地方教育督導法規的特征、存在問題及完善策略

【摘 要】自2012年國務院《教育督導條例》頒布施行以來，我國大部分?。▍^、市）已陸續完成了教育督導法規的制定或修訂工作。通過對全國31個?。▍^、市）（香港、澳門兩個特別行政區和臺灣省不列入本文的研究對象）教育督導法規文本的梳理和分析，發現各?。▍^、市）教育督導立法存在文件名稱不統一、制定時間跨度大、更新能力疲軟、內容缺乏創新性等問題。完善和改進地方教育督導法規，要在提升法規的立法層級、提高立法效益、凸顯地方立法特色、推進督導真正落到實處等方面下功夫，以實現地方教育督導法規的立法宗旨。

【關鍵詞】教育督導 地方法規 文本分析

【中圖分類號】G40? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1002-3275（2023）09-05-04

蘇玲玲 / 澳門科技大學法學院，博士在讀，從事憲法、行政法研究（澳門 999078）

【基金項目】廣西教育科學規劃2021年度課題“法治視角下廣西教育督導質量提升策略研究”（2021C378）；廣西教育科學規劃2021年度民辦高等教育研究專項課題“民辦高等院校辦學的規范構建——基于行政過程論的視角”（2021ZYJ768）

一、 我國教育督導法規建構的基本概況

教育督導作為《中華人民共和國教育法》規定的教育基本制度之一，其發展先后經歷了四個階段：1978—1990年確立基本框架的恢復階段，這一階段主要建立了包含國家、省、市、縣四級自上而下的教育督導機構及教育督導分權制度。1991—1995年是教育督導受法律認可的規范建設階段，主要在國家層面發布了《教育督導暫行規定》（教育委員會令第15號），并在《中華人民共和國教育法》中確立了教育督導和教育評估的法律地位。1996—2009年是向縱橫維度推進的深化階段，這一階段通過強調教育督導的政府職責、加強督導隊伍建設、完善督導評估體系、建立健全督導法律體系等，推進教育督導不斷向縱深發展。2010年至今是著力于精準體系建立的創新階段，主要通過建立管辦評分離體制、建立督導問責機制、探索督學掛牌督導新路徑、建立精準教育督導體系四個方式不斷建立創新教育督導的新機制。［1］教育督導的發展歷程，是教育督導制度不斷變遷的歷程。教育督導法律體系的建立健全，對教育督導工作的推進和順利落實發揮了積極的作用，而2012年國務院《教育督導條例》的施行，則是教育督導制度變遷的重要節點。在2012年后的幾年時間里，地方教育督導法規的制定或修訂出現了高峰期。據統計，全國有23個省（區、市）的教育督導法規在2012年之后重新制定新法或修訂舊法，這意味著，我國基本建成了從國家到地方層面的教育督導法律體系，教育督導工作基本實現有法可依、有章可循。

地方教育督導法規本質上屬于設區市以上地方人民代表大會及政府制定的地方性規范性文件，本文所指的地方教育督導法規主要是指省、自治區、直轄市的人民代表大會或政府制定的規范性文件。除了香港、澳門兩個特別行政區和臺灣省，其他31個?。▍^、市）中，現行有效的省級教育督導地方法規28份，貴州、湖北、黑龍江3個省的教育督導法規因不合時宜已予以廢止，在教育督導法規文本失效的3個省中，貴州、湖北、黑龍江均已將教育督導法規的起草納入省政府立法工作計劃中。在現行有效的法規文件中，有5個?。▍^、市）的地方教育督導法規在2012年國務院《教育督導條例》施行前便完成了法規的制定或修訂工作，有23個?。▍^、市）在2012年之后完成了法規的制定或修訂工作，見表1。山東省在1992年6月頒布施行的《山東省實施〈教育督導暫行規定〉辦法》是省一級政府發布的最早一部關于教育督導的法規。在這之前，有市一級政府已有了制定教育督導法規的實踐，這為上一級地方教育督導法規的頒布施行提供了可借鑒的文本樣式，例如早在1989年，廈門市政府便頒布施行了《廈門市教育督導工作暫行規定》，這為地方教育督導法制化的發展提供了頗有價值的立法參考。隨著全面深化教育督導體制機制改革的不斷推進，為了滿足新時代地方教育督導工作的需要，近年來不少省（區、市）將教育督導的制定或修訂工作提上了立法日程，以至于教育督導地方性法規的立法工作在2012年之后又迎來了第二個高峰期。安徽省人大常委會于2022年3月25日審議通過的《安徽省教育督導條例》于同年6月1日生效，這是目前最新的省級教育督導地方法規。

