改革開放以來農村環境治理政策變遷

陳筱媛

摘要：從歷史制度主義的范式出發，農村環境治理政策自改革開放以來歷經初創探索、領域開拓、復合演進、總體深化四個階段。其變遷受城鄉二元關系結構轉變、政府環境保護職能強化、農村環境治理價值取向進步的深層結構影響。由于制度的自我強化機制、傳統經濟發展方式和傳統思維定勢的慣性影響，變遷呈現路徑依賴的特征。變遷動力在于中央和地方間價值博弈、政企間關系變化、農民參與環保維權。在中國式現代化的進程中，農村環境治理政策的向好變遷要進一步推動環境治理與鄉村振興有機結合，統籌優化城鄉之間的綠色正義關系，完善協同共治的綠色政策網絡。

關鍵詞：農村環境治理 環境政策 政策變遷 歷史制度主義

一、問題提出

黨的二十大報告提出：“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”。改革開放以來，我國農村經濟發展取得歷史性成就，然而其衍生的環境問題卻肆意蔓延。發展進程中自然環境與社會的共同惡化和交互疊加是中國農村問題的核心特點，這使得中國農村的環境復合性污染問題在當今世界農村中比較嚴峻。農村環境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮后花園。自改革開放以來，我國農村環境治理政策隨著農村環境問題的結構變化不斷提檔升級，形成國家環境治理穩健存續和動態調整的典型案例。在中國式現代化的背景下，從歷史脈絡中深刻把握農村環境治理政策的演進歷程及變遷邏輯是實現人與自然和諧共生的應有之義。

環境政策是環境治理的核心要素之一，農村環境治理政策的變遷歷程和演進邏輯是近年來學界關注的熱點。韓冬梅等（2013）較早地對農業農村環境保護政策框架進行整體層面的分析。王西琴（2015）進一步揭示出農村環境治理政策面臨的挑戰并提出發展方向。然而，兩者都未揭示政策變遷的深刻邏輯，往后的學者對此有所發展。閔繼勝（2016）從制度安排的角度剖析其演進的內在邏輯。杜焱強（2019）揭示出其治理理念、結構和技術的轉變，但也尚未剖析變遷的根源動因。高新宇等（2020）嘗試用間斷―均衡理論解釋變遷的內在機理，但僅局限于中央政府、焦點事件、公民環保行為等微觀變量的影響。總體而言，學界對農村環境治理政策的研究開始從靜態的截面研究轉向動態的歷時性研究，并試圖突破“歷程―走向”的二維框架。然而，既有研究尚存缺憾之處。在研究內容上，多停留于變遷特征及規律的淺表探討，未能從深層次揭示出變遷的根源和動力。在研究進路上，與理論相結合的研究寥若晨星，理論指導的缺乏制約了對政策變遷的有效解釋。部分研究采用政策文本的分析方法，但亦未能在解釋層面有所突破。

農村環境治理政策反映著中國農業農村發展的奮斗歷程，也透視出國家環境保護上下求索的曲折歷史。結合現實需要與既有研究不足，文章提出以下研究問題：一是改革開放以來農村環境治理政策的變遷歷程如何？二是其演變背后深層次的邏輯動因是什么？三是其未來的發展走向如何？這種對農村環境治理政策縱貫式的全景掃描有助于為當前的農村環境治理政策創新發展提供歷史鏡鑒，對于有效促進環境治理現代化、全面推進鄉村振興戰略、加速美麗中國建設大有裨益。

農村環境治理政策是一種介于宏觀治理規劃與微觀環保行為之間的歷時性中觀制度，歷史制度主義則是與其特質相匹配的一種分析范式。其主張從歷史的長鏡頭對事件序列進行全景掃描，以中觀層面的制度為載體，構建出以“宏觀結構―中觀制度―微觀行動者”的分析框架。宏觀的深層結構分析主要探究經濟制度、政治體制和文化觀念等宏觀變量對制度生成和變遷的影響。中觀的路徑依賴分析是探究前期形成的制度會對后期制度選擇和變遷的“鎖定”影響。微觀的動力機制分析是指探究行動者之間的互動關系對制度變遷的影響。運用歷史制度主義對農村環境治理政策變遷進行分析，在方法論上有利于克服社會科學研究中宏觀與微觀相協調的“科爾曼難題”（即宏觀與微觀相協調的難題），在內容上有助于通過多層次的復合框架全面解釋政策變遷的根源邏輯。因此，文章采用歷史制度主義作為分析范式，系統地考察自改革開放以來農村環境治理政策的演變歷程（見圖1）。

