高職院校內部控制建設的實踐與思考
——以S 高職學院為例

王光雄

（作者單位：湖北生物科技學院）

根據《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，各高職院校積極探索本單位的內部控制路徑。筆者結合內部控制建設的工作實際，談一下對高職院校內部控制建設的實踐與思考。

一、高等職業院校與內部控制建設概念的界定

高等職業院校是高等教育學校的重要類型，也是職業教育學校的重要組成部分，擔負著培養面向生產、建設、服務、管理第一線需要的高素質勞動者和技術技能人才[1]。內部控制是指為改善內部管理、增強競爭力，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。具體工作包括梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度，并督促相關工作人員認真執行。

二、高職院校內部控制建設的現狀

內部控制理論源于西方國家，多應用于企業內部控制建設和風險管理。其中受到各國普遍認可的內部控制理論主要是美國反虛假財務報告委員會（The Committee of Sponsoring Organizations, COSO）下屬的發起人委員會發布的《內部控制—整體框架》。國內早期對內部控制建設的研究局限于風險自擔、自負盈虧的企業。2012 年，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，部分行政事業單位開始進行內部控制體系建設；2016 年教育部頒布《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，開始推進高校內部控制建設[2]。目前，高職院校多數以經費撥款（補助）、非稅收入撥款為主要收入來源。公辦高職院校是非營利性機構，承擔風險較小，對資金管理、風險控制和內部控制認識不夠，內部控制建設不夠成熟，仍然處于發展階段。葉倩蕓、李希瑜從COSO 報告五大要素角度探析了高職院校內部控制建設存在的問題，并從單位和業務兩個層面提出了對策建議。張景認為高職院校要想理順內部控制體系之間的不同關系，構建有效的內部控制體系，加強風險評估，規范工作流程，健全信息系統，細化監督機制等，層層落實，有效提高高職院校的管理水平，從而適應社會的發展，實現自身的辦學目標。

三、S 高職學院內部控制建設的探索

2017 年以來，S 高職學院內部控制建設制定了“三步走”規劃：第一步建立內控制度體系，第二步優化內控流程，第三步實施內控信息化（把制度和流程嵌入財務系統）。下面從三個方面來介紹S 高職學院內部控制建設情況。

（一）S 高職學院內部控制建設情況

S 高職學院財務處先后出臺《S 高職學院預算管理辦法（試行）》《S 高職學院政府采購管理辦法（試行）》《S 高職學院經費支出事前審批制度（2017 年修訂）》《S 高職學院報賬管理辦法（2018 年修訂）》《S 高職學院經濟合同管理辦法（2019 年修訂）》《S 高職學院國有資產管理辦法（2020 年修訂）》《S 高職學院預算編制及績效評價管理辦法（2020 年修訂）》《S 高職學院財務內部控制管理辦法》等，完善了財務制度體系，使學校的各項經濟活動有章可循。S 高職學院財務處根據國家、省以及學校出臺的財務規章制度，梳理了公務接待、差旅費報銷、預算編制、資產配置、合同審批等24 種常見業務流程，畫出業務流程圖，將業務流程化。積極推進財務信息化，2018 年實施了財務信息化一期建設，2019 年實施了財務信息化二期建設，將已提煉的業務流程嵌入財務信息化平臺。利用信息化手段進一步規范財務工作程序，實現財務管理的規范化、制度化、信息化。2022 年實施了財務信息化三期建設，定向開發及實施經費申請、網上報銷、綜合信息查詢等移動手機端審批，并積極融入學校綜合信息化平臺。

（二）S 高職學院內部控制建設經驗介紹

經過持續的內部控制建設，S 高職學院2017—2019年內部控制報告獲得良好等次，2020 年內部控制報告獲得優秀等次。下面介紹一下S 高職學院在內部控制建設方面積累的經驗。

