以系統性思維化解農村矛盾糾紛探析

趙夢陽

（中共北京市延慶區委黨校）

2020年，中央全面依法治國委員會印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》提出，走出一條符合中國國情、體現新時代特征的中國特色社會主義法治鄉村之路，為全面依法治國奠定堅實基礎。黨的二十大報告指出，要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。直面農村矛盾糾紛，研究矛盾、解決矛盾，一方面站位要高，堅持依法行政，自上而下減少矛盾源；另一方面要系統治理，多管齊下，完善多元矛盾化解機制，實現鄉村自治、法治、德治“三治”融合。

一、農村矛盾糾紛的類型與化解方向

（一）農村矛盾糾紛的類型

按照矛盾內容來看，當前常見的農村矛盾糾紛包括：一是征地拆遷過程中產生的經濟利益矛盾。例如，沒有按照國家規定的法律法規執行，隨意占用農民的土地；土地補償款發放不到位，沒有按照國家規定的補償標準執行；拆遷農民住房安置、失地農民再就業等問題；拆遷土地涉及的流轉、承包、繼承等問題引起的矛盾。二是鄉村治理方面的矛盾，尤其是村民自治方面的矛盾。具體包括村干部不按照程序或者偽造程序文件隨意決策、村務不公開或公開不到位、村干部利用集體土地流轉等機會尋租貪腐等。三是宗族抱團與其他村民產生矛盾。一些農村是以不同的姓氏家族組成的，村民存在濃厚的家族意識，當宗族利益與其他村民的利益出現分歧時，容易產生矛盾糾紛。四是鄰里之間的矛盾，主要涉及宅基地糾紛、耕地糾紛、相鄰權等問題。五是村民的美好生活需要與公共服務供給不足之間的矛盾。如在教育、文化、醫療等方面，村民享受到的公共服務與市民相比相對不足，有的村民產生了不平衡心理。同時，隨著村民民主、公平意識的覺醒，對村委會的民主管理要求也會相應地提高。

（二）農村矛盾糾紛的變化趨勢

一是矛盾糾紛主體外向化。由傳統型的熟人之間、村莊內部成員之間的矛盾糾紛為主，逐步轉化為現代型的村民與外部公民或法人的矛盾糾紛、村民與基層政權之間的矛盾糾紛為主。 二是矛盾糾紛類型擴大化。由傳統型的婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛為主的簡單民事糾紛，逐步轉化為現代型的經濟糾紛、干群關系糾紛、宅基地糾紛、農地征收糾紛為主，而且群體性矛盾糾紛有所上升，甚至出現了民事糾紛、行政糾紛、輕微刑事糾紛相互結合的復雜情況。 三是矛盾糾紛動因利益化。由傳統型的出于“咽不下這口氣”“討個說法”的動因，逐步轉化為現代型的經濟利益糾紛，糾紛動因的利益化趨勢越來越明顯。四是矛盾糾紛因果復雜化。現代型的農村矛盾糾紛很多不再是“一個原因對應一個結果”的關系，而是“一個原因多種結果”“多個原因一個結果”“多個原因多個結果”等復雜的關系。矛盾糾紛的后果也不僅僅涉及一兩個人的利益，而是演變為關系著一些群體的利益。五是矛盾糾紛處理多元化。隨著經濟社會發展，農民的心態有了巨大變化，維權意識越來越強，“多一事不如少一事”“厭訟”“隱忍”等特征越來越淡化。出于自身利益的維護，農民會采取多種辦法維權，甚至出現群體上訪等較極端手段。

（三）農村矛盾糾紛的化解方向

從矛盾糾紛化解方式上看，武力壓服方式、權力壓制方式、道德倫理方式、法律規則方式在歷史的不同階段都曾扮演重要角色。隨著法治社會建設進程的日益加快，以訴訟為主的方式越來越受到村民的重視。具體來說，村民在遇到矛盾糾紛時，選擇的解決方式一般有雙方和解、民間調解、人民調解、行政調解、司法調解、仲裁和訴訟、訴諸暴力、網上曝光、信訪等。大部分較小的矛盾糾紛主要通過雙方和解、民間調解、人民調解等解決，確實無法解決的，一般會選擇向法院提起訴訟。主動選擇行政調解和司法調解的村民較少，而極少數村民會選擇訴諸暴力、網上曝光、上訪等較極端手段。

