加快推進自治區級EOD模式試點項目庫建設的建議

馮玉龍 梁婧一

摘? 要：生態環境導向的開發（EOD）模式是一種創新性區域綜合開發模式，由于其兼顧生態環境保護修復和經濟發展于一身，目前該模式在國家層面和許多省級層面受到重視得以加快實施，并取得積極成效。基于此，聚焦內蒙古生態環境治理任務重、修復成本高、資金掣肘等突出問題，建議加快推進自治區級EOD模式試點項目庫，通過“肥瘦搭配”的形式實現生態治理和產業開發的融合，更廣泛地吸引社會資金投入，從而助力內蒙古生態環境高水平保護、生態產品價值增值及區域經濟高質量發展。

關鍵詞：EOD模式? ? ?項目庫? ? ?助力? ? ?祖國北方? ? ?生態安全屏障

聚焦生態環境治理實施中面臨生態治理項目資金需求大、總體投入不足，以及生態環境治理與產業開發割裂、環境效益難以轉化為經濟效益的兩大難題，2020年9月生態環境部、國家發改委、國家開發銀行聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，開啟了生態環境導向的開發模式（EOD模式）的試點工作，部分有實施試點項目有效解決了生態環境項目資金來源問題，推動了生態環境治理由純公益性項目向具有開發價值的經營性項目、由生態優勢向產業發展優勢的轉變，有效地實現了生態效益和經濟效益的統一。

一、國家層面EOD模式試點項目庫總體情況

生態環境導向的開發模式（EOD模式），是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業項目有效融合，統籌推進、一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。總體上看，EOD模式是一種以生態環境保護修復帶動產業與經濟發展的新型項目組織方式，是實現發展和保護融合共生的重要方式，是綠水青山轉化為金山銀山的有效路徑，更是優化生態環保投融資的關鍵舉措。

EOD模式憑借其在融資和項目打包方面的優勢，不僅能助力改善生態環境，還能解決關聯產業項目發展資金來源問題，實現自身平衡。早在2016年，國務院便在文件中提及了“治理+經營”的生態環境保護創新模式。2018年，生態環境部在文件中首次提到EOD模式，并提及了規范生態環境領域的PPP合作模式。? 此后，圍繞EOD模式規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面，國家陸續出臺了《構建現代環境治理體系的指導意見》《重點生態保護修復資金管理辦法》《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》等一系列支持政策，提出要通過創新產權激勵、釋放關聯權益、給予財稅支持、發揮政府投入帶動作用、創新綠色金融產品等多方面舉措，鼓勵社會資本通過政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司（ABO+）和開發性金融及環保貸等模式參與生態修復，促進生態保護修復與資源利用、土地開發、產業成長等相銜接，從制度上保證社會資本投入的合法權益和相應收益。

2021年以來，生態環境部、國家發改委、國家開發銀行分兩批相繼發布了94個（其中內蒙古5個）EOD模式試點項目，標志著我國EOD模式開始真正進入實踐層面。2022年4月，生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開始實施入庫管理制度，標志著EOD項目開始進入常態化入庫工作新階段。截至2022年底，生態環境部通過國家項目庫，已經累計向相關金融機構推送了118個EOD項目，投資總額6721.2億元，融資需求4520.4億元，已獲金融機構授信1329.9億元，發放貸款302.4億元，涉及水生態環境保護、農業農村污染治理、生態保護修復等多個領域，在推動項目融資和落地實施方面取得了良好效果。

二、省級EOD模式試點項目庫的推進現狀

在EOD模式試點項目國家庫常態化運作前提下，為進一步解決環境治理項目多且治理投入大的現實困境，眾多省份開始探索建立EOD模式試點地方庫，突破了國家級EOD模式項目在申報時間和申報數量的限制，有效提升了地方EOD項目進入國家庫的概率，同時推動了地方生態環保和產業開發的落地和融資支持。據不完全統計，目前，山東、安徽、江蘇、山西、遼寧、湖南等省份都出臺了相關政策，并建立了EOD模式試點的地方項目庫，這些模式除專項債支持和國有平臺企業投入外，同時吸引了大量其他社會資本的投入，其中較為典型的投入方及相應投入模式主要有：

