農業科研單位內部控制建設探討

齊春霞

（作者單位：石家莊市農林科學研究院）

一、內部控制制度建設的意義

自《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，各單位高度重視此項工作，積極推動單位內部控制工作，在系統梳理單位主要經濟活動及業務流程的基礎上，建立了覆蓋全部經濟活動的內部控制體系，形成了內部控制手冊。通過宣傳貫徹內部控制手冊，提高了職工內部控制意識，樹立風險管理理念，有效行使賦予的公權力，培育和塑造良好的內部控制文化，提升科研單位的管理水平，為科技創新和科技服務提供制度保障。

二、農業科研單位內部控制管理存在的主要問題

（一）思想重視不夠，風險意識不強

農業科研單位普遍存在重科研業務發展、輕內控制度建設的現象，部分單位將財務、內審部門負責人設置為內控管理工作小組組長，業務部門容易認為內控工作與自身關系不大，導致內部控制推行難度加大，內部控制制度停留在形式層面，不能很好地落地。單位內部各層級管理人員風險意識淡薄，尤其是科研業務部門管理人員對內控制度認識不夠，認為制度建設是財務部門的工作，忽略了業務背后的風險[1]。例如，在簽訂合同時，僅當事人雙方參與，合同的擬定、審核都是同一部門或者是同一人來完成的，在合同執行過程中發現的各種風險點，在事前沒有很好地規避，相應的補救措施不及時，對合同的履行中出現的問題不能及時地得到解決。

（二）內部控制制度的制定不科學，缺乏頂層設計

有些科研單位的內控制度是委托第三方編制或是根據財政部門的范本簡單套用而來，沒有結合單位自身經濟業務情況制定，雖然制定了制度手冊，但沒有任何指導意義。沒有用完整的、科學的管理方法來完善農業科研單位內部控制，頂層設計更無從談起。從應用的角度來看設計的流程，看似集體負責，實際上無人負責，沒有起到防范風險的作用，不能發揮其應有的效果。

（三）內部控制制度不規范，不能發揮其應有的效果

1.預算業務方面

預算業務是農業科研單位財務管理的核心，自實施《政府會計制度》以來，對預算的編制工作提出了更高的要求。各科研業務部門不能及時與財務部門協調溝通，導致信息不對稱、不暢通，不能科學合理地編制單位預算，也是影響單位財務管理的因素之一。

2.收支業務方面

單位的收支業務是預算的具體實施過程，各項收支業務要以預算指標為指導?？蒲腥藛T在編制項目經費預算時，由于考慮不夠全面，在經費列支時科目之間需要調劑，影響了預算執行進度。

3.政府采購業務方面

由于農業科研單位資金來源的多樣性，項目經費的采購具有單位自身的特色，自行采購業務也較多，如農藥的采購，具有季節性和多元化的特點，與單位研究的品種和季節緊密相關，因此應規范完善適合農業科研單位相關的內控采購業務制度，使其真正發揮制度應發揮的作用。

4.資產管理業務方面

農業科研單位形成的固定資產大都存放在試驗基地，各科研部門作為使用者，資產的使用狀態以及資產的處置審批等環節需要多部門來配合完成。目前，部分單位仍存在家底不清、達到報廢的資產賬面長期掛賬等問題，影響了資產的使用效率。

5.合同管理方面

重合同的簽訂，輕監督。合同文本的擬定、審核、訂立等環節由同部門來完成，沒有遵循不相容崗位相分離的原則。

6.建設項目管理方面

農業科研單位的建設項目一般為科研基地的建設，項目前期的設計、預算、評審等工作稍有調整就會影響到項目的實施，重大項目的實施應按照“三重一大”的流程來處理，而不是由某個部門來決定。

（四）內部控制監督考核機制不到位

對內部控制的監督考核機制不到位，監督力度不夠。上級對單位的審計、巡視檢查工作中涉及制度建設的內容較少；部分單位未設立內審部門，設立內審部門的大多與財務部門平行，不具有獨立性，或是專業方面欠缺，權威性與獨立性不足。內部審計僅限于對財務收支的監督，缺乏對內部控制的設計和運行的有效分析，難以做出客觀公正的評價[2]。