1.建立有效的內部控制組織架構

S 高職學院根據《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》等法律法規和相關規定，結合校領導分工，成立內部控制建設領導小組，由單位負責人（書記和校長）擔任組長，內部風險控制牽頭部門為財務處，監督部門為監察審計處，領導小組辦公室設在財務處，分管財務工作的校領導擔任風險評估工作小組組長。內控的牽頭部門財務處負責組織協調內部控制工作，建立了財務管理、資產管理、政府采購、基本建設、合同管理等部門或者崗位之間的溝通協調機制，同時充分發揮單位內部審計、紀檢監察部門在內部控制中的監督作用。

2.建立健全議事決策機制

S 高職學院建立了單位經濟活動的決策、執行、監督相互分離的機制。學校堅持黨委領導下的校長負責制，學校黨的委員會對學校工作實行全面領導，履行管黨治黨、辦學治校的主體責任，發揮把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領導作用，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養為中心的各項任務順利完成。校紀委（監委）落實監督執紀的職能。S 高職學院重大經濟事項由黨委會通過民主集中制決策，如:學校年度財務預算方案、決算情況的審定，額度50 萬（含）以上的支出和20 萬（含）以上年度預算追加，重大捐贈以及其他大額度資金運作事項；涉及學校建設發展的額度50 萬元（含）以上的重大項目實施方案；學校重要資產處置、重要辦學資源配置、無形資產授權使用方案；重大合資合作項目、重要設備和大宗物資采購或購買服務、重大基本建設和大額度基建修繕項目等學校重大項目設立和安排方案。

3.規范業務層面的內部控制

S 高職學院業務層面內部控制主要包括預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制和合同控制，這些業務涵蓋學校主要的經濟活動內容。合同控制方面，S 高職學院按照“學校統一領導，分管校領導把關，項目部門具體負責”的原則，建立合同管理運行機制。黨政辦公室負責合同授權委托手續的辦理、合同專用章和合同檔案的管理；財務處負責合同臺賬的建立、合同的保管、合同執行情況的監督等工作；項目部門是經濟合同管理的第一責任人，負責合同文本的草擬、送審及履行等工作；分管校領導是合同的審核主體，根據其分管業務，對所管理經濟業務合同審核把關。所有的經濟合同在相關領導審批之前，需經學校聘請的第三方律師事務所進行審核，并由律師出具審核意見，項目部門根據律師的審核意見進行修改，從而加強了經濟合同的合規性管理。

在預算業務控制方面，為切實減少年度預算資金的結轉結余，提高資金的使用效益，S 高職學院財務處積極推進預算精細化管理。以2022 年預算管理為例，截至2022 年4 月30 日，根據省財政共下達預算資金1.93 億元，預算指標100 條。財務處依據校黨委會審議通過的學校年度預算方案，結合指標特性、資金來源、經濟科目、資產屬性，在財務系統中細分二級預算指標457 條。便于項目部門查閱和了解指標實時使用情況，同時有助于財務處內部數據的統一，對預算指標實行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現預算指標對預算執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購活動。

4.充分發揮內部審計、紀檢監察部門在內部控制中的監督作用

為進一步規范收支業務控制，嚴格執行財務管理規定，S 高職學院委托會計師事務所對財務報銷票據進行了審計核查。以2022 年為例，學校委托的會計師事務所共發現學校在2021 年支出報銷業務中存在附件不全、報銷項目與附件內容不符、報銷票據缺乏規范性、個稅代扣不合理、會計核算不準確和會計基礎工作不到位等問題。S 高職學院財務處對照發現的問題，認真分析問題產生的原因，制定并嚴格落實整改措施。一是嚴格執行《學校財務報賬管理辦法》，規范報銷管理。二是積極與當事人溝通，提醒相關人員嚴格執行報銷審批流程，避免今后產生類似問題。三是財務處根據審計建議將代扣外聘教師課酬個稅記賬憑證通過“其他應交稅費——代扣勞務報酬個稅”核算。四是強化財務人員對相關財經法規的學習，嚴格按照要求設置和使用會計科目，完善賬務處理[3]。