二、地方教育督導法規的主要特征及存在問題

（一）文件名稱不統一，立法層級有限

規范性文件的名稱并不是其法律層級和效力等級的決定性因素，規范性文件的制定主體才是決定其層級和效力等級的核心要素，但規范性文件的名稱可以幫助我們初步判斷該文件的法律層級?！拔募Q是地方性法規形式的基本要素，可以映射出制定者的法治思維與目標追求?！保?］地方教育督導法規的名稱使用了“條例”“規定”“通知”和“辦法”四種類型，其中，“條例”的效力等級最高，屬于地方人民代表大會立法，依次到“規定”“辦法”“通知”，屬于地方政府制定的行政規章。教育督導在現行有效的地方法規中，使用“條例”的有江蘇、安徽、內蒙古等14個省（區、市），占比為50.0%；使用“規定”的有北京、遼寧、廣西、廣東等11個?。▍^、市），占比為39.3%；使用“通知”的有海南、河北兩個省，占比為7.1%；使用“辦法”的僅有甘肅省，占比為3.6%，見表2。在教育督導法規失效的3個省中，從貴州、黑龍江兩省已向社會公布的草案或征求意見稿中可知，貴州擬使用“規定”命名，黑龍江擬使用“條例”命名。綜上，雖然近半數?。▍^、市）選擇使用“條例”命名地方教育督導規范性文件，但使用“規定”“通知”“辦法”命名的省（區、市）也還有較大的比重，可見，很大一部分?。▍^、市）教育督導法規的法律層級普遍較低，依舊停留在地方政府制定的行政規章層面，文件名稱亦不統一，這將影響地方教育督導體制、機制的建設，導致地方教育督導工作受阻。

（二）制定時間跨度大，立法節奏緩慢

2012年國務院《教育督導條例》的頒布，標志著我國教育督導工作步入法治化軌道。隨后，國務院教育督導委員會辦公室《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》、教育部《督學管理暫行辦法》及教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》等若干督導、督學及教育評估文件的相繼出臺，助推我國初步建成了督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系。與此同時，地方教育督導法規的立法步伐也在加速跟進，自國務院頒布《教育督導條例》以來，浙江、四川、福建、江西、海南、河北等14個?。▍^、市）也制定了本省的教育督導法規，廣西、廣東、上海等9個省（區、市）同樣在這之后對其教育督導法規進行了修訂，貴州、黑龍江兩個省也將教育督導法規的制定或修訂工作納入立法日程?？v觀地方教育督導法規的制定或修訂過程，雖然在國務院《教育督導條例》頒布后，地方教育督導法規的立法進程得以加快，但地方教育督導法規的立法節奏總體上還相對滯后，例如貴州省早在2006年就出臺施行了《貴州省教育督導規定》，隨后因國家政策及地方教育工作的發展，2011年便把《貴州省教育督導規定》的修訂工作提上當年省政府的立法工作日程中，后因國務院《教育督導條例》的頒布，于是將對貴州地方教育督導法規的修訂工作轉為制定“貴州省教育督導條例”，并在這之后的多年時間里多次將起草的“貴州省教育督導條例”納入省政府立法工作計劃，2020年9月《貴州省教育督導規定（草案）》面向社會公開征求意見，但至今未見審議通過的文件向社會公布。再如，廣西于1993年頒布施行《教育督導暫行規定》，直至2021年5月《廣西壯族自治區教育督導規定》才正式公布施行?？梢?，各?。▍^、市）地方教育督導法規的出臺整體上經歷了比較長的時間跨度，且各?。▍^、市）教育督導法規出臺的時間相對不集中，有的省（區、市）地方教育督導法規先于國家出臺，有的緊跟著國務院的《教育督導條例》出臺，有的則遠遠落后于國家教育督導體制機制改革的步伐，因此，地方教育督導法規立法或修法的時間“自由度”較大。

