我國省級檔案公共服務清單的價值、現狀、問題及發展研究
——以部分省、直轄市和自治區為例

文/福建師范大學 黃梓萌 鐘文榮（通訊作者）

2015年，國務院辦公廳印發的《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》要求，政府各級部門要切實解決群眾“辦證多、辦事難”的問題，進一步提高公共服務質量和效率，便于群眾辦事創業。基于上述文件，2016年3月，國家檔案局發布的《關于簡化優化檔案公共服務流程清理各種證明的通知》中明確：“從2016年3月起至6月全國檔案系統要開展簡化優化檔案公共服務流程、清理各種證明專項活動?！北疚囊员本⒑颖?、黑龍江、安徽、江西、湖北、重慶、廣西及貴州9個省級檔案公共服務清單為研究對象，分析其相關內容，并對其中存在的問題提出相應的改進建議。

一、檔案公共服務清單的三重價值

（一）確定檔案部門責任。檔案公共服務清單是檔案部門在梳理自身權責的基礎上，以《中華人民共和國檔案法》為基礎，以地方檔案法規為依托，在大量的民意調查、社會宣傳和公共數字網站的支持中編制而成的。檔案管理部門在對職責進行全面梳理時，應著重完成兩個任務：一是解決存在于檔案內部的職責交叉混亂和職能邊界模糊不清的問題，履行好服務職責，厘清為誰服務、如何服務以及服務內容的問題。二是要整合一切可利用的公共服務資源，提升檔案公共服務的效率與質量，達到為群眾提供更優質檔案服務的目的。各省級檔案部門通過公示公共服務清單來展示對社會公眾的承諾，切實保障群眾的知情權、參與權和監督權。檔案公共服務清單規定了檔案部門的職責范圍，有效避免因權責不明、工作界限模糊而引起的問題；在相關政策和公共服務清單的監督指導下，有關部門逐漸建立了全面有效的問責機制，有助于發揮群眾的監督作用，針對“懶政怠政、不作為和亂作為”的現象進行督促整改，及時解決群眾所需。

（二）提高社會參與度。在清單編制的前期，檔案機構征集公眾意見、保持與群眾的密切聯系是社會參與清單編制的重要路徑；公共服務清單的完善、修改和執行過程中也需要社會各界的參與。一方面，在編制檔案公共服務清單時，除了要求檔案服務機構對煩瑣的服務手續流程進行剔除和簡化外，還需要積極回應公眾的要求，做好主動申報與新增公共服務事項的工作；另一方面，檔案公共服務清單中明確指出各項服務事項的責任機構、監督機構以及舉報方式，為群眾提供了舉報受理、處理以及反饋渠道，充分發揮了群眾監督和輿論監督作用，很大程度上解決了公眾在接受服務過程中產生的各種負面行為。

（三）明確公民利用檔案的權利?！吨腥A人民共和國檔案法》明確指出：“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企事業單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利?！钡狈n案如何利用、何種檔案能夠利用等具體檔案利用事項的描述，各省、自治區和直轄市所公布的檔案公共服務清單則是對這一空缺的直接的補充。檔案公共服務清單在微觀層面對《中華人民共和國檔案法》進行細化，將法律賦予公民的各項權利落實為具體的服務事項并明確各服務事項的實施和監督單位，真正做到“有法可依，有法必依，執法必嚴”。

二、各省級檔案公共服務清單的現狀

（一）發布平臺。各省級檔案公共服務清單發布的平臺不一。以本文所重點調研的9個省級檔案主管部門為例，只有湖北省將檔案公共服務清單公布在湖北政務網上，其他地方檔案主管部門服務清單均在各自的檔案信息網（檔案信息方志網）公示。放眼全國，筆者發現大部分的省級檔案主管部門并未將其公共服務清單放在檔案信息網上，甚至在本省的政務網中也查詢不到清單的具體內容。

（二）服務內容。在調研的檔案公共服務清單中，重慶市將公共服務清單與檔案局行政權力事項目錄合并統一公布，共計15項公共服務事項。其余8省、直轄市和自治區的公共服務事項數量情況分別是：北京市5項，河北省3項，黑龍江省3項，安徽省2項，江西省2項，湖北省4項，廣西壯族自治區5項，貴州省1項。平均公共服務事項為3項。從統計中能夠看出各公共服務清單中的事項數量少，難以滿足群眾的利用需求。

其中，各公共服務事項側重不同。北京市、重慶市和廣西壯族自治區的公共服務清單更加側重于服務事項的具體工作內容，如文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表審核；與之相反的是河北省、江西省和貴州省，在清單中僅指明服務事項的工作方向，而不對事項的具體內容加以描述，具體的工作方向筆者歸納為3個方面：檔案利用、政務信息公開和檔案業務咨詢；此外，還有黑龍江省、安徽省和湖北省的清單介于詳細描述服務內容和簡單指出工作方向之間，其清單展現了服務的工作方向又對個別工作內容加以細化，如黑龍江省的清單中的3項服務事項：檔案專業教育實踐基地、檔案展覽和檔案利用服務。

（三）辦理依據。在對9個省、自治區和直轄市的清單梳理中發現，除北京市、重慶市、江西省、廣西壯族自治區沒有公布服務事項的辦理依據，其余清單中都有對辦理依據進行了展示。主要依據有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》。安徽省的辦理依據中還包括地方檔案法律和規范性文件，即《安徽省檔案條例》和《全國檔案“八五”法治宣傳教育規劃（2021—2025年）》。