二、改革開放以來農村環境治理政策的變遷歷程

系統梳理改革開放以來國家層面農村環境治理的政策文件，厘清其變遷歷程中的“關鍵節點”，可將改革開放以來農村環境治理政策的變遷分為初創探索、領域開拓、復合演進、總體深化四個階段（見圖2）。

（一）初創探索階段（1978-1990年）

十一屆三中全會的召開，標志著經濟發展重新成為國家發展的主要基調。在一系列制度安排刺激下農村經濟逐步發展，然而對環境破壞的負外部性卻逐漸顯現，具體表現為以污染型產業結構為主的鄉鎮企業造成的污染，以及濫用化肥農藥、污水灌溉、濫砍濫伐等粗放型生產經營方式導致的農業面源污染。

農村環境污染的凸顯推動政府對農村環境治理予以政策關照。隨著1983年環境保護被確定為基本國策，城鄉環境治理同步發展成為新的號召。該階段的農村環境治理重點圍繞治理鄉鎮工業污染和農村面源污染兩端發力。為遏制鄉鎮工業污染的蔓延態勢，1984年出臺《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》，明確提出“堅決制止污染轉嫁”，并且后期開始在部分地區試點排污許可制度。1986 年“七五計劃”對此再次重申，并要求“保護農村環境”。為緩解農村面源污染，開始提倡發展“生態農業”。1982-1986年的中央一號文件均提出保護生態環境和自然資源。1989年頒布的《環境保護法》強調地方政府對于環境保護的職責，并且要求對化學類肥料進行合理使用。1990年出臺的《關于進一步加強環境保護工作的決定》要求對化學類污染源加強治理力度。

在初創探索階段，面臨鄉鎮工業污染和農業面源污染的現實困境，農村環境治理逐步被納入政策議程。該階段的農村環境治理政策重心在于采用強制性政策工具控制工業和農業污染源。雖然提出了“生態農業”的發展指引，但仍然停留在概念化和口號化水平。同時，國家環境治理的重心依然在城市地區，尤其是自1987年以后，黨和國家更加關注城市地區的發展，對農村環境的注意力亦發生轉向。

（二）領域開拓階段（1991-2002年）

在該階段，鄉鎮企業污染、城市工業“三廢”以及農業農村自身的污染構成三大污染源，形成生產污染和生活污染交織的復雜格局。農村本身的內生型污染突出，部分地區的農業面源污染比重甚至超過工業污染，畜禽養殖污染、化肥薄膜污染、生活污染突出。

針對農村環境污染呈現的復雜態勢，國家加大政策關照力度，從多維度遏制污染態勢。一是繼續對鄉鎮企業和城市工業“三廢”污染轉移進行治理。《鄉鎮企業法》（1996）要求鄉鎮企業朝“無污染、少污染和低消耗”方向邁進，要求地方政府制定鄉鎮企業環境保護規劃。二是加大對農業生產自身污染問題的治理，其核心要義在于控制化肥、農藥、污水、畜禽糞便等多維污染源。針對化肥和農藥污染，《中華人民共和國水土保持法》（1991）《中華人民共和國農業法（1993）》均要求對農藥化肥合理使用。《中華人民共和國農藥管理條例》（1997）專門對農藥使用進行規范化約束。針對污水污染，1996年修正的《水污染防治法》對工業廢水和城市污水灌溉農田進行限制。國家環境保護“十五”計劃提出農業灌溉水質、農村飲用水質等環保指標。針對畜禽糞便污染，《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》（1995）對畜禽糞便的回收處理、利用作出規定，2001年又進一步制定《畜禽養殖業污染物排放標準》。三是首次關注農村生活環境治理。1993年發布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》將村容鎮貌和環境衛生列入其中。該階段首次出臺直接針對農村環境保護的國家級權威政策文件，即1999年原國家環境保護總局發布的《關于加強農村生態環境保護工作的若干意見》。