（三）更新能力疲軟，立法效率較低

自國務院出臺《教育督導條例》后，尤其是黨的十八大以來，圍繞全面深化教育督導體制機制改革的總體要求，黨和國家出臺了一系列建立健全督政、督學、評估監測三位一體教育督導體制的重要決策和舉措，理應成為地方教育督導立法的指導思想、立法目標和關鍵內容。但與黨和國家對教育督導改革的高度重視相比，地方教育督導法規內容的更新力度卻略顯不足，雖然在2012年國務院出臺《教育督導條例》后，相續有23個?。▍^、市）制定或修訂了教育督導法規，但地方教育督導法規更新的力度偏弱，例如廣西《教育督導暫行規定》頒布于1993年，而《廣西壯族自治區教育督導規定》于2021年5月1日才正式頒布施行，這28年間國家的教育政策和廣西的教育事業均發生了較大的變化，規定的更新力度明顯滯后。另外，雖然大部分?。▍^、市）為適應新時代發展的要求制定或修訂了地方教育督導法規，但僅有內蒙古、河南、江蘇、安徽、寧夏、西藏、重慶、天津等8個?。▍^、市）將教育督導法規的法律層級提升至“條例”層次，目前在擬制定教育督導法規的?。▍^、市）中，山西省在2022年3月30日公布的《山西省教育督導條例（草案征求意見稿）》中亦擬將教育督導法規的法律層級從“規定”提升至“條例”，除此之外，大部分省（區、市）的教育督導法規的法律層級依然停留在“規定”層面。在這些?。▍^、市）中，不乏大量“高齡立法”的現象，地方推動立法的積極性和創新性不足，導致地方教育督導法規難以適應新時代全面深化改革的要求。

（四）內容缺乏創新性，立法能力不足

縱然有少數?。▍^、市）的教育督導法規能夠結合黨和國家的改革步伐，及時更新教育督導法規的文本內容，新制定或修訂的地方教育督導法規尚且能夠較全面地體現新時代教育督導工作的要求，但由于缺乏創新精神，地方人大或地方政府未能結合本行政區域教育事業發展的特征，因此文本內容的更新也只停留在對黨和國家相關文件的簡單羅列上，缺乏地方特色。例如，2021年5月1日《廣西壯族自治區教育督導規定》頒布施行，作為省一級政府目前較新的教育督導法規，該規定雖然對教育督導工作的定義、適用范圍、責任主體、督學隊伍建設、督導結果運用、經費和獨立性保障及社會參與等內容予以明確，其文本的基本框架和內容與國務院的教育督導條例大體保持一致，較好地貫徹落實了全面深化教育督導體制機制改革的新要求，但是在體現廣西與其他地區或本行政區域內不同地區發展的差異性上，依然缺乏地方特色。例如在督導規定中未能突出廣西教育事業發展的不均衡性和地方特色，對教育基礎薄弱地區的政策支持、資源配置、資金分配等分類督導未能很好地體現；再如教育督導機構實施教育督導的事項主要具體化了學校依法辦學情況、教學工作、科研工作、隊伍建設、校園安全等事項，而對體現少數民族特色的民族團結價值觀的培育以及對少數民族傳統文化的傳承等“個性化”的督導內容卻鮮有提及。因此，地方教育督導法規存在對上位法或其他地區教育督導規范性文件進行簡單羅列的事實，進而造成文本趨同化和空泛化的現象。

三、 完善地方教育督導法規文本的具體建議

（一）提升地方教育督導法規的立法層級

“條例”“規定”“通知”及“辦法”等文件類型，均可對國家或某一行政區域政治、經濟和社會發展的有關工作、有關事項的具體辦理和實施提出切實可行的措施，文件名稱的不同可以反映制定機關的權限、法律層級、目標追求以及重視程度等的區別。地方教育督導法規是縣級以上人民政府對本級人民政府相關職能部門和下級人民政府落實教育方針、政策、法規的督導，對本行政區域內學?；蚪逃龣C構教育教學工作的監督、評估及指導，對督導主體、督導客體、督導類型、督導流程、督導結果運用及法律責任等事項所制定的具有普遍約束力的行為規范，其在性質上屬于地方法規。地方教育督導法規的立法主體包括地方權力機關和縣級以上人民政府。根據立法規范及調整對象，雖然地方教育督導工作均可以“條例”“規定”“通知”及“辦法”等規范性文件的形式予以調整，但結合黨和國家深化教育督導體制機制改革的新要求，地方權力機關更應該積極主動承擔起地方的立法職責，給予地方教育督導立法工作足夠的重視，適當地提升地方教育督導法規的法律位階，提高其效力等級，以更好地迎合新時代深化教育督導體制機制改革的要求，助推建立健全結構合理、內容協調的教育督導法律法規體系。