二、當前部分農村以系統性思維化解矛盾糾紛存在的問題

（一）以壓制矛盾代替解決矛盾仍有發生

這種方式一般表現為用震懾方式使作為矛盾主體的一方偃旗息鼓。隨著農村基層政權的凈化、掃黑除惡專項工作的開展，目前這些情況已經比較少見，但并未完全根除，其原因是多方面的，既有法治政府建設、依法行政不到位等方面的原因，也有政策執行不能適應社會發展新變化的因素。一些基層政府無力解決少數歷史遺留問題時，會希望村級組織能夠適當強勢壓制，充當“隔離墻”“降壓藥”，暫時性地解決問題。另外，城鎮化的發展使得農村社會發生了巨大的變化，勞動力人口流出普遍，“三留守”等成為當前農村較為突出的問題，兒童、老人、婦女、殘疾人等弱勢群體在農村占比較大，“發聲”能力不足，他們的矛盾糾紛往往得不到重視，在一定程度上導致了以壓制矛盾代替解決矛盾的發生。

（二）多元調解制度作用發揮不足

多元調解制度一般由人民調解、行政調解和司法調解構成。雖然相關制度體系已經比較完善，但在實際運行過程中還存在著一些問題。一是相關單位重視不夠。雖然很多地區成立了三級調解委員會，村級調解室也都進行了基礎性建設，但在一些農村地區存在名不副實現象，人民調解組織權威性發揮不足。二是調解制度宣傳不夠。部分地區農民在發生矛盾糾紛后，當事人不知道找誰調解，不知道調解失敗后怎么辦。三是調解人員素質良莠不齊。除公安、法院的調解人員外，基層調解人員大多是兼職，法律知識不夠完備，學歷偏低，政策理解能力水平較低。四是經費保障不足。部分地區公檢法司等相關單位對農村矛盾糾紛化解的經費保障不足，制約了農村矛盾糾紛化解工作的正常開展，農村各級人民調解委員會經費不足削弱了基層調解人員的工作積極性。五是農村矛盾糾紛化解考核制度不夠完善。部分單位沒有建立農村矛盾糾紛化解專項考核機制，沒有充分發揮多元調解制度的作用。六是調解過程忽略法治思想。一些農村的矛盾糾紛化解工作采用了民間傳統、鄉規民約等非法律性規范規則來開展，調解規則具有一定的不確定性，少數調解人員用哄、騙、嚇等手段促使對方和解，導致糾紛主體在調解程序中參與性不足，調解結果的公正性沒有得到保障。七是農村矛盾糾紛化解組織協同性不足。目前，部分農村矛盾糾紛化解是依靠司法行政單位、人民調解委員會以及基層政府分線作戰，沒有形成合力，制度銜接不足。

（三）訴訟手段解決農村矛盾糾紛仍待完善

雖然訴訟手段在農村矛盾糾紛化解中起到重要的作用，但在部分地區仍存在一些不容忽視的問題。從制度上看，一是基層的司法資源不足，城鄉分配不均衡，法律服務體系不夠完善；二是與其他解決方式相比，訴訟成本相對高昂、程序較為復雜、執行過程較長等因素使得農民有所顧慮；三是司法工作人員素質良莠不齊，不能在每個案件中都體現出公平正義。從內容上看，訴訟手段在農村矛盾糾紛化解中有時顯得力不從心。一是目前我國法律體系仍不夠成熟完善，當新型矛盾糾紛大量涌現，且呈現出復雜化的特征，一些矛盾糾紛沒有相對應的法律規定和判例，使得法官也無所適從；二是法院處理的農村矛盾糾紛中，大量都是土地糾紛，由于農村土地的特殊性和歷史原因，法院能夠真正解決的只占一部分，例如，農村小產權房本身就是非法的，涉及小產權房的一房多賣、以小產權房抵押進行民間借貸、小產權房的繼承等問題法院處理起來難度較大。

（四）信訪制度并非是矛盾糾紛化解的“最后防線”

