關于鄉村振興相關政策落實及資金審計問題的思考

黃淑芳

（作者單位：龍巖市永定區固定資產投資審計中心）

一、鄉村振興工作取得的主要成效

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》實施五年來，我國鄉村產業實現新發展，鄉村生態展現新氣象，廣大農民獲得感、幸福感、安全感大幅提升。一是糧食生產獲豐收，供給安全基礎持續穩固。農業供給側結構性改革深入推進，全國糧食產量連續8 年保持在1.3 萬億斤以上，棉油糖、肉蛋奶等主要農產品供給充裕、價格穩定。二是產業就業帶動力增強，脫貧攻堅成果持續鞏固。監測幫扶進一步優化，有返貧致貧風險的農戶實現應納盡納、應幫盡幫，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金用于產業發展，為脫貧縣培育特色主導產業，讓脫貧人口與新型經營主體建立緊密的利益聯結體系。三是鄉村建設全面開展，農民生活條件持續改善，農村公共設施建設有序推進，農村產業路、資源路、旅游路加快建設，供水供電、網絡通信、農民住房等設施逐步改善，鄉村教育、醫療、養老等公共服務水平穩步提升。

二、鄉村振興相關政策落實和資金管理使用方面存在的問題

（一）鄉村振興政策落實方面

1.鄉村振興政策措施落實不到位

一是部分領導干部對鄉村振興政策解讀不夠全面、不夠深入，甚至對政策理解有偏差，出現鄉村振興發展規劃與相關要求相背離情況；二是部門的職責分工不明確，工作互相推諉，工作人員懈怠職責，對政策執行過程中出現的問題擱置不理，阻礙鄉村振興工作的進展；三是農村基層黨組織凝聚力不夠，村級班子年齡普遍偏大，村干部的綜合能力較低、領導能力不強，具體執行鄉村振興各項措施時較吃力[1]。

2.鄉鎮鄉村振興戰略規劃制定不科學

一是基礎工作不夠扎實，鄉鎮通常聘請規劃編制單位來編制鄉村振興規劃，但規劃編制單位對各村產業發展、基礎設施、居住狀況等基本情況調查了解不夠全面、不夠細致。二是導向性不明確，部分鄉鎮分管領導和規劃編制單位對各自轄區內產業發展、社會治理等方面存在的短板、問題調查研究不夠深入，對鄉村振興的目標、措施、路徑理解不透徹，規劃編制方案沒有體現問題和目標導向。三是農民主體作用發揮不夠，規劃編制單位較少進村入戶征求農民群眾對產業發展、村居建設、社會治理等方面的意見建議，編制時主要根據鄉鎮和部門提供的資料，農民群眾在鄉村振興工作中的主體作用沒有得到充分發揮。

（二）鄉村振興項目建設、運營方面

1.項目前期工作準備不充分

一是項目決策前未進行可行性研究的審批，未進行科學性分析論證，不具備完備的項目建議書，造成項目決策失誤，產業項目落后，難以實現資源的優化配置，造成資金浪費；二是建設程序方面不規范，未按規定辦理項目審批手續，如在尚未按規定取得國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建筑工程規劃許可證、施工許可證、環評批復、施工企業未履行招投標程序等基本建設審批手續的情況下即開工建設；三是項目組織實施前期準備工作不到位，未按規定編制項目實施計劃，未建立項目臺賬，未按標準制定實施方案等。

2.項目建設管理不規范

一是施工轉包、資質掛靠現象普遍。在審計過程中發現很多工程項目的施工單位派駐施工現場的實際負責人與該單位在投標文件中顯示的項目負責人和技術負責人不一致。經過調查發現，實際施工方并不具備相應的資質，并未參與招投標和訂立建設合同，而是借用他人資質證書與建設單位簽訂建設合同并進行施工建設，導致工程的質量、進度和安全難以得到有效控制。二是工程建設未完全做到“四制”要求。特殊建設項目有嚴格的要求，要做到“項目法人責任制、工程合同制、工程招投標制和工程監理制”，但實際操作過程中存在工程采用議標、未委托相關機構進行質量監理、合同簽訂內容不規范等現象。三是工程建設標準不符合“達標”要求，隨意調整工程結構、減少工程內容或降低工程標準造成項目偷工減料等問題。如道路項目的施工中，未按照設計圖要求施工，沒有給砼路面的膨脹縫填充瀝青等填縫料。四是項目不按計劃建設，報大建小。有的地方政府財政資金緊張，地方配套資金無法跟上，資金不足，項目也就隨之縮水，出現申報大建設小的現象。

