鄉村治理法治化亟須解決的問題及對策

胡 淵

（中共修文縣委黨校）

黨的二十大報告指出，要推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平。鄉村治理法治化不僅是實現社會治理現代化的應有之義，更是實施鄉村振興戰略的必然選擇。

在有關鄉村治理法治化問題的研究上，有學者認為，鄉村法治需要一定經濟支撐。也有學者認為，鄉村治理法治化的效果較為依賴鄉村社會的具體情況，同樣的鄉村治理制度，因不同地區的市場經濟發展程度、農民組織化程度、經濟收入構成等不同，效果可能千差萬別。

在鄉村振興的背景下，鄉村治理法治化應平衡各方利益、更好地解決發展不平衡不充分的問題。此外，2023 年中央一號文件強調了農業農村現代化與糧食安全，在這一背景下，調動起廣大農民的積極性參與國家建設，是鄉村治理的重要目的。

一、當前鄉村治理法治化存在的問題

黨的二十大報告提出的“中國式現代化”，必然要求鄉村治理體系與治理能力現代化，這就對鄉村治理法治化水平提出了更高要求。而在現實中，要提升基層治理法治化水平，依然面臨著一些亟須解決的問題。

（一）村民會議沒有很好地發揮決策作用

村民會議是鄉村民主的重要實現方式，是《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉村民主的要求。

在鄉村治理中，村民會議扮演著鄉村重大事項民主決策的角色，是制定自治章程、村規民約的主體。但在調研中發現，在貴州省貴陽市H 區兩個治理示范村、X 縣10 余個村均是由村民代表會議制定村規民約，只有X 縣L 鎮D 村在公告欄上顯示其村規民約由村民會議制定。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民會議可以制定、修改村規民約，并沒有把此權力授權村民代表會議。以貴州省為例，《貴州省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第十六條規定：村民會議可以授權村民代表會議行使前款一、二、三、五、七項規定的職權。而“依法制定、修改村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案”則是其中第六項，并沒有在村民會議可以授權村民代表會議之列。以福建省為例，《福建省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》中規定：“村民會議根據需要，可以設立村民代表會議，授權村民代表會議討論決定屬于村民會議討論決定的事項，但罷免村民委員會成員和制定、修改村民自治章程、村規民約的事項除外。”以河南省為例，《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》亦明確了村民代表會議不得越過村民會議的授權。從上面的例子可知，村規民約的制定主體只能是村民會議，村民代表會議沒有制定村規民約的權限。

（二）干部選任有挑戰

為提高農民的組織化水平，大部分地方推行村級組織負責人“一肩挑”，較好地發揮了基層黨支部的戰斗堡壘作用。

從法律程序上來說，“一肩挑”的村支部書記的選舉需要通過合法的途徑，來實現群眾意愿與組織意圖的契合。具體說來，要選舉“一肩挑”的人員，首先要讓當選的村支部書記去參加村委會主任的競選，在這一過程中，如何選出德能兼備的村干部就成了一個重大的考驗。鄉村本地人才本就匱乏，一部分能人要么尋找到了更好的謀生之路，要么缺少參與鄉村治理的動力，對于競選村干部的主動性和積極性不高。

鄉村治理，一方面要確保黨在基層的執政穩固有力，另一方面又要遵循村民自治的原則、遵守法律規定，選出能夠勝任崗位的能人，在實行過程中，依然是一個重大課題。

二、當前鄉村治理法治化存在問題的原因

（一）鄉村人員流動性增強

一是人員流動影響治理基礎。鄉村人員流動性增強，村民會議的召開難以得到保證。要召開村民會議，存在一定的困境。村里年輕一代大多外出務工。根據國家統計局數據，2022 年農村人口49104萬，全年農民工總量29562 萬，比上年增加311 萬，同比增長1.1%。其中，外出農民工17190 萬，同比增長0.1%。村里青壯年大多外出務工，流出人口中，青壯年占大多數，鄉村中剩下的通常是婦女、小孩、老人，即所謂的“386199 部隊”。調研中不少駐村干部反映，在農村，由于人口流出較多，農民與村集體之間很少有聯絡，在這種情況下，村民自治缺乏可靠的基礎。召開村民代表會議時，很多村民不積極也不主動，認為會耽誤時間。村干部不得不利用自己的人際關系，花時間和精力去溝通，以保證村民代表會議湊齊人數。如果要召開村民會議，就更不容易。

二是利益聯結薄弱。在廣大農村，由于服務能力相對不足，村級集體經濟薄弱，利益聯結松散，社會經濟、文化發展相對落后，群眾參與自治的積極性不高，村民會議不能很好地發揮決策作用，村民對鄉村治理積極性不高。市場經濟下，打工潮席卷廣大農村，相比在村種地或者參與發展集體經濟，無疑在外打工所獲報酬更豐厚穩定。鄉村難以提供村民所需要的經濟發展環境，村民對鄉村的依賴較少，對參與治理缺乏內生動力和主觀能動性，從而導致鄉村人才流失嚴重。

（二）鄉村治理法治化對村干部的要求提高

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村委會主任是由村民直選，但從鄉村實際來看，由于鄉村治理人才缺乏，特別是在部分偏遠地區，村民選出的村干部自身法治素質不夠高，且缺乏相關法律知識，所以在依法治村方面，難以快速高效地處理問題，內耗嚴重、成本較高。