（一）“省級項目庫+銀行貸款”模式

2022年1月，安徽省生態環境廳、發展改革委、國家開發銀行安徽省分行、中國農業發展銀行安徽省分行4個部門共同啟動了省級EOD模式項目實施。截至2022年7月，安慶市岳西縣、金寨史河老城區段水生態修復與水生態資源開發運營一體化、蚌埠市天河湖生態環境治理與鄉村振興融合發展等3個首批入庫EOD項目，已分別獲得國開行安徽分行19.3億、23.3億、9億元貸款。

（二）“投資人+項目總承包”模式

陜西省西安渼陂湖水系生態文化旅游區EOD項目，占地面積9.75平方公里，總投資161億元。通過“投資人+EPC”模式，吸引中鐵建作為總承包人與投資主體（曲江渼陂湖投資建設有限公司）共同組建項目公司，負責項目實施。在綜合治理渼陂湖流域的同時，配套實施了相關文化旅游、土地整理等產業項目。截至目前，該項目共完成投資近50億元，修復水面1009.5畝，已建成渼陂書院、空翠堂等6座文化單體和云溪寺島、紫煙閣島等7個綠色生態島嶼，渼陂湖一期初步風貌已基本形成，區域生態價值和社會效益日益凸顯。

（三）PPP合作模式

遼寧省阜新市百年國際賽道城項目投資規模約58億元，采取EOD模式與PPP模式合作方式。該項目結合廢棄露天煤礦地址災害治理和生態修復，授權投資企業享有24平方公里實施區域范圍內的5億立方煤矸石的30年特許經營權，對修復后的廢棄礦山土地進行整體規劃開發，建設高標準汽車賽道及配套設施。目前，項目一期工程已全面啟動，完成投資5.4億元，并利用建成的賽道設施，已成功舉辦國家級賽事5場，地方性賽事9場，接待觀眾30萬人次。依托項目承辦的草莓音樂節，兩天門票收入1100萬元，吸引3.2萬人次觀看，拉動周邊住宿、餐飲等服務業收入4500萬元，初步形成了“賽事經濟圈”。

（四）“生態治理+區域綜合開發”模式

目前廣西已有國家級、自治區級EOD模式項目共15個（涉及項目總金額415.99億元，融資需求292.78億元），已經形成了一批農村污水治理+鄉村振興產業、小流域治理+生態保護修復+生態農文旅產業等治理模式。如廣西賓陽縣農村環境治理與產業融合發展EOD項目，總投資19.98億元。該項目以村鎮整體區域綜合開發為載體，涵蓋農村污水處理、農業廢棄物資源化利用、濕地保護3個生態環境治理項目，以及供水管網、古辣稻花香里旅游區建設等基礎設施和產業開發項目，采取聯合經營、組合開發等方式，運用關聯產業開發項目收益反哺生態環境治理項目投入，已獲得農發行貸款授信6.6億元。

