國際法在核廢料處置方面存在的問題及解決路徑探析

李 響

西北政法大學，陜西 西安 710122

核能具有穩定、成本低，以及在利用過程中安全清潔的優勢，是具有較高的安全性的能源，也成為各國主要發展的能源之一。隨著各國開始減少石化能源的使用，對核能的需求也會有所提升，因此未來核能利用將會是各國能源領域的重要發展路徑。但是，核廢料的處置工作依然存在一定的安全風險，雖然核廢料不能繼續用于發電，卻依然具備較強的輻射性，如果不加以控制，將會造成嚴重的核污染，會對周邊環境造成嚴重破壞。日本福島核電站就由于地震損壞，處理不及時，導致大量的核廢料產生，尤其反應堆的冷卻水具有很強的放射性無法處置。隨著核廢水逐漸達到儲量的臨界點，日本決定通過稀釋的方式將核廢水排入大海。該決定引起了周邊大量國家的不滿和恐慌，但也從側面反映出國際法缺少對核廢料的處置標準，對各國處置核廢料也缺少強制性要求。

一、國家在核廢料處置工作中所承擔的義務

針對各類核活動、核事故、核廢物處理，國際社會已有制度和管理方式，管理制度包括利用國際法、國際公法、多邊條約等國際法律文件等等。但是，由于各個國家國力、核活動、國際影響力等因素的不同，國家所締結的條約都有一定的區別，所以國家承擔的義務也有很大不同［1］。但是總體而言，這些制度和管理方式針對較大核污染風險都做出了要求，對核活動污染風險比較嚴重的國家，必須在控制放射性污染的工作中承擔評價義務、協商程序義務，而且必須有效控制海洋污染、跨界污染，履行各類義務要求。

（一）國家在核廢料處置工作中需要承擔的程序性義務

在核廢料處置工作中，程序義務是貫穿始終的。目前的核廢料處置工作包括三個階段，首先進行核廢料處置準備工作，然后進入核廢料處置的實施階段，最后還要對核廢料處置后的持續影響進行評價分析。目前，國際上并沒有形成統一的處理程序，也沒有對處理原則做出明確要求，各國都可以根據情況選擇處理方法，但是任何對核廢料的處理活動都可以分為上述三個階段，在每個階段都可以找到相應程序性規則［2］。

在核廢料處置的準備階段，國家需要履行相應義務，包括對核輻射環境影響的評價義務、處置工作事前的協商義務、相關信息公開義務。其中環境影響評價義務是最為重要的義務，并在2010年就被納入到一般國際法中。事前通知協商義務與核環境影響評價義務相似，也是一種一般國際法，如果核廢料處置會導致嚴重的跨界損害以及核污染問題，核廢料處置行為國必須發出通知，通報可能導致的損害，并且要與會受到核廢料影響的國家進行磋商［3］。事前通知并不是單純發出通知，重點在于通過通知和協商，其行為能獲得所有潛在受影響國家的同意，而且程序也要得到國際法院的認可。

進入實施階段，行為國主要履行實體義務，程序性義務為輔，但是在核廢料處置活動實施過程中，程序性義務也發揮著十分重要的作用。包括對活動過程進行連續性監測，定期發布重要環境信息，通過公開監測信息，能確保其他國家也開展相應的安全控制措施，避免出現嚴重損害，所以程序性義務也必須履行，不可缺失。

在處置后階段，核廢料開始造成損害，如果處置不當導致核廢料排放產生嚴重輻射污染，產生了跨界環境損害，行為國就要履行通知其他國家的義務。

（二）國家在核廢料處置方面的實體性義務

通過對核廢料處置的實體性義務從法律角度剖析，當前涉及的法律主要包括《聯合國海洋法公約》等，各類法律對資源管理、核污染控制、主權等都做出規定，也有一些專門針對核污染控制的法規，部分國際組織也針對核廢料處置制定了安全標準，例如國際原子能機構就針對如何處置核廢料、處置程度都做出規定［4］。