5.建立與實施內部控制后取得的有關成效

S 高職學院通過建立和實施內部控制，有效地防范了各類經濟風險，為學校事業發展提供了條件保障。2021 年，學校被國家農業農村部、教育部聯合推介為“全國鄉村振興人才培養優質校”，被中共湖北省委、湖北省人民政府表彰為“全省脫貧攻堅先進集體”。2021 年成功入選由湖北省教育廳、財政廳發布的湖北省高水平高職院校和專業群建設計劃立項建設單位名單，畜牧獸醫、信息安全技術應用兩個專業群立項建設省級高水平專業群。

（三）S 高職學院內部控制工作中存在的問題與遇到的困難

S 高職學院內部控制工作中遇到問題和存在困難主要表現在以下三個方面：

1.內控工作難以形成管控鏈條

內控工作核心在于把“制衡性”和“流程性”嵌入各項工作開展之前的制度中，讓制衡一一緊扣，使流程環環相連，真正達到“事先有預防、事中抓管控、事后見績效”的內控目標，然而實務中難以把分散的制度有機地連接起來，串聯在一起，形成管控鏈條。

2.信息化手段有待改進

暫時不能利用信息技術把“制衡性”和“流程性”固化在各項工作（活動）的議事、決策、執行、簽批各環節的程序里，實行自動“報警”的信息化控制，實現內部控制制度規范化建設、標準化作業、信息化監管。工作人員業務素質有待提高，財務處將繼續開展內部控制工作的培訓，拓展在崗人員知識面，提高綜合能力。

（四）積極探索項目庫建設與管理

近年來，隨著國家對高職教育的高度重視，積極推進高職院校高水平發展，教育經費的投入逐年遞增，學校的辦學條件得到顯著提升，但同時也面臨另一個問題，如何依據學校的“十四五”規劃和高水平高職院校建設方案，制定項目支出預算，提升資金使用效益，避免重復建設，造成資源浪費，學校正在探索符合學校實際的項目庫管理辦法。

四、內部控制建設的思考

結合S 職業學院內部控制建設的實踐經驗，筆者談下對高職學院內部控制建設的幾點思考。

（一）優化內部控制環境

根據COSO《內部控制框架》，可知控制環境決定了企業的基調，直接影響員工的控制意識。控制環境包括員工的誠信度、職業道德和才能、管理哲學和經營風格、責權分配。S 高職學院高度重視學校文化建設，重視教職工隊伍的職業道德建設、師德師風建設，積極營造“三全育人”（全員育人、全程育人、全方位育人）的環境。紀檢監察部門定期開展廉政提醒，營造風清氣正的環境[4]。

（二）定期開展風險評估

S 高職學院成立了學校層面的內部控制領導小組和內部控制辦公室（設在財務處），定期識別學校所面臨的內外部風險，監察審計處每年收集匯總各部門風險清單，定期開展風險評估。

（三）完善制度，提升控制活動的效果

完善預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務、合同管理等關鍵領域的規章制度，并根據制度完善相關流程圖。真正做到用制度約束權力，用制度來監督權力，把權力關進制度的籠子里。

（四）加強信息與溝通

S 高職學院在財務信息化的建設過程中，將已形成的制度和流程嵌入財務系統中，并結合學校的實際優化審批流程，從簡化辦事手續和提升辦事效率兩方面發力，根據教職工反饋的意見不斷進行優化，提升財務服務水平。

（五）強化監督與監管

內部控制成效要落到實處，需強化監督和監管。S 高職學院聘請了第三方會計師事務所為學校提供內部審計服務，包括年度審計和專項審計，第三方會計師事務所從預算執行、政府采購、資產管理、會計核算、票據規范、報銷手續合規、會計基礎工作等方面對學校的經濟業務開展審計、審查，并向學校的校領導、監察審計處、財務處等部門反饋意見，學校相關的職能部門根據內審意見，督促相關責任部門和責任人進行整改[5]。