在領域開拓階段，面臨農村環境多重污染疊加的現實矛盾，國家政策對此進行多維度的回應，意味著農村環境治理在國家環境治理體系中的地位有所提升。該階段的政策內容關涉的污染領域更多、覆蓋面更廣，展現出推動生產環境治理和生活環境治理相融合的特點，體現出預防和治理相結合的趨勢。但政策較為分散化，多散布于綜合性的環保法律法規中，整體性和系統性還有待增強。

（三）復合演進階段（2003-2012年）

在該階段我國農村開啟“以工促農、以城帶鄉”的新農村建設，但農村環境保護形勢卻不容樂觀。隨著城市污染轉移的有效控制和鄉鎮企業逐漸消減，農業立體污染成為最突出的農村環境矛盾，形成對水體、土壤、大氣的全方位污染。

該階段的農村環境治理政策頻出，農村環境治理被提升至農村生態文明建設的高度。2004年的中央一號文件標志著自1986年以后新一輪中央政府對“三農”問題的重新重視。自此之后的中央一號文件一直關注“三農”問題，農村環境治理是其中重要內容。2005年黨的十六屆五中全會作出加快“社會主義新農村建設”的重大決定，將“村容整潔”作為新農村建設的基本要求之一，要求農業的生態文明建設與人居環境整治并重。黨的十七大將“生態文明”首次寫進黨的行動綱領，農村環境作為生態文明的重要底色愈發受到重視。2007年原環保總局發布《關于加強農村環境保護工作的意見》，提出防治農業面源污染，改善農村人居環境和生態狀況，提升農村環境監察能力的主要目標。2008年環保部成立并設立農村環保專項資金，采用“以獎代補”“以獎促治”等財政手段解決農村環境問題。“十二五規劃”將有關農業面源污染的環保指標納入其中，說明農業面源防治已成為經濟社會發展的重要議題。

在復合演進階段，新農村建設的實施和科學發展觀的導向營造出良好的環境政策發展空間，改善農村人居環境、提升農民生活質量是該階段農村環境治理政策的主要目標。農村環境治理政策從原有的解決工農業污染等單領域逐漸向融合農村經濟、社會、環境相協調發展的復合型政策體系轉變，整治內容更加全面，整治手段更加多樣化，政策系統性增強，打通資金投入、政策規范、環境監督、多元參與的政策全鏈條。

（四）總體深化階段（2013年至今）

新時代社會主要矛盾的轉變對優化環境生態提出更高要求。黨的十八大將生態文明納入“五位一體”總體布局，農村環境治理被提升至前所未有的戰略高度。然而，農村環境保護底子薄、基礎差、欠賬多的現實狀況與人民群眾對美好生態環境的需要之間存在較大差距，完善農村環境治理政策體系是推動新時代農村高質量發展的必然選擇。

在這一階段，黨和國家拿出鐵腕治污的決心對農村環境污染頑疾發起攻勢，密集出臺國家級專項規制和具體的部門級行動計劃和方案。2013年原農業部出臺《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》，在全國掀起美麗鄉村建設的熱潮。2014年1月開始實施的《畜禽規模養殖污染防治條例》是我國農村環境保護領域的第一部國家級行政法規。同年4月，新修訂的《環境保護法》對農業污染源監測、農村環境綜合整治、畜禽養殖污染防治和農村環保資金安排等做出了規定。該階段繼續加大力度整治農業面源污染，代表性政策是2015年發布的《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，提出“一控兩減三基本”的目標，進一步細化農業面源污染防治的指標。同時，大力推動農業綠色發展，致力于推動粗放型經營方式轉向可持續發展，相繼出臺《關于加快轉換變農業發展方式的意見》（2015）《全國農業可持續發展規劃（2015―2030）》（2015）《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》（2017）。2018年發布的《農業農村污染治理攻堅行動計劃》，明確了農業、農村環境治理的五大任務，要求解決長期以來農村環保欠賬所未解決的遺留問題，標志著我國首次對農業農村環境污染治理提出解決方案。 農村人居環境整治是這一時期農村環境治理的重頭戲，先后出臺《關于改善農村人居環境的指導意見》（2014）《農村人居環境整治三年行動方案》（2018）《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021―2025年）》（2021），不斷強化對農村人居環境治理的系統部署。2022年黨的二十大報告更是將綠色發展作為實現中國式現代化的重點任務，要求深入推進環境污染防治，推進城鄉人居環境整治。