實體性義務主要在實施階段、處置后階段需要履行，在核廢料處置行為實施過程中，行為國需要遵守相關法律法規對處置行為的約束要求，例如處置標準、方法、處置地點要求等等，但是上述這些義務并非必須履行，在實際處置工作中，并沒有足夠的約束力。因此在一定程度上，原子能機構所提出的安全標準更多是以建議的形式存在，并不能成為真正的義務。

對于處置地點，國家規則主要從兩方面進行分類，包括對處置設施地質的規定，以及有關核廢料處置地點的規定。處置設施選址工作中，締約國需要采取有效措施，保證處置設施能夠對危險廢物和其他廢物都實現環境無害化處理，同時也規定，無論在任何場所，設施都要設置于本國領土中［5］。核廢料處置地點方面，在1983 年《倫敦條約》中規定，不能向海洋傾倒任何高水平的放射性廢料，低水平放射性廢料也必須在得到有關締約方同意后，在嚴格控制的情況下才能傾倒。

目前國際原子能機構根據放射性濃度將放射性廢水分為了五類，也規定了處置方法。對于放射性廢水的處置，核素處理要遵從兩個原則：首先如果將放射性廢水排放在水域中，必須在排放之前就進行稀釋擴散，保證廢水達到無害水平，但是使用該方法僅僅可以處理放射性極低的核廢水；其次可以將核廢水進行濃縮、固化，提取出其中的放射性物質，并將其長期隔離，避免和人類生存環境相接觸，該方法對各類放射性廢水處理都十分有效［6］。對放射性廢水的濃縮可以采用離子交換、化學沉淀等方法，從實踐上看，最適合處理的方法就是濃縮后將廢物進行包裹處理，之后將其徹底和生物圈隔離。在排放標準的建設上，雖然國際原子能機構出臺了有關核安全標準使用和指導要求，但是沒有足夠的約束力，各國依然可以根據自身狀況選擇是否參考和執行標準。

處置結果要求中，核廢料處置和很多其他有關領域的法律有關，包括海洋環境、地質環境等等，因此可以在和環境、資源有關的國際法中發現規定。例如在《聯合國海洋法公約》中，要求各國都要采取必要措施保證管轄范圍內、控制下的海洋環境不受到污染和損害，而且要避免管轄、控制范圍內出現核污染的事件，以及避免由于污染擴散對其他國家造成損害。所以，國際法的規定中，明確了核廢物的處置不能導致海洋環境受到損害，也要防止自身行為影響其他國家環境。所以進入處置后階段，行為國有一定的救濟義務，需要有效控制核廢料造成的損害，因此國際法中也規定了國家需要承擔的賠償義務、環境修復義務等等［7］。

二、國家法在核廢料處置方面的問題

（一）不具備普適性

核廢料所導致的污染具有波及全球的可能，但是現有國際法在核能管理方面并沒有足夠的普適性。目前世界上的國家數量很多，使得國際社會是一個高度分權、不同國家平行度較高的社會，雖然國家之間的國力存在差別，但在多數國際事務上，各個國家之間依然在原則上會維持平等關系，而國際機構也很難具備強制性，難以超越各國權力建立國際法對核廢料處置做出約束，導致目前國際法的組織化水平、集中化程度比較低。對于國際公約或者條約，每個國家都有權利選擇締結或者不締結，并且各國認同締結條約的權利屬于各國合理存在的權利，但是也導致了國際法很難強制推行，不利于國際法的普適性［8］。雖然國際上形成了很多條約，但是條約僅僅能對締約國形成約束。在缺少控制的情況下，經常會出現不合理的核廢料排放、傾倒行為。同時，國際社會和國家內部不同，國際社會并沒有統一的最高權力機構，由于國際政治、經濟等因素的影響，很多大國更能對國際機構施加影響力，反而影響重要公約、條約的公信力和實際作用，導致核廢料管理問題難以解決。

（二）核廢料處置標準不統一

核廢料依然具有很強的輻射性，其處置流程、處置效果都決定了核廢料是否會影響周邊環境，因此所有國家都十分重視對核廢料的處置工作，特別對具有高放射性的危險核廢料處置極為重視。目前國際上對放射性物質缺少統一的分類，甚至缺少對放射性廢物的統一定義，所以目前對各類放射性廢物的處置標準也并不統一。在《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》中，所謂放射性廢物，是締約國/締約方的自然人/法人不會繼續進行進一步利用，在有關監管機構、締約方監管框架、法律內，規定的具有放射性的氣態、液態、固態物質。根據上述描述，在《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》中明確了締約方對放射性廢物界定的自主權，所以國際法中并沒有對核廢料的具體定義做出明確要求。

