論上、在道德層面進行有效清理。

在我國《民法典》之中，有三個條文涉及對民營經濟的平等保護問題，一個是法典第113條，一個是法典第206條，一個是法典第207條。國家基本法律在一個法律之中三次規定平等保護，這一點應該值得我們大家深思。《民法典》的這些規定，是我國《憲法》2004年修正案的具體落實。我國社會應該認真學習和貫徹這些規定，把平等保護民營經濟的立法落在實處。應該認識到改革開放是寫入我國憲法的基本國策，我國社會應該勇敢地堅持這一國策，社會各界應該勇敢地站出來保衛這一國策。

民法典：堅持人民至上以民為本

《小康》：您作為全國人大代表多次提出《民法典》編纂的議案、建議和立法報告，而且作為《民法典》立法專家，全程參與這一立法過程，對《民法典》編纂的意義有什么自己的看法？

孫憲忠：我國曾先后四次開展民法典的起草工作，但由于各種原因都未能最終完成。改革開放初期，在形勢特別需要的情況下，立法機關采取“改批發為零售”“成熟一個通過一個”的工作思路，先后制定婚姻法、繼承法、民法通則、收養法、擔保法、合同法、物權法、侵權責任法等民事單行法，逐步形成外觀上比較完備的民事法律規范體系。但這些民事單行法內部并不協調，而且存在著不能適應1993年之后我國建立起來的市場經濟體制的缺陷。

總體來說，《民法典》頒布之前，我國的民事法律“體系”實際上是“碎片化”的、非體系的。而且其中很多制度內容，是我國立法者關于計劃經濟體制的認識，或者是建立市場經濟體制初期的認識。這些情況，對我國經濟發展不利，尤其是對保障人民權利不利，對司法實踐不利。本次《民法典》編纂，可以說比較好地解決了這些問題。

《民法典》不僅是公民權利的宣言書，更是治國安邦的基本遵循。從全面依法治國的角度看，國家治理的各種行為都要依法進行，《民法典》就提供了國家治理所需要的體系化的基本規范。民法所規范的社會關系涉及我國的經濟基礎和人民群眾的日常生活，在國計民生之中具有全局性和貫穿性。《民法典》的體系整合、缺陷彌補和矛盾消除功能，從立法基礎的角度完善了國家治理者的法律支持基礎，提升了治理者的能力。

《民法典》全面保障人民權利，它所建立的各種法律規范和制度，都要實實在在地作用于社會現實，都要落到每一個自然人、每一個團體身上。所以《民法典》對人民權利的保障作用是能夠落實的，它的實踐性是很強的，是能夠通過司法和行政執法來具體實施的。而且，《民法典》保障人民權利，不是一時一事，而是貫穿落實到每個人從事民事活動的分分秒秒，時時刻刻以至終生。

我國《民法典》貫徹了“以人民為中心”的指導思想，不論是在法典總則編還是各分編，它都十分重視對百姓民生的關注。最顯著的就是監護制度，這一部分內容比世界上其他任何國家或者地區的立法都多，主要的立法目的，就是要反映我國未成年人和老年人等群體的民生保障的需要。此外，在“高空拋物”等侵權法律責任的規則上，《民法典》做出了比以前的立法更為切實可行的規定。在傳統民法和此前的民法學說中，都是民法是調整民事主體之間的“財產關系和人身關系”的表達，而民法典草案中，首次把“人身關系”置于“財產關系”之前。這一微調體現了我國立法者對于人身權利有特別的重視。

《民法典》總則編第109條規定，自然人和人身自由和人格尊嚴受法律保護。這個規定本來是憲法的規范，現在將其寫在《民法典》之中，就是要通過民法特有的邏輯和法律技術，將自然人的人身自由和人格尊嚴保護落在實處。在民法上，人身自由和人格尊嚴被稱為“一般人格權”，我國《民法典》將一般人格權規定下來，這在世界上還是第一次，其立法人文主義價值非常之高。另外，《民法典》將人格權獨立成篇，強化了對人格的全面保護，這也是世界民法典的首創。《民法典》人格權編，用了四十多個條文，規定了生命健康權、名譽權、隱私權等重要權利，說明立法者充分回應了社會大眾對這些權利保護的關切，其理論價值和實踐價值都非常顯著。《民法典》設立獨立的人格權編，是為了提升人格權在我國法律上的品位，是全面落實黨中央提出的“加強人格權保護”的要求。這個立法命題是科學的，是符合人格權的法律特征的。