至此，農村環境治理的“四梁八柱”已經基本成型，農村環境治理體系和治理能力提檔升級。該階段的政策將農村環境治理與農民、農業密切結合，嵌入到鄉村振興的大格局中進行部署謀劃。政策的系統性增強，注重政策之間的配套組合以形成完備的政策體系，將綜合型的頂層設計和精細化領域的配套政策相結合，將促進長效治理的發展規劃和攻克突出問題的行動方案相結合。

結合上文對改革開放以來農村環境治理政策四個階段的闡釋，可將其變遷特征簡要歸納為圖3。一方面是治理內容從單一向多元演進。從最初的關注生產污染到逐漸關注生活污染，從重視生態環境到生態環境人居環境并重，從污染治理到污染與預防相結合，治理內容涵蓋的范圍更廣、層次更深。另一方面是治理體系從分散向系統演進。從內部看，治理政策之間的配套協同不斷強化；從外部看，農村環境治理政策與國家“三農”政策、國家環境治理體系不斷協同推進、互融共生，呈現出從零敲碎打的碎片化圖景向整體化的政策體系演進的系統化趨勢。

三、改革開放以來農村環境治理政策的變遷邏輯

深入審視改革開放以來農村環境治理政策的歷史脈絡，其變遷過程蘊含著深層結構、路徑依賴和動力機制的共同作用，凸顯出農村環境治理政策變遷背后的內在邏輯力量。

（一）深層結構：農村環境治理政策變遷的宏觀因素

歷史制度主義認為，宏觀的深層結構對制度的變遷具有不可忽略的影響。農村環境治理政策的動態變遷深受社會總體結構的嵌入性影響，城鄉關系、政府環境保護職能、農村環境治理理念等構成農村環境治理政策變遷的深層結構。

1.環境基礎：城鄉關系結構轉變。長期以來，農村環境問題產生的根本癥結在于城鄉二元結構，農村環境治理結構的變遷與城鄉關系具有高度的耦合性。改革開放后，以家庭聯產承包責任制為起點，我國城鄉關系從原來的“二元割裂”狀態逐步趨于緩和。然而，20世紀80年代后期的國有企業經濟體制改革標志著改革重心再次偏移農村，城鄉關系再次失衡。于此，政府對農村投入減低，農村不得不走上以環境換經濟的發展道路，這使得農村環境治理被束之高閣，農村環境治理政策因而發展緩慢。進入21世紀，國家初具工業反哺農業的能力，開始著手逐步調整城鄉關系。2002年，黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”。隨之而來的新農村建設標志著城鄉二元體制改革從經濟領域延伸至社會領域，強調農村環境保護與經濟發展相協調，農村環境治理政策進入領域開拓階段。在統籌思路的演化基礎之上，黨的十七大報告提出“城鄉一體化”的新格局。由此，城鄉關系融合調整進入快車道，農業農村政策實現由“取”到“予”的轉變，推動著農村環境治理政策的復合發展。2017年，黨的十九大明確提出“建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系”，在綠色發展的旗幟引領下，農村環境治理政策邁向總體深化階段。總體而言，伴隨城鄉關系從割裂走向融合，農業農村在總體發展部署中的地位不斷提升，環境治理“城市中心主義”得到扭轉，推動農村環境治理政策不斷發展。