3.項目建成后社會效益和經濟效益差

一是項目建成后閑置不用，淪為無效資產，如鄉鎮污水處理廠建成后，由于鄉財無法保障后期運行維護費，污水處理廠長期處于閑置狀態；二是部分項目建成后被改變用途，如幸福院建成后被用作村委辦公室[2]；三是項目建成投入使用后，管理維護不到位，如一些公共服務及基礎設施“有人建，無人護”，致使設施受到損壞無人維修，無法充分發揮應有的作用，甚至陷入“建設—破壞—再建設—再破壞”的惡性循環，導致國家和集體資金被嚴重浪費。

（三）鄉村振興資金管理使用方面

1.項目資金管理不合規

一是部門下撥專項資金不及時，資金滯留閑置；二是領導干部的財經法紀意識淡薄，“專款專用”意識不夠，擅自改變鄉村振興資金用途；三是部分單位領導大局意識不夠，片面地認為只要做到將專項資金公款公用，不裝私囊就行，只考慮到單位部門和局部利益，不惜擠占挪用，甚至個別單位領導干部利己主義思想嚴重，把專項資金當成了“唐僧肉”，想方設法從中分“一杯羹”；四是鄉村振興項目結余資金未按規定上繳財政部門統籌或未經批準另作他用。

2.項目資金撥付使用不規范

一是工程款支付隨意性大，未嚴格按照合同約定付款，造成超付工程款；二是財務支付工程款審核把關不嚴，按施工方出具的結算價或按中標價支付工程款；三是項目基建部分已基本完成，但資金未按合同約定及時撥付使用，滯留在鄉鎮政府或村財賬上[2]。

3.未正確進行項目財務核算和管理

一是項目建設單位未按規定對每個建設項目單獨建賬核算；二是建設單位管理費超支；三是項目竣工后形成的固定資產賬務未及時處理入賬；四是未按規定預留工程質量保證金；五是項目竣工后未編制財務竣工決算；六是工程質量保證金到期后未及時退還，長期掛賬。

三、對策建議

（一）推動鄉村振興政策落實落地

1.以責任落實推動政策落實

落實好五級書記抓鄉村振興制度，對標中央抓統籌、省負總責、市縣抓規劃落實的總要求，強化縣鄉村黨政主要負責人推進鄉村全面振興的主體責任[3]。加強政策執行考評，確保各項鄉村振興政策措施落實到位，是實現鄉村振興戰略的重要舉措。通過考評可以進一步明確政策執行的主攻方向。對鄉村振興指標體系進行定期監測，掌握工作進展實時情況，若發現部分指標進度相對滯后，應及時分析、督促推動，同時按照上級最新指示，及時更新指標體系，確保如期完成政策目標。將考評結果作為選拔任用黨政領導干部的重要標準，推動鄉村振興責任全面落實到位。

2.結合基層實際，更新完善政策

基層政府官員要不斷加強學習，提高對鄉村振興政策的解讀執行能力和對當地具體形勢的分析研判能力；在梳理原有政策的基礎上，分析存在的不足和缺陷，研究新階段應如何補充、完善，讓政策更貼合實際，以更好地發揮作用。同時要完善政策決策與出臺的聯動機制，并通過制度創新實現理想的效果，適應鄉村振興發展新格局[4]。要增強政策的前瞻性和預見性。政策制定時不僅要充分采納各方意見，還要充分預估有可能出現的問題，做到科學謀劃，擺脫慣性思維。確保鄉村振興戰略在基層落地見效，還要進一步明確美麗鄉村建設、產業發展、鄉村治理等階段性目標任務，對鄉村振興工作重點和實施細則進行細分量化。

3.提高政策執行者的綜合素質

執行者素質的高低很大程度上決定著政策執行能否成功。要想確保鄉村振興各項政策措施落實落地，基層的人力資源和能力必須要跟上。因此，要加強對干部的選拔、培養和使用，可以通過引進優秀應屆大學生作為儲備人才，選調優秀的機關事業單位干部充實到“三農”（農業、農村和農民）干部隊伍，選拔一批優秀村支書去對口農業大學深造等方式[5]，培育鍛造出綜合素養高的人才，助力鄉村振興工作。