《民法典》的“人民性”，還體現在了解社情民意、采集眾智民聲的立法過程。據不完全統計，過去五年間，民法典編纂先后共10次公開征求意見，累計收到42.5萬人提出的102萬條意見和建議。透過這組數字，即可以看到《民法典》“開門立法”的群眾路線，彰顯了以民為本、立法為民的法治理念。

農村集體經濟組織法立法勢在必行

《小康》：在未來鄉村治理過程中，您認為應當如何處理村民委員會和農村集體經濟組織之間的關系，如何理解農村集體經濟組織法立法的重要性？

孫憲忠：目前，我國農村集體土地、山林、草原、灘涂、水面等資源的所有權人仍然是農村集體經濟組織。當前這樣的組織數量約96萬個，成員約9億人，包括兩三億已經取得城市戶籍或者在城市居住多年的人。《民法典》第96條、第99條等規定農村集體經濟組織為特別法人，第261條等間接承認農民的成員權。大力推進鄉村振興戰略，離不開農村集體經濟組織的具體組織、領導和推動。因此，制定農村集體經濟組織法十分必要，對于鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度、維護廣大農民群眾根本利益、促進鄉村振興和共同富裕等具有重要意義。

隨著農村集體經濟快速發展，集體經濟組織的成員就要相對固定甚至固定化。而固定化以后，成員權的問題就凸顯出來。比如，成員資格如何取得、如何喪失，成員權包括哪些內容，成員權怎樣行使、怎樣保護，等等。長期以來，農村集體經濟組織成員權的制度設計不夠完善，使得成員資格確認問題訟爭不斷，導致現實中在宅基地承包、集體企業分紅、征地拆遷利益分配等方面權利沖突頻繁。現在我國中央農村與農業辦公室已經做出決定，要按照成員資格固定或者相對穩定的思路，解決上述問題。

對集體經濟組織中成員資格的確定，應該遵循歷史、照顧現實，確立明確的可操作性規則。在此基礎上，應當明確農村集體經濟組織財產權利與其成員的財產權利平等受法律保護，實事求是解決農民利益問題。集體成員財產權利不僅包括資源性資產權利如土地承包經營權、宅基地使用權，也包括集體經營性資產的收益分配權，這些與農村集體經濟組織的財產權利受同等保護。

農村集體經濟組織立法具有基本立法的意義，關系到億萬農民的切身利益。尤其是現在我國正在大力推進鄉村振興戰略，更是離不開農村集體經濟組織發揮具體組織、領導和推動的作用。

目前對于集體經濟組織以及成員權的相關規定主要散見于《民法典》《土地管理法》《農村土地承包法》等法律之中，并沒有一部系統的法律作出完整的規定。值得關注的是，不少地方已經出臺了一些有關農村集體經濟組織的地方性法規和地方政府規章。現在，“農村集體經濟組織法”已經由全國人大常委會立法工作部門起草完畢，去年在全國人常委會上進行了第一次審議，然后開始征求社會各界的意見。

我的基本看法是，農民的成員權在農村集體經濟組織的法律構造中處于基礎性地位，是農村集體經濟組織立法的核心議題。因此，應以集體成員權為基礎來推動立法，從幾個方面實現制度突破。

首先，在成員資格確定方面，應建立明確的具有可操作性的規則。根據中央文件的精神，農村集體產權制度改革應當按照“尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可”的原則進行。農村集體經濟組織成員權的確認，也應該遵照該原則進行。

其次，應該遵守民法原始取得和加入取得原理，認定農村集體經濟組織成員資格。我率領課題組經過調研發現，上海松江、廣東南海等地區因地制宜地通過集體成員資格認定對成員構成精準摸底，形成了界限分明的現代組織體，這既有利于保護初始成員的集體成員權，又有利于防止集體成員的數量過分擴大化。這些好經驗，都具有可復制可推廣的價值。

再次，集體資產之中成員權的確定和固化，當前主要應以“戶”為基礎，以后條件成熟時，才能過渡到以“成員個體”為基礎。調查顯示，以農戶作為基本的確權單位更符合我國的國情，也符合馬克思主義學說所講的生產關系要以生產力的發展為前提的思想。我國農村以農戶作為基本的財產權利有良好的社會基礎。

最后，立法應明確區分農村集體經濟組織與村民委員會，嚴格界定集體成員與農村村民。村民委員會是農民自治組織，是政治性法人，而不是集體經濟組織法人。當前我國已經基本城市化，而城市郊區很多村里居住著不是農民集體成員的人，他們不能享有集體經濟組織的經濟利益。對這兩個組織的界限，農民十分清楚。在立法上我們不能忽視這個問題，否則就會造成農村基層治理的混亂。