2.權力保障：政府環保職能強化。環境保護是政府維護公眾環境權的公共責任所在，同時政府所享有的公共行政權力使其在行使環境保護職能上更具優勢。黨的十四大提出實現政府的職能轉變，并將環境保護作為20世紀90年代改革和建設的十大任務之一。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》，強調政府的環境保護職責，環境保護成為政府的五大基本職能之一。政府環境保護職能的強化直接體現在農村環保職能部門的調整改革中，使得政策變遷擁有權力保障支持。1976年農林部設立環保組負責農業環境保護，標志農村環境保護工作首次被納入行政管理體系。經過多次機構調整改革，農村環保職能部門在行政機構體系中的地位逐步提升。2018年機構改革將分散于多部門的農業農村職責集中于農業農村部，而生態環境部則負責農業農村的環境監督指導等，實現了農村環境保護和監督的有效分離。農村環保職能部門作為農村環境治理政策的供給者，一方面，其行政級別的提升增強其在政策制定過程中的歷時性權威，為政策生成提供了制度和權力上的必要保障；另一方面，其職能集成增強對治理職責的剛性約束，使職能部門更有動力去完善優化環境治理政策，利于改善九龍治水、互相推諉的低效格局。因此，隨著政府環境保護職能的不斷強化，農村環保職能部門的設置明晰和職能集成為政策變遷帶來正向反饋，從而推動農村環境治理政策供給的優化，使農村環境治理政策向系統化、整體性演進。

3.思想引擎：治理價值取向進步。改革開放初期，對城市及工業污染的防治是我國環境治理體系的重心，農村環境治理一直處于環境保護的邊緣地位。農村環境治理意識薄弱，主要依靠天然修復治理農村環境問題。新舊世紀交替之際，農業和農村發展再次回歸至政府重點工作之中，對農村環境價值的認知逐漸進步。黨的十五大提出實施可持續發展戰略；黨的十六大將“生態良好”列為全面建設小康社會的四大目標之一；黨的十六屆三中全會正式提出科學發展觀，“統籌人與自然和諧發展”是其重要方面；黨的十七大提出生態文明建設。在環境治理成為中國政治重要議題的綠色基調下，農村環境治理政策作為國家環境治理體系的重要組成部分也進入復合演進階段。農村環境治理政策與農村經濟、社會布局有機融合，新農村建設和美麗鄉村建設便是其中典型。在習近平新時代生態文明思想的指引下，農村生態文明和環境治理的價值得到顯著性深化。當前，綠色已成為鄉村振興背景下美麗鄉村的內在意蘊，綠色發展的價值引領推動農村環境治理政策提檔升級。概而言之，黨和政府對農村環境治理認識的不斷深化，構成農村環境治理政策變遷的思想驅力，為其提供價值依歸。

（二）路徑依賴：農村環境治理政策變遷的中觀制度

路徑依賴是歷史制度主義的核心要義，指在制度創設之后，如果缺乏足夠的力量克服慣性，制度將在一定時期內存續，沿著一條既定的路徑走下去。從中觀層面解析，由于政策自我強化機制，傳統經濟發展方式和傳統思維定勢慣性影響的復合疊加，農村環境治理政策呈現出路徑依賴的特征，既保持了政策的穩定存續，也阻滯了新政策的發展。

1.農村環境治理政策的自我強化機制。在制度變遷的復雜語境中，農村環境治理政策的學習效應、適應性預期、協作效應以及退出成本，共同構成政策自我強化的具體因子。首先，在農村環境治理政策出臺后，作為核心執行者的政府會對政策進行反復持續的學習和實踐，演化出有效的政策執行方式以推動政策“適地化”，積累出針對既有政策的知識和經驗，從而形成學習效應。其次，在地方環境政策執行場域和地方性知識的影響下，環境污染主體和環境治理主體之間已經形成一種趨于常規和穩態的治理互動模式。同時，農村環境治理政策實踐效用的發揮推動農村生態面貌提檔升級，這種積極回饋使得相關利益主體對治理政策形成認同，進一步產生適應性預期。再次，農村環境治理政策并非是獨立的，而是內嵌于國家環境治理政策體系和農村整體發展制度設置中。其受到同期城市環境治理政策的影響，還與農村經濟發展政策、農業發展政策不可分割。這些政策在既定的制度框架下同嵌于歷時性的國家發展戰略目標之中，配套組合形成的協同效應進一步強化“制度黏性”。最后，自改革開放以來，國家對農村環境治理的重視程度與日俱增，以頒布政策、制定法規、資金支持等方式投入大量人力、物力資源，使得農村環境治理政策體系能夠有效運轉。建立在歷史沿革基礎上的政策之間彼此相互黏附，形成較高的退出成本。總體而言，由于多重效應疊加所致的政策自我強化作用，政府更傾向于維持原有的農村環境治理政策結構，維持政策的穩定和延續。