三、加快推進自治區級EOD模式試點項目庫建設的建議

近年來，內蒙古深入踐行習近平總書記生態文明思想，堅決扛起筑牢我國北方重要生態安全屏障的重大政治責任，切實把生態優先、綠色發展理念落實到所有區域領域和產業行業，并在爭取進入國家EOD試點項目庫方面做了大量工作，取得了積極成效。截至目前，全區共爭取到5個項目列入了國家EOD項目庫，分別是寧城縣螞蟻山生態環境治理建設項目、內蒙古杭錦旗庫布其沙漠治理項目、烏梁素海全流域綜合治理項目、呼和浩特未來水生態環境導向的開發項目和內蒙古阿拉善盟黃河西岸阻沙入黃與治沙產業融合發展項目，項目合計總投資540.9億元，目前僅完成投資33.35億元。從這些項目實施情況看，資金來源與實施模式較為單一，主要以政府專項債或國有企業（國有平臺公司）投入為主，外部融資獲取較為困難。同時，也要清醒認識到，內蒙古自然生態依然脆弱，穩中向好的基礎還不穩固，生態環境保護歷史欠賬多、治理任務重、修復成本高，疊加經濟運行及財政收支承壓負重，生態修復資金掣肘問題突出。基于此，綜合考慮進入國家EOD項目庫的有限性和借鑒外省經驗，建議加快建立自治區級EOD模式試點項目庫，在繼續有效爭取更多好項目納入國家項目庫的同時，探索創新EOD試點地方模式，通過國家和自治區級項目“肥瘦搭配”的形式實現生態治理和產業開發的融合，更廣泛地吸引社會資金投入，從而助力內蒙古生態環境高水平保護、生態產品價值增值及區域經濟高質量發展。

（一）盡快出臺自治區級EOD模式發展專項政策

雖然內蒙古于2021年出臺了《關于構建現代環境治理體系的實施方案》，提出了“創新環境治理模式，將通過政府和社會資本合作方式，對城市污水、垃圾處理等環境公用設施進行治理，探索實行投資、建設、運營和監管分開的管理模式，推動形成權責明確、制約有效、管理專業的市場化運行機制。推行環境污染第三方治理，鼓勵排污單位委托第三方治理單位開展污染治理，推進工業園區環境污染第三方治理試點和小城鎮環境綜合治理托管服務試點。制定工業污染地塊利用和安全管控制度，鼓勵采用‘環境修復+開發建設模式”，但相對比與其他省市，內蒙古仍然缺少對EOD模式的明確性的政策支持文件。因此，建議從自治區政府層面出臺相關政策文件，將生態環境導向的開發（EOD）模式列為自治區政策支持范圍予以進一步明確，鼓勵在生態環境保護中兼顧生態農業、康養、文旅、“光伏+”以及區域綜合開發等領域的EOD試點發展模式，并細化相關專項支持政策，積極爭取國開行、農發行等政策性金融機構及大型國有商業銀行參與，綜合運用土地、規劃、金融、稅收等扶持政策，統籌做好項目優選，引導和鼓勵更多社會資本投入生態環境治理和修復領域，確保EOD項目落地落實。

（二）做好EOD試點項目策劃入庫及管理工作

建議配套相關專職機構并建立統一的項目庫管理制度，從試點項目入庫申報條件、項目投資規模、項目實施模式及項目實施主體等方面出臺相應規定，鼓勵旗縣（含）以上人民政府或園區管委會積極做好試點項目入庫申報和管理工作，從源頭上確保項目經營性收益及還款來源是否具有穩定性及市場認可度等。與此同時，為更好獲取資金方面的支持，在試點項目入庫篩選中，可邀請金融機構提前參與介入，就入庫項目的實施內容尤其是產業項目的確定、項目收益來源的設置以及投入與產出的平衡測算等內容征求意見和建議，統籌確保EOD項目的整體實施效果。項目入庫后，統籌做好優選項目向國家庫申報與推薦工作，以及自治區級入庫項目后續招標采購工作。

（三）加強EOD試點項目實施入庫及監管工作

對納入自治區層面EOD模式試點項目，建議項目實施主體盡快借助項目入庫的“東風”，積極爭取國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行等政策性及大型國有商業銀行對EOD試點項目給予融資支持。根據項目實施模式，明確項目單位主體責任以及相關行業主管部門的監管責任，加強入庫試點項目實施的日常調度管理及項目監管。同時，根據項目落地情況，遴選出一批可復制可推廣的優秀試點項目，自治區財政給予適當資金獎勵，以激發更多資金投入生態環保領域和更多生態環境保護與產業發展打包創新項目實施。

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（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：張莉莉