三、農業科研單位加強內部控制管理的建議

（一）增強思想認識，加強宣傳培訓

單位要充分認識內部控制制度的重要意義，在思想上對內部控制規范性建設高度重視，認真履行職責。建立健全單位內部控制體系，實現科研業務流程全覆蓋[3]。定期或不定期對本單位職工開展全員培訓，宣傳開展內部控制工作的重要性。可以通過單位門戶網站、新媒體等多種渠道、多種方式，加強對內部控制制度的宣傳解讀，加大對科研人員、財務人員、科研財務助理的專題培訓力度，使科研人員了解開展內部控制建設的意義，轉變工作觀念，提高防范風險意識，明確內部控制在工作中的重要性，形成全員參與的氛圍[4]。

（二）完善制度頂層設計，加強組織管理

內部控制是一項系統性極強的工作，它不僅是對財務業務的規范，也是對單位整體業務風險的規避和防范，因此，單位應根據自身的職責任務和業務目標規劃頂層設計，建立有序的工作機制。首先，單位“一把手”應重視內部控制制度的建設，堅持用制度來管事管人，在堅持內控制度全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益等原則的基礎上進一步完善單位內控制度。其次，要完善內部控制體系建設小組，明確各個業務層面的牽頭部門和職責，各個業務部門相互配合的工作流程。針對農業科研單位的業務特點，對單位的經濟活動和業務活動的決策、執行、監督明確分工、相互分離。當外部環境、業務活動和管理要求等發生重大變化時，應及時對風險進行重估。風險評估結果應當形成書面報告，并及時提交內控制度領導小組，作為完善內部控制的依據。各部門及關鍵崗位應根據情況變化及時評估面臨風險，調整應對措施，將風險抑制在潛伏期，使風險損失降到最低。

（三）建立健全內控體系，提高管理水平

首先，明確單位內部控制的組織結構，明確各科研業務部門在內部控制中的職責劃分。內部控制應當以單位履行職責任務為目標，將科研業務工作、行政服務管理工作深度結合，全面系統進行設計，使內部控制制度更具有廣泛性、全員性。其次，將單位業務的各個環節全涵蓋，使其發揮應有的作用。從根本上進行體系建設，在單位層面建立領導小組，明確內部控制領導小組負責人為單位負責人，牽頭部門設在財務部門，內部控制評價與監督部門設在內審部門。再次，內部控制領導小組至少每季度召開一次會議，在單位業務層面，建立對應業務環節的制度和繪制業務流程圖，合理設置崗位職權、審批權，設計流程時，應考慮事項的大小，簡化操作和流程。最后，實現內控體系的整體性、系統性，做到科研業務全覆蓋，確保內控制度的科學、合理。在工作中遇到問題，做到有據可依，有章可循。在風險可控的范圍內不斷地優化程序，既減了輕科研人員的事務性負擔，也提升了行政人員的管理水平。

（四）完善業務流程，確保機制高效運行

一是完善預算編制流程。預算業務流程中涉及預算領導小組、財務部門、參與預算編制及執行過程的各科研業務部門等。在預算業務控制過程中，明確職責分工，具體如下：預算領導小組負責制定單位預算業務方針政策，負責審批單位預算草案、預算追加或調整方案和審批年度預算執行結果報告；財務部門負責匯總、審核各業務部門、各職能部門的預算申報材料及預算草案，對各項目預算建議的合理性及合規性進行審核，匯總及編報，匯總及統籌平衡本單位預算收支總計劃，匯總編報本單位年度預算，擬訂單位年度預算的調整及追加方案，預算執行情況的統計與通報，監控、分析和檢查，并提出改進建議，預算績效考評工作；各科研業務部門是預算業務的編制和執行的主體，其主要職責是負責本部門基礎數據申報，依據工作任務編制預算方案，對本部門預算進行調整、細化，形成預算草案，對預算執行情況監控考評，向財務部門提供預算所需資料。