2.傳統經濟發展方式的路徑依賴。生態現代化是發展中國家現代化進程的必由之路，其本質在于實現經濟利益與環境保護的平衡協調。然而，我國農村經濟發展不充分、技術條件不足、產業結構固化使得其生態現代化受阻。從農業發展來看，在我國傳統農業向現代農業轉變過程中，受制于土地分散、設施有限、技術不足等因素，難以全面擺脫依賴農藥、化肥等低技術要素的粗放型生產方式，呈現出“規模小、分布散、群體大”的顯著特征。從農村工業發展來看，與發達國家的外生性工業化截然不同，我國農村的工業化道路是依靠農村集體或農民主體的內生性工業化。由于生產技術相對落后、發展資金匱乏以及人力資本素質較差，農村工業化依然難以擺脫生產效率低和負外部性強的雙重困境，在規模經濟程度低的情況下呈現出資源利用率低和過度競爭的特征。總體而言，農村經濟發展掙扎在粗放型的泥潭中，“先污染，后治理”成為其在經濟利益支配下的理性選擇，從而在不可持續的發展道路上形成路徑依賴，尤其在中西部農村、特困農村地區更為明顯。因此，前期的農村環境治理往往只能如蜻蜓點水一般，難以觸及關鍵內核，呈現出零敲碎打之勢。

3.傳統思維定勢的慣性影響。自改革開放以來，農村環境治理政策的前期變遷便受到傳統思維定勢的阻礙。從地方政府來看，受傳統政績觀的影響，經濟發展往往成為官員在晉升錦標賽體制下的理性選擇。尤其是基層政府為獲取經濟績效和地方財政，往往更注重地區整體的經濟和政治利益，具有相對更強環境修復能力的農村地區因此成為城市污染的“排污池”。此外，農村環境治理政策會約束農村工業及鄉鎮企業的生產發展，影響地方的經濟發展績效，進而影響地方官員的政治利益。在這樣的思維偏好下，農村環境治理所受到的地方政府注意力較弱。從農村公眾來看，其環境保護意識較為薄弱，對環境治理政策的關注和參與均較少。改革開放后，農民從原有的“生存理性”逐漸轉變為生產要素投入上的“經濟理性”，對經濟利益的追求逐步消解原就薄弱的環境保護意識，農村環境保護宣傳缺位和環保基礎設施不足進一步制約其環境治理認知。因此，地方政府和農村公眾具有“強經濟，弱環保”的思維定勢，這顯著降低農村環境治理政策的執行和發展效率。

（三）動力機制：農村環境治理政策變遷的微觀主體

歷史制度主義強調微觀行動主體之間的非對稱性權力，他們之間的權力博弈會對政策變遷產生能動影響。中央與地方政府間的博弈互動、政企間互動關系的變化和農民參與環保維權，共同構成推動農村環境治理政策變遷的動力支撐。

1.中央、地方博弈互動推進政策發展。農村是中國現代化的穩定器與蓄水池，農村環境關乎農民這一重要執政基礎的環境權益。自改革開放以來，中央政府對農村環境治理的重視程度日漸提升。但由于晉升錦標賽和分稅制改革導致的政治機會結構沖突，中央和地方政府在環境保護上的利益并不完全耦合。就中央政府而言，其呈現出既注重經濟發展又強調環境保護的雙趨型邏輯。但就地方政府而言，在資源約束和政績考核的影響下，其在經濟發展和環境保護上存在著多重趨避沖突，其核心邏輯在于追求地方政府和官員自身的利益最大化，因而往往更注重于能夠帶來顯性績效的經濟發展而忽視環境。地方政府在農村環境治理中扮演著 “代理型政權經營者”與“謀利型政權經營者”的雙重角色。地方政府對農村環境治理淺止于政策文本層面，政策落實低效率，政策“空轉”嚴重。因此，中央政府為推動地方政府落實農村環境治理工作，往往會進行政策調整和優化，強化地方政府在農村環境治理上的職責，強調農村環境治理政策的中央地方協同，推動農村環境治理政策提質增效。