三、檔案公共服務清單中存在的主要問題

（一）標準規范欠缺。省級檔案管理部門的公共服務清單缺乏統一的辦理依據。服務清單制定時所參考的政策法規影響著清單內具體服務事項的設置，統一的辦理依據有利于構建標準化、體系化的公共服務清單體系，而不同的依據會使清單向多元化的方向發展。從所調研的檔案公共服務清單來看，主要參考的辦理依據除基礎的《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》外，還有不少地方性的法律法規，如安徽省的《安徽省檔案條例》。由于各省、自治區和直轄市所借鑒參考的法規文件不一，編制出的服務事項也有所差異。同時，清單對辦理依據的解釋，也僅僅是停留在簡單羅列相關法律、規章，缺乏辦理依據同服務清單中的具體事項相連接。

（二）權責界定模糊。檔案公共服務清單的作用是通過成文性的規定，明確各項服務事項的實施主體、承辦單位和監督機構職責。但所調研的檔案公共服務清單中并未明確規定實施主體，時常出現檔案局、檔案館共用同一份清單的情況，導致了實施主體、監督機構界定混淆的問題。雖極個別省級服務清單將檔案局和檔案館的清單嚴格區分，但在“局館共用”這一問題上，更多省級公共服務清單處于“灰色地帶”，即僅有檔案局的公共服務清單可查詢；還存在檔案局和檔案館合用一份公共服務清單的情況，如湖北省、貴州省。檔案館和檔案局是兩個職能設置不同的單位，使用同一份公共服務清單，既容易導致群眾對檔案系統內部不同機構的認識混淆，又容易引起權責不清、服務空缺等問題。公共服務清單起著劃分服務事項界限的作用，清單實施主體和清單適用的檔案機構缺乏明確的規定，削弱了清單的作用，同時難以保證提供檔案服務的質量。

（三）評估反饋不足。公共服務清單發布后，在短時間內是相對穩定的，但隨著政府職能的調整和群眾需求的變化，需要及時對清單的服務事項、責任機構甚至參考依據做出適當的調整。群眾作為公共服務清單的直接使用者、檔案服務的直接體驗者，擁有對清單評估的話語權。檔案管理機構需大力動員群眾參與公共服務清單的編制、修改活動，更好地滿足利用者的需求。在調研的清單中，絕大多數清單都缺少檔案服務機構或檔案服務監督機構的聯系渠道，未設置電話、傳真和郵箱等反饋渠道，使得市民反饋無門，降低了群眾參與到完善公共服務清單工作中的積極性。

（四）清單更新遲緩。公共服務清單的編制應當是動態的，清單的設置是群眾的需求同檔案機構提供服務之間的交集。除安徽省對清單有過修正和更改以外，其余調研的各省、直轄市和自治區均沿用第一版公共服務清單。近幾年，數字檔案館的建設、檔案數字化的發展速度不斷加快，檔案線上服務功能不斷完善，目前提供的公共服務不論是服務事項的數量，還是服務質量都有了不同程度的提升。檔案公共服務清單的更新延遲或停滯會讓檔案服務質量提升受到影響。

四、檔案公共服務清單的發展方向

（一）編制全面的服務清單。檔案公共服務清單的編制工作要從通用服務和特色服務兩個方面著手。落實傳統的、本職的檔案服務工作時，在公共服務清單中推出具有當地特點的檔案服務。首先，著眼于建立起全國范圍內標準化、系統化的檔案公共服務清單系統，以法律法規的形式固定清單中必須出現的通用服務事項及相關信息。其次，各館應深挖當地特色檔案，創新現有的公開檔案信息資源，依托多個社交平臺提供音視頻、推文等群眾喜聞樂見的新型服務，為用戶提供內容上和形式上雙重創新的公共服務。

檔案公共服務清單的編制工作要從服務者和利用者兩個角度著手。近年來，檔案行業的知名度穩步提升，但短時間內，普通群眾理解專業性較強的術語仍然有難度。專指性不強、指示性較弱的表述會使得群眾疑惑，甚至對清單的準確性帶來負面影響。因此，各省、自治區和直轄市在編制清單時要積極轉變角色，不能一味從檔案工作者的角度出發，而應當多從服務者的角度思考如何優化清單。公共服務清單的編制和改善應基于全面的社會調查，利用社會各界的力量，最大限度地了解民意，收集群眾的真實需求，為編制完整、全面和準確的清單打好基礎。

（二）完善清單的監督制度。公共服務清單的執行，需向法律手段借力。清單編制最終目的是方便群眾根據公共服務清單了解檔案部門所提供的服務內容。構建服務清單的保障體系，確保服務清單的長期可用，保證清單內容的長期公開透明，離不開法律手段的支持。公共服務清單的執行，需設立起完備的監督問責機制。在公開公共服務清單的同時，應當建立對不作為、亂作為等行為和機構的問責、考核制度，加強檔案服務的監督力度，倒逼服務質量不斷提高。同時，還要拓寬意見反饋渠道，為清單編制扎根于利用群眾提供最大可能，廣泛聽取群眾的合理建議并對清單進行及時修改。

五、結語

通過對以上9個省、自治區和直轄市的公共服務清單樣本相關內容進行梳理和分析，發現清單的編制還存在標準缺失、權責不清、反饋不足和更新遲緩等問題。從國家檔案局對優化檔案公共服務流程的通知來看，對原有清單進行改編或重新編制是一項影響檔案服務質量、簡化流程和創新服務的工作，不僅關系到國家法律法規能否被正確理解、有效執行，也與檔案行業能否長期穩定地提供高質量服務有關。檔案公共服務清單制度的實施需要建立起科學有效的管理監督機制，加強對檔案服務的積極創新和部門的協同合作。