二是強化收支業務控制。收支業務控制是根據本單位事業發展目標和任務，對經濟活動資金流入、流出過程的控制，目的是保證單位收支預算執行的嚴肅性和準確性，保證單位收支業務的規范性和科學性。收支業務控制目標為規范單位收支的各個業務環節、流程環節、機構職責的管理規則，通過明確各流程步驟上的關鍵控制措施，防范收入業務活動的相關風險，確保收入管理規范有序。具體如下：單位領導是收支業務的主管，根據資金列支渠道等實行分級審批、逐項審批，所有業務均需單位領導批準，并在有關憑證上簽字批準后方可報銷。財務部門實行收支業務歸口管理，并按《政府會計制度》進行會計核算。專項資金業務由項目負責人負責，實行專款專用。由財務人員審核，經辦人簽字，主管業務領導審核，經主管財務領導審批后，交出納辦理支付手續。重大開支項目必須經單位領導班子研究決定，并形成書面資料送財務部門備案。

三是規范政府采購業務。建立完善的政府采購管理制度和流程，確保政府采購計劃、組織實施、監督評價等管理活動有章可循、規范有序。設置政府采購歸口部門和管理崗位，明確審批權限和崗位職責，確保采購計劃編制、實施、監督人員配備合理、執行有效。業務部門負責本部門采購預算、計劃的編制，確定中標結果，組織相關部門進行驗收；國有資產管理部門負責對形成固定資產的內容進行核驗，錄入系統；采購部門負責按預算進行招投標的各項工作，包括合同的簽訂、采購物資的核查、資金支付申請等；財務部門負責采購資料的審核、按合同約定支付資金等工作。建立合理的組織領導和工作協調機制，確保管理運行機制健全有效，采購工作合規合法。

四是加強建設項目流程管理。農業科研單位的建設項目以科研基地建設為主，控制范圍主要包括項目前期的預算評審、項目實施（項目招標、合同簽訂、建設施工）、項目管理、資金結算及資產移交等。項目資金控制內容以財政預算項目為主。具體流程如下：單位領導小組負責對項目審核批準及項目實施中重大事項決策；項目審核組負責項目的審核、實施、驗收等全面工作，由分管領導任組長，業務部門任成員，項目審核組成員由財務部門、內審部門、監察部門及相關業務部門等組成，各部門應結合自己的工作承擔項目建設中的相應責任。財務部門負責總體協調及申報工作、項目批復后的預算資金落實、預算資金撥付、監管及項目核算。資金支出嚴格按批復項目內容和單位內部財務管理制度執行。業務部門負責對項目進行可行性研究、分析項目必要性，提出項目建議書。內審部門負責項目的立項、招投標、施工、資金撥付、竣工移交等全過程的審計監督工作。

（五）明確責任目標考核機制，加強監督

以部門職責任務為基礎，采用自評、互評、綜合評價等方式，以自評為主。以績效考核為例，考核小組在內控領導小組下組建實施。由部門根據單位績效考評辦法進行自我總結、評價，根據年初制定的目標任務來對標完成情況，寫出書面報告－各部門互評－考核小組評定－會議審定公布。建立考核機制，充分發揮科研管理者在內控制度管理中的職能作用[5]。

加強審計監督、財務監督與日常監督的貫通協調，增強監督合力，加強事中事后監督，創新監督檢查方式，減少過程檢查，充分利用大數據等信息技術手段，提高監督檢查效率。

《政府會計制度》的實施，促使農業科研單位的內部控制體系的建設上了一個新臺階。單位在控制風險的前提下，不斷地改進業務流程，優化制度體系的建設。充分利用好年度內部控制報告，內部控制報告是全面反映本單位一年來內部控制建設與實施情況的總結性文件，通過對報告中反映的信息進行分析，及時發現內部控制工作中存在的問題，進一步健全制度，提高執行力，切實規范和改進財務管理，更好發揮單位內部控制建設的促進和監督作用。