2.政企互動關系影響政策變遷。政企關系的互動方式不僅是影響國家體制發展的重要變量，也是影響農村環境治理的重要微觀變量。企業的生產屬性和社會責任是其成為環境污染和環境治理的矛盾體。然而，實踐中由于中央地方間的信息不對稱，地方政府出于經濟發展的目的容易對制造經濟利益的企業產生地方保護主義，“經營企業”是地方政府參與競爭的重要手段。雖然環保逐漸成為官員晉升考核的指標，但地方資源的有限性影響地方政府對環境政策的執行方式，地方干部基于行政成本的考量往往將環境治理視為次要任務，對農村環境治理政策“重拿輕放”。在環境保護制度不完善的情況下，傳統關系本位驅使著地方企業尋求地方政府庇護來降低生產中的環境治理成本，由此導致環境治理中的政企合謀，進而使得環境治理政策失效。在這種情況之下，農村環境治理政策設計越發注重破除地方政府和企業之間的利益聯盟，延長農村環境治理的全過程政策鏈條，推動合作共治。

3.農民環保維權引發政策關注。隨著對環境污染危害的感知和環境維權意識的提高，農民已經從“沉默的大多數”轉向主動維權。然而，囿于政治機會結構的有限性，農民表達環境利益訴求的渠道有限，體制內的環境抗爭往往被“政經一體化”的合謀邏輯所消解。因此，農民環保往往傾向于體制外或體制邊緣抗爭而非體制內抗爭，自力救濟而非公力救濟。其環境維權行為具有強烈的鄉土氣息，展現出規模較大、暴力化對抗、弱組織化的特征，涉及維權、謀利、正名、泄憤和湊熱鬧等復合型利益訴求。因此，這種環保維權往往從民企博弈演化為官民沖突，演化為暴力沖突或環境群體性事件，削弱農民對政府的信任。這種非制度化的環保維權所產生的負面效應和輿論壓力較大，能夠吸引地方政府乃至中央政府的注意，打開農村環境治理的“政策之窗”，推動農村環境治理政策變遷。

四、農村環境治理政策的未來展望

自改革開放以來，農村環境治理政策的探索發展為守住山青水美的鄉村底色提供了有力的政策保障。在中國式現代化的大背景下，聚焦鄉村振興和城鄉融合的發展格局，未來的農村環境治理政策應在以下三個方面有所突破。

（一）推動環境治理與鄉村振興有機結合

鄉村振興與農村生態文明建設是實現農村高質量發展的一體兩面，前者為后者提供了新的發展契機，后者是前者不可或缺的助推器。一方面，推動農村環境治理政策與鄉村振興規劃相銜接，利用政策兼容性實現資源之間的統籌運用，緩解農村環境治理政策不足的窘境。另一方面，深度挖掘鄉村振興的綠色功能，以綠色發展引領鄉村振興。促進綠色治理要素與農業發展和農民增收相結合，激活農村環境治理的新動能，推動農村環境治理和富農興業相得益彰。推動農業體系現代化和農業綠色轉型，發展與環境資源相協調匹配的產業。以發展的視角解決農村環境問題，將環境治理有機融入經濟發展多環節，發展綠色經濟，推動農業綠色轉型。

（二）統籌優化城鄉之間的綠色正義關系

城鄉環境治理政策體系的割裂為農村環境治理體系和治理能力現代化施加桎梏，導致農村處于綠色正義的劣勢地位。如今在城鄉融合的格局之下，農村環境治理面臨統籌優化的再平衡契機。將農村環境治理政策置于城鄉融合的大格局進行統籌優化，實現城鄉環境治理要素之間的平等共享、互融互通。從價值層來看，賦予城鄉平等的環境治理主體身份，消除城鄉在環境權益、治理權力、資源能力等方面的權力落差，構建共建共治共享的城鄉環境共同體。從資源層來看，推動資本、技術、人才、信息等環境治理資源突破“黏滯空間”，改變環境治理資源要素的封閉固化態勢實現雙向流動。從機制層來看，構建城鄉環衛一體化的治理體系，完善對農村的生態補償機制，加大對農村環保設施、環保機構、環保公共服務等保障性要素的支持力度。