信訪制度是一種由歷史原因形成的制度，用信訪來解決部分矛盾糾紛是一種非常態的方式。當農民用了很多方式在當地仍無法得到滿意結果時，往往希望通過上訪、“告御狀”等方式實現問題的徹底解決。這需加強引導與甄別。一方面，有些問題并無萬全解決之道，歷史原因、證據缺乏、損害他人或公共利益，都可能成為當前問題解決的阻卻事由；另一方面，信訪如果成為難題解決的“靈丹妙藥”，等于直接繞過了常規的法治體系和多元調解體系。從成本上說，信訪耗時較長，上訪者投入的人財物成本巨大，故而信訪不應成為一種常態化的問題解決之道。另外，少數農民有意避開多元調解方式和訴訟程序，直接采用信訪方式，試圖通過上訪來獲取特殊權益，更需杜絕。

（五）依法行政落實有待提升

從近年來出現的小產權房糾紛、違章建設、違規拆遷等現象可以看出，部分基層政府落實監管責任仍有紕漏，不作為、亂作為現象仍有發生。對基層政府不滿的農民，在發生矛盾糾紛時自然也不愿接受政府的調解，成為潛在的不穩定因素，甚至造成信訪事件。在“穩定壓倒一切”的政策導向下，一些基層領導干部法治思維缺失，為完成維穩任務，沒有遵從法治理念、法律精神、法律規定來行使權力、作出決策，依法行政水平仍需提升。另外，由于行政執法具有很強的專業性，因此學習不夠也是依法行政落地不實的重要因素。

（六）基層治理水平參差不齊

一般來說，治理體系比較完善、村民廣泛參與村務管理的農村，矛盾糾紛比較少；反之，則矛盾糾紛比較多。少數村干部能力水平一般，沒有得到村民的充分認可，調解矛盾糾紛的能力不足、經驗匱乏，調解結果不能真正讓矛盾主體滿意；還有一些村干部存在以權謀私心理，喜歡“一言堂”，導致農村矛盾糾紛產生。隨著鄉村振興戰略的提出，農村善治之路開啟，鄉村治理在黨組織建設、自治法治德治融合推進等方面取得了很大進步，但受制于歷史原因和現實基礎，鄉村治理進度不一，治理水平呈現出參差不齊的情況，這種差異性有時也會引起村民對比，造成心理失衡，成為矛盾糾紛的一個次級來源。

三、以系統性思維化解農村矛盾糾紛的對策建議

（一）嚴格依法行政，加強普法宣傳教育

一是依法行政，建設法治政府。積極推進法治政府建設，不斷推進政府職能轉變，切實加強組織領導，健全各項規章制度，依法有效化解糾紛，使依法行政成為政府決策的先決條件。強化執法保障，將更多優秀的執法人員安排到基層一線，不斷加強執法人員的思想政治教育和法治能力教育。加強領導干部作風建設，要求領導干部嚴格按照法律規定辦事，在行使權力的過程中始終做到有理、有據、有節，為廣大人民群眾辦實事，切實滿足法治鄉村建設需求，保障社會健康有序發展。

二是加強普法宣傳教育，提高農村居民的法治意識。選擇一些與村民生產生活息息相關的法律知識，重點向村民宣傳關于多元調解、依法訴訟、村民自治、預防詐騙等方面的法律知識，增強普法教育工作的針對性，加強對村民依法維權意識的培養，讓村民更好地樹立遵紀守法的意識。加強對村干部的法治教育，提高村“兩委”班子成員的政治素養和法治能力，使其在調解矛盾糾紛中更好地發揮作用。

三是加強危機管理，完善應急處置機制。創新危機管理方式，加強危機預防體系建設。依托城市服務管理指揮平臺，建立矛盾糾紛排查調處聯動機制，做到統一受理、限時辦理、督查反饋，提供“一站式”矛盾糾紛化解服務。發生群體性沖突時，要能夠及時了解情況，積極應對，社會面防控與輿論引導同步進行，妥善化解矛盾糾紛，最大化減少負面影響。

（二）完善矛盾糾紛多元化解機制

一是建立矛盾糾紛排查機制，及時發現問題。對農村矛盾糾紛進行有效的排查預警，及時發現各類矛盾糾紛和不穩定因素等易引發群體性、突發性事件的隱患，并及時介入進行化解。堅持集中排查與經常性排查相結合，定期匯總各村矛盾糾紛情況和不穩定因素，召開矛盾糾紛排查形勢研判會，分析矛盾原因及危害程度，商討解決方案。明確排查重點，全面了解涉事人員的情況，有效落實糾紛化解責任。