（二）提高地方教育督導法規的立法效益

地方教育督導法規是教育督導法律體系的重要組成部分。各省（區、市）教育督導法規的立法進程、立法質量在構建完善的法規體系中發揮著重要的作用。當前，制定或修訂地方教育督導法規的時間跨度普遍較大，導致地方法規的立法進程滯后、更新速度緩慢。地方權力機關或政府部門需加快立法進程，在上位法的指導下，結合地方教育事業發展的實際及時制定或更新當地的教育督導法規內容。尤其是在2012年國務院《教育督導條例》出臺后，至今還存在“高齡立法”且尚未將立法計劃提上立法工作日程的?。▍^、市），或是已經提上立法日程但新法遲遲不出臺以及新法已經出臺但內容依然陳舊的?。▍^、市）?！皹嫿ㄍ晟频慕逃綄Х煞ㄒ庴w系是提升教育督導制度權威性、專業性、科學性的重要保證?！保?］要加快立法進程、提高立法效率，提升立法質量，加速構建完善的地方教育督導法規體系，并在新時代深化教育督導體制機制改革的過程中，通過不斷完善地方法規鞏固教育督導的改革成果，為地方教育督導工作提供更加權威、專業、科學的制度保障。

（三）把握好地方立法保守性與創新性的關系

對地方教育事業的督導立法，是立法賦予地方權力機關法定的立法權限，但在立法實踐中，地方立法機關的立法權限趨于從嚴解釋，加上立法程序較繁瑣、立法層級受限，導致地方權力機關的立法主動性和積極性受阻。地方教育督導法規的功能被虛化和功利化，這種“保守性”立法活動的大量存在，必然損害立法的權威性、科學性和專業性。

地方教育督導的立法工作，應當克服立法的保守性，要凸顯地方教育督導的立法特色，保持教育督導地方立法的前瞻性和針對性，提高地方教育督導的法治水平。首先，法規名稱應凸顯立法者意圖。地方教育督導法規的使命不僅是單純地貫徹落實上位法，更在于立足于地方實際，服務地方發展的立法目標。相比“規定”“通知”“辦法”的文件名稱，以“條例”命名的地方教育督導法規，不僅可以提升教育督導地方立法的法律位階，也更能鮮明地體現地方法規的立法意圖、立法地位以及立法特色。其次，法規內容應具地方特色。地方法規的內容設定在“不與上位法沖突”的前提下，地方立法機關可以充分利用立法權限，直面地方教育發展的具體情況和實際需要，創造性地為地方教育督導提供符合地方實際的法律支撐。最后，法規文本結構體例應具備開放性和多元性。地方教育督導法規的文本結構可以兼容國務院《教育督導條例》和其他省（區、市）體例模式的優點，也可以結合地方實際，探索更具地方特色的獨特文本結構模式。

（四）明晰權責促使督導行為落到實處

教育督導是一項行政權力運行過程的活動，也是一項幫助被督導者轉變觀念、改變行為、促進發展的專業指導活動。教育督導主要法律關系主體的權利和義務，構成了教育督導法規的內容。在全面深化教育督導體制機制改革的背景下，督政、督學的職能在不斷改變，從以督政為主到督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系的建立，改革的成果在法規條文中得到了應有的重視和呈現，但在法律屬性上，教育督導作為一種教育行政行為的屬性未曾改變。因此，行政行為與生俱來的強制性、權威性和法律性應當受到重視，而“教育督導問責”便是對教育行政行為“有權必有責，權責相當”的直接回應。要讓教育督導真正發揮作用，教育督導問責機制必須與教育督導體制機制改革的進度相匹配，問責的體制機制跟不上，教育督導則難以發揮作用。教育督導問責的核心要件包括“問責的主體、問責的客體、問責的內容、問責的程序和問責的方式和結果”［4］，以上要件必須在地方教育督導法規中得到進一步的回應、細化，才能讓教育督導真正行之有效。

【參考文獻】

［1］胡仁東．改革開放40年來我國教育督導：制度、經驗與走向［J］．中國人民大學教育學刊，2019（3）：27-33．

［2］賀武華，董旭．我國地方教育督導法規的特征、問題及其完善［J］．教育學術月刊，2022（1）：36．

［3］王璐．教育督導制度法制建設的國際比較研究［J］．比較教育研究，2011（3）：54．

［4］田寶軍，衛守宇．我國教育行政問責的法律文本分析與問責法制的完善［J］．河北師范大學學報（教育科學版），2013，15（9）：46．