（三）完善協同共治的綠色政策網絡

綠色政策網絡實質上是多元協同的政策共同體，要求在黨委領導下集成政府、市場社會與公眾等多元主體聚力打造治理新格局。因此要明確各行動主體平等參與的農村環境治理結構，推進綠色政策共同體建設。堅持黨委領導，加強黨建引領農村環境治理。切實發揮政府在農村環境治理中的“主導者”角色，具體而言包括充當農村環境政策的設計者、環境治理資源的投入者、環境治理實施的監管者、多元主體參與的引導者。引導企業積極履行農村環境保護的社會責任，完善企業環境保護信息公開制度，構建企業綠色文化。激發農民參與環境保護的主體意識，完善參與渠道和參與機制，綜合運用激勵政策促進農民的環境治理參與。拓寬社會組織參與農村環境治理的空間和平臺，增強對環保型社會組織的政策支持力度，構建政府與社會組織之間的信息共享與聯合治理機制。

參考文獻

[1] 張玉林.農村環境：系統性傷害與碎片化治理[J].武漢大學學報（人文科學版），2016，69（2）：9-12.

[2] 習近平.推動我國生態文明建設邁上新臺階[J].奮斗，2019（3）：1-16.

[3] 張萍，農麟，韓靜宇.邁向復合型環境治理——我國環境政策的演變、發展與轉型分析[J].中國地質大學學報（社會科學版），2017（6）.

[4] 韓冬梅，金書秦.中國農業農村環境保護政策分析[J].經濟研究參考，2013（43）.

[5] 王西琴，李蕊舟，李兆捷.我國農村環境政策變遷：回顧、挑戰與展望[J].現代管理科學，2015（10）.

[6] 閔繼勝.改革開放以來農村環境治理的變遷[J].改革，2016（3）.

[7] 杜焱強.農村環境治理70年：歷史演變、轉換邏輯與未來走向[J].中國農業大學學報（社會科學版），2019（5）.

[8] 高新宇，吳爾.間斷—均衡理論與農村環境治理政策演進邏輯——基于政策文本的分析[J].南京工業大學學報（社會科學版），2020（3）.

[9] 周光禮.公共政策與高等教育——高等教育政治學引論[M].武漢：華中科技大學出版社，2010.

[10] 道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：格致出版社，上海三聯書店，上海人民出版社，1994.

[11] 馬得勇.歷史制度主義的漸進性制度變遷理論——兼論其在中國的適用性[J].經濟社會體制比較，2018（5）.

[12] 范和生，唐惠敏.農村環境治理結構的變遷與城鄉生態共同體的構建[J].內蒙古社會科學（漢文版），2016（4）.

[13] 錢箭星.環境保護：21世紀政府的主要職能[J].國家行政學院學報，2002（1）.

[14] 王蔚.改革開放以來中國環境治理的理念、體制和政策[J].當代世界與社會主義，2011（4）.

[15] 李秀峰.制度的持續性特征及約束功能——對歷史制度主義公共政策研究框架的探索[J].中國行政管理，2013（10）：77-82.

[16] 洪大用.經濟增長、環境保護與生態現代化——以環境社會學為視角[J].中國社會科學，2012（9）.

[17] 程華，盧鳳君，劉晴.新時期農業現代化進程中的困境與對策——基于演進分化視角[J].農業經濟，2019（6）.

[18] 孫曉偉.論我國農村工業化過程中環境污染的成因及治理的路徑選擇[J].農業現代化研究，2012（2）.

[19] 黃宗智.長江三角洲小農家庭與鄉村發展[M].牛津大學出版社，1994.

[20] 荀麗麗，包智明.政府動員型環境政策及其地方實踐——關于內蒙古S旗生態移民的社會學分析[J].中國社會科學，2007（5）.

[21] 龍碩，胡軍.政企合謀視角下的環境污染：理論與實證研究[J].財經研究，2014（10）.

[22] 張君.農民環境抗爭、集體行動的困境與農村治理危機[J].理論導刊，2014（2）.

[23] 陳濤，謝家彪.混合型抗爭——當前農民環境抗爭的一個解釋框架[J].社會學研究，2016（3）.

[24] 史云貴.新中國公共政策的演進邏輯與運行軌跡[J].學術月刊，2023，55（01）：81-94.

[25] 曲延春.農村環境治理中的政府責任再論析：元治理視域[J].中國人口·資源與環境，2021（2）.

（作者單位：四川大學公共管理學院）