（二）加強鄉村振興項目規范化管理

1.實行項目問責制，明確各方職責

強化目標責任考核，明確各主管部門和各相關責任人的職責，在項目實施過程中，不論哪個環節哪個部門出現問題，及時問責，嚴格懲罰，將責任追究制度貫徹項目全過程。

2.謀劃好項目前期工作，增強項目可行性

對項目可行性研究及初步設計等工作增加資金投入，充分考慮前期規劃、資金籌集、土地審批等各種因素對工程建設的影響，扎實做好項目風險預測，做到科學決策、量力而行。嚴格執行工程建設招投標制度，確保工程招投標工作公開透明，不搞形式，不弄虛作假，杜絕暗箱操作、人情操作，做到公平公正。項目計劃管理要加強，一旦項目列入年度計劃后，組織實施時必須嚴格按照計劃執行，不僅要嚴把項目實施進度和質量關，還要嚴把項目投資控制關。

3.設立項目管理機構，加強全過程監管

項目立項批準后，設置獨立的項目管理機構，指定專業人員負責基建工作，做到分工明確，職責細化，建立起科學規范、權責明確的領導責任體系；組建項目管理團隊時，要把工程、財務、后勤保障等人員配備齊全，提高團隊的管理水平。對建設項目進行全過程的跟蹤管理，對招標暫定內容、工程變更等的審核管理力度要加強，盡量降低概預算中不確定因素對投資的影響。為了及時化解建設過程中的經濟糾紛、法律訴訟等問題，還應引入法律咨詢機構等專業人員。

4.基本建設管理程序系統化、流程化

基本建設工作必須按照一定順序進行，根據項目建設基本程序制定統一的管理規范，處理好從建設規劃、項目立項、勘察、設計、施工到竣工驗收等各階段、各環節之間的關系，做到項目規劃科學、建設順利、資金使用合理，最大限度發揮建設資金效益。

（三）完善資金管理制度，防范資金風險

1.強化基層財政管理，健全基建項目財務管理制度

項目資金全部實行財政集中支付。從項目概算到決算，嚴把審核關，無論是預算內資金，還是自籌資金，都應納入財政基本建設資金管理的范疇，依法接受財政、審計等部門的監督。在項目實施過程中，由基層財政部門按照合同條款約定、工程實際進度、資金到位情況和預決算審核結果，將資金直接撥付至施工單位及供貨單位，促使建設單位嚴格按程序辦理，降低腐敗行為發生的概率。

2.強化資金使用監督

財政部門和鄉村振興主管部門要建立項目資金使用考核機制，加強日常監督檢查，強化資金撥付使用，充分發揮資金使用效益。為確保鄉村振興戰略順利實現，逐漸減少系統性問題的發生，需要持續加強對資金、項目和政策落實的監督，需要多個部門以多種形式形成有效監督合力。一是財政部門要加強監督管理，定期對鄉村振興資金管理使用情況進行監督檢查，重點要檢查資金使用的安全性、合規性和效益性；二是審計部門加強審計監督，鄉村振興資金運用到哪里，審計就跟進到哪里，嚴肅查處違紀違規問題，確保資金用到實處；三是紀檢監察部門加強對資金使用過程中的違規違紀行為的檢查、懲處；四是通過第三方來發揮監督作用，如聘請會計師事務所對資金使用或項目建設情況進行披露；五是發揮社會監督的積極作用，及時公開公示各項信息和政策，推進鄉村振興資金和項目的陽光化管理。

3.健全投資項目績效評價體系

財政監管部門要進一步完善鄉村振興資金的績效評價制度，建立科學合理的評價方法和細化的指標體系。應確保績效考核評價體系的可操作性，設置的指標體系不僅要涵蓋鄉村振興資金使用全過程的定量指標和定性指標，還應確保相關數據較易獲取。對不同指標設置相應的評分標準，確保考核評價結果能客觀、真實地反映資金的使用效益。對績效考核不達標的項目應進行客觀分析，如因主觀原因造成項目效益不達標的，要對相關責任人員進行問責。

四、結語

鄉村振興戰略作為國家戰略，它是關系全局性、長遠性、前瞻性的國家總布局，它是國家發展的核心和關鍵問題。本文通過整理分析近年來鄉村振興相關政策落實和資金審計過程中發現的主要問題及原因，如政策落實不到位、項目管理不規范、效益未達預期、資金使用績效低等，然后針對性地提出以責任落實推動政策落實、提高政策執行者的綜合素質、加強政策執行考評等方法來促進鄉村振興戰略的落地見效；通過實行項目問責制、謀劃好項目前期工作、設立項目管理機構等方法來加強鄉村振興項目規范化管理；通過完善資金管理制度來提高鄉村振興資金使用效率，避免資金浪費。