對放射性物質的分類，《倫敦公約》中明確由國際原子能機構負責制定核廢料的分類標準，但是在《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》中，卻進一步明確了締約國在核廢料標準上的自主權，導致目前各國都有自己的核廢料分類，在國際上沒有形成統一的分類標準。同時，處置的安全標準也缺少強制性，行為國可以不接受原子能機構的標準，各類標準都只是建議性的，每個國家都會根據自身實際情況定制，因此各國的核廢料處置標準也并不相同。

（三）內容存在模糊性

對核廢料的處置工作，國家法規都僅僅是框架性的義務，以及部分原則上的義務，在處置內容上存在比較高的模糊性，并沒有對處置方法提出比較具體的要求。由于這種不具體的規范，導致各國都可以按照自身需求進行核廢料處置，可能會對周邊其他國家造成影響，并對公海造成嚴重的環境威脅。因此，國際法還需要在核廢料的處置方法上進行補充，提升對各國核廢料處置方法的約束。目前的核能領域國際法內容都僅僅在核能利用方面進行規范，但是缺少對核廢料處置、避免環境污染等處置方法進行規定，同時，針對核廢料排放、處理也沒有完善的監管制度，會影響核廢料處置的信息披露。國際原子能機構雖然是重要的監督主體，但是擁有的監督權力十分有限，一般僅僅可以進行被動監督，還缺少完善的安全評估體系。所以，國際法在核廢料處置上比較模糊，還需要進行專門的填補滿足監督控制要求。

三、目前問題的解決路徑分析

（一）普遍適用性問題

核能相關的國家法律不具有普遍適用性，但是從目前的國際形勢出發，并不能建立起統一的最高權力機構，因此普遍適用性問題在短期內很難解決。國際社會依然需要不斷為建立具有更強約束力的國際組織、制定能被更多國家接受的國際公約努力，才能滿足規則的規范性和適用性要求。在組織建立上，目前的國際原子能機構就是一個在國際核能利用方面具有較強專門性的國際組織，但是國際原子能機構并沒有足夠的權力，因此制定規范時很難保證規范的約束力，并且難以對各國的核能利用、核廢料處置進行監督［9］。因此，可以建立專門法以解決上述問題，通過參照國際海洋法提升國際核能方面的程序性規范、實體性規范，以及確立解決核廢料排放管理的專門機構和規定，對提升各國核能領域爭端的解決效率都有著巨大的幫助，更能保證各國在核能領域、核輻射控制上的訴求。同時，在制定規范的時候也要考慮技術發展趨勢，應充分跟隨目前核能領域的先進技術制定規范，推動新技術的使用，也有利于通過完善技術解決安全問題。

（二）核廢料處置標準不統一和內容模糊問題

核廢料的處置標準不統一以及內容模糊與缺少有效的立法措施關系密切，因此應該在原則性框架的基礎上，對核廢料的處置提出更為具體的立法措施，提升處置標準、處置方法的適用性和可操作性，并完善核廢料處置的監管標準、責任規范等內容。此外，針對核廢料處置的具體方法，也要制定專門的法律文件，在法律中明確各國的監督義務和監督權力，制定規范性的監督程序，完善實體法律內容，并對一些爭端的解決做出強制性規定，解決各國在核廢料處置中的問題。

四、結束語

核能具有十分廣闊的前景，對解決能源危機、降低能源價格、推動工業生產都有著十分重要的作用。在處理核廢料的工作中，仍然需要各個國家充分認識到自身對保護地球環境的義務，通過加強合作解決目前的核廢料處置問題。國際法需要解決內容模糊、標準不統一等問題，通過制定更為明確的法律法規要求，以及推動各國合作，制定有效的核能應用標準，建立更為完善、公平、合理的核能國際法律體系，并通過有效的監督，確保各國對法律的遵守，解決核廢料處理問題。