二是做好接訴即辦工作，暢通訴求表達渠道。接訴即辦是指建立群眾訴求快速響應機制，鄉鎮、街道、社區等應當對群眾服務熱線、媒體、互聯網及第三方評估機構等反映的群眾合理合法訴求及時受理，屬于職責范圍內的，接訴即辦；對于跨地區、跨部門的事項，負責統籌調度市、區人民政府職能部門及公共服務企業辦理。完善訴求表達機制，防止矛盾糾紛升級為暴力事件。暢通政府與村民之間溝通聯系的渠道，加強情感交流，促進矛盾糾紛的化解。相關部門應集中商討、共同研究、主動作為，解決好疑難問題和歷史遺留問題，下大力氣解決涉及農村土地糾紛等疑難雜癥，增強村民的幸福感與獲得感。

三是完善多元調解機制，及時化解矛盾糾紛。首先，加大投入力度，完善激勵機制。加大多元調解工作人、財、物的投入，積極推行“以案定補”與“以職定補”，多方籌集資金，確保各項經費落到實處，改變一些調解組織只掛牌不運轉的“空殼”現象。其次，加強制度建設，完善銜接機制。司法、法院、檢察院、信訪等部門規范各項對接程序，加強調解前、調解中、調解后三個階段的銜接工作。最后，加強隊伍建設，完善培訓機制。堅持專業化、知識化、年輕化的原則，聘用專職調解員，吸納法律工作者為兼職調解員參與調解，優化調解隊伍結構；制訂調解員培訓計劃，切實提高調解隊伍的整體素質。

四是建立訴訪分離機制。轉變部分農民“信訪不信法”思想，探索建立訴訪分離機制，解決信訪渠道入口過寬的問題，將涉法涉訴案件納入法治軌道。進一步運用法治思維和法治方式來推進信訪工作，依法分類處理信訪訴求。

（三）加強鄉村治理，發展壯大村集體經濟

一是選優配強村“兩委”班子，加強基層組織建設。在保證合法選舉的前提下，提升村“兩委”班子成員依法治村能力。引導村“兩委”班子成員將農村矛盾糾紛化解作為重要工作來抓，并納入村干部的政績考核。利用網格化管理，將農村矛盾糾紛化解任務落實到人。積極吸納優秀黨員和熱心群眾加入村委會工作中，提升村級組織工作效能。

二是規范村務管理，保證村務公開透明。提高鄉村治理能力，將“能人治村”模式逐步變革成制度管人、流程辦事，建立一套完善的工作程序，將有爭議的村務情況及時公示出來，保障村民的知情權，開誠布公地解決矛盾糾紛。

三是提升村民參與治理的積極性。農民參與到與自身利益相關的村務管理工作中，既能保障自身權益，監督基層組織工作，又能對村務管理工作有更多的了解，減少猜疑與防備，從而在很大程度上減少干群誤會和矛盾糾紛。

四是開展新時代文明實踐活動。首先，大力發展農村文化，建設農村文化室、文化屋、文化大禮堂等。其次，倡導村民學習科學文化知識，提高文化素質，形成尊老愛幼、和睦相處的良好風氣。最后，有效發揮村規民約、家風家訓在家庭建設、鄉村治理等方面的作用，讓村規民約不但“寫到墻上”，還能走進村民心里。

五是發展壯大村集體經濟，提高農民收入。調整農業產業結構，提高農業現代化水平，增加農產品的附加值；利用農村經濟合作社壯大村集體經濟，提高農民的收入；加強農民技能培訓，拓寬農民就業渠道，“忙起來”“富起來”后，農村矛盾糾紛自然就會減少。

四、結語

如果將農村矛盾糾紛的解決出路僅僅限定在農村范圍內，那么一些問題將無解；只有堅持依法治國，建設法治政府、建設民主法治示范村，推進鄉村治理能力和水平現代化，堅持綜合治理、系統治理，才能從根源上減少農村矛盾糾紛的發生。在此基礎上，充分發揮多元調解機制的作用，必將促進鄉風文明、農民安居樂業。