鄉村治理體系與治理能力現代化是國家治理體系與治理能力現代化的一環。隨著法治進入鄉村，要求鄉村治理不僅是自治，還要有法治與德治的參與。在推進鄉村治理法治化的進程中，對村干部，尤其是“一肩挑”的村干部的要求提高。一般要求他們具備大專以上的學歷，對年齡也有所限制，要盡量年輕化，還要具備一定的治理能力，諸如制定規約、調解矛盾、調動資源解決群眾需求等。在這樣的情況下，要在村莊里選舉出合適的“一肩挑”干部面臨著較大的挑戰。

三、當前鄉村治理法治化的對策建議

要讓鄉村治理貼合當地實際，就要在遵循法律規定的前提下，采用適當的措施和策略，探索一條合法、可行的民主治理之路。

（一）保障村民會議發揮應有的作用

對于村里重大事務的決定、村規民約的制定與修改，村民會議都必不可缺，這也是《中華人民共和國村民委員會組織法》對基層民主決策方式的制度性安排。為保證村民會議發揮應有的作用，有效發揮基層民主，可采取以下方式。

一是以科技手段降低組織村民會議的成本。可利用在線視頻舉行線上會議，同時可建立視頻會議發言規則，精簡會議流程，維護會議秩序，鼓勵大家各抒己見，表達想法，降低外出人員為參加會議往返的成本。充分利用網絡技術，以網絡投票為渠道，將重大事項、疑難決定交由村民會議決定。如對村規民約進行修改、農民作價入股份額進行明確、分紅比例進行探討、集體經濟使用規則進行完善等，用科技手段降低村民參會成本，保證村民會議在鄉村治理中發揮應有的作用。

二是吸引外出人員返鄉便于組織村民會議。吸引人才返鄉，并非完全讓他們回到農村，而是建立起他們在農村與城市之間的橋梁。在有條件的地方，組建產業合作社或者引入公司發展集體經濟，吸引當地已畢業大學生、部分外出勞動力返鄉，鼓勵村民參與合作社的生產發展。把部分難以在城市扎根的農民工組織起來，培養成專業化農民隊伍，教給他們種植養殖技術、基本服務技能，以更好地適應與推動鄉村經濟發展。長此以往，他們必定要參與到鄉村治理中，如此村民會議、村民代表會議才不至于形同虛設，基層治理才有“人”的基礎。

三是增強法治意識，為村民會議正常運轉奠定基礎。吸引多方主體給予治理引導，充分利用“一村一居法律顧問”制度，建立結對幫助機制，律師事務所與司法所結對、律師與村“兩委”結對，讓律師協助村“兩委”完善自治章程、村規民約，定時為村民提供法律咨詢服務，增強村民利用法律解決問題的意識，讓干部遇到問題找法、讓村民有問題找法。另外，要發揮各級黨校的作用，市縣級黨校可以每年調訓一批鄉村干部，將鄉村振興、基層法治課程納入培訓計劃，講授法律知識，培養村干部和村民的法治意識。廣泛宣傳法治化治理，利用村民廣場、微信治理群宣傳鄉村法治化治理的先進典型、時下農村熱門的法治事件，讓村民在與其切身利益相關的事件之中，逐步增強知法、懂法、守法、用法的意識。

（二）培養合格干部，降低法治成本

從選舉的角度分析，為使鄉村民主治理制度合法落地，不僅要求村支書、村委會主任“一肩挑”，村“兩委”班子交叉任職，還需要有一支素質較高、在村民中口碑較好、專業過硬的隊伍，從內生層面彌合“民選干部”與“任命干部”之間的裂縫，讓“一肩挑”村干部的選舉在符合法律法規的要求下，降低與鄉鎮之間的工作交流成本。

一是提前培養和儲備合適的人員。提前培養合適人員，使其上任時能力和素質都過硬，同時又贏得群眾支持。“一肩挑”要求當選的村委會主任同時是村黨支部書記，這無疑對新任“一肩挑”人員提出了更高的要求。所以，為在換屆選舉中選出合適的人選，平時就要注重對年輕干部的培養，不僅要政治素質過硬，還需贏得群眾支持。在對村黨支部成員的考核上，將民意擬定為考核指標之一。根據當地情況，走訪摸排、了解民意，將村民關心問題列出清單，比如經濟發展、爭取資源、解決糾紛等問題，對擅長解決此類問題與做群眾工作的人，鄉鎮一級要積極發展培養，提升其政治素質。同時，依照標準，積極發展后備干部，讓黨組織意向人選與群眾心中的意向人員高度重合，提前考評、培養“一肩挑”人選。

二是提高后備村干部服務群眾的意識和能力。在具體工作上，通過服務群眾培養優秀村干部。鄉鎮可以聯合村干部開展入戶走訪活動，通過與群眾的交流，傾聽群眾內心的真實想法，幫助群眾解決問題、調解矛盾，一邊走訪一邊解決群眾難題。聽取群眾反映的合理訴求，能當場給予答復解決的當場辦理，不能當場辦理的通過協調解決，做到事事有著落，件件有回音，長此以往，后備干部的工作能力自然得到提升。同時，吸納發展治理能人，提高農村經濟效益，切實提升農民生活水平，增加農民對村干部的認同感，將更多的經濟發展能人吸納進鄉村治理隊伍，從中擇優，培養更多合適的“一肩挑”后備干部。