加快制度型開放　促進吸引外資

張茉楠

外商投資連接國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，是衡量對外開放水平的重要指標。

黨的二十大報告明確提出“推進高水平對外開放”以及“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”等重要觀點，為下一步推進“制度型開放”提出了根本遵循。過去很長一段時間里，中國對外商投資相關制度主要是基于要素流動型開放的思路。隨著中國對外開放進入推動規(guī)則、規(guī)制等制度型開放的新階段，傳統(tǒng)模式已經(jīng)不符合經(jīng)濟高質量發(fā)展、高水平對外開放的新形勢、新要求、新挑戰(zhàn)，需要以制度型開放為引領，筑牢吸引和擴大外商投資的制度保障，全面加強中國制度環(huán)境的國際競爭優(yōu)勢。

制度型開放是商品和要素開放的升級階段，其本質是“境內(nèi)開放”，它不同于以往的降低或減輕貿(mào)易壁壘等“邊境開放”。自 2013年開啟上海自貿(mào)區(qū)建設探索以來，中國逐漸從商品和要素流動型開放轉向制度型開放，從對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則轉向引領國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，從正面清單管理模式逐步轉向負面清單管理模式，開放的系統(tǒng)性和制度性正在顯現(xiàn)。自2017年起，中國連續(xù)4年修訂外資準入負面清單，負面清單限制措施累計減少近2/3，在金融、汽車等領域推出一系列重大開放舉措，制造業(yè)目前已基本放開。

近日，國務院出臺《關于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》（下稱“吸引外資24條”），涉及公平競爭、稅收優(yōu)惠、數(shù)據(jù)跨境傳輸、研發(fā)支持等領域和議題，要求更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，充分發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，更大力度、更加有效吸引和利用外商投資。

近年來，中國不斷擴大外資領域高水平開放，但也面臨諸多內(nèi)外部挑戰(zhàn)與體制機制問題。從內(nèi)部看，外資領域競爭性政策沒有得到完全落實，要素跨境流動便利化水平還有待提升，自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港制度型開放與全球高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則仍存在較大差距。以投資規(guī)則為例，雖然中國已參照國際慣用的高標準投資規(guī)則實施“準入前國民待遇+負面清單”監(jiān)管模式，但是從負面清單長度看，《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》仍有31條，投資市場準入仍然有待進一步開放。尤其在對服務業(yè)的特別管理措施方面，仍有8類22項，涉及物流、教育、文化、醫(yī)療、商務、電信、數(shù)字技術和數(shù)字內(nèi)容服務等領域。此外，與國際法律條文相比，中國外商投資相關法律包括負面清單制度，具有政策透明度不足、缺乏穩(wěn)定性及操作性不強等問題。

從外部看，近年來，全球投資保護主義愈演愈烈。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）公布的數(shù)據(jù)，2021年采取的投資政策措施數(shù)量達到109項，雖比2020年有所下降，但投資監(jiān)管趨緊趨勢仍在繼續(xù)，對投資不利的措施比例繼續(xù)上升。特別是主要國家引資競爭以及拜登政府推動新一輪對華投資禁令對中國吸引外資帶來重大挑戰(zhàn)。近年來，美國不斷加強對華高科技制造領域的遏制和打壓，關鍵技術、關鍵能源、關鍵資源之外，還對關鍵投資采取限制，并通過構建保護高技術的法律限制，擴大職能機構審查權限，加速中美高技術脫鉤。

外部遏制越強烈，中國越應保持戰(zhàn)略定力，不能因此打亂深化改革、擴大開放的節(jié)奏。須進一步構建高水平開放型經(jīng)濟新體制，充分發(fā)揮中國市場規(guī)模優(yōu)勢穩(wěn)存量擴增量。當下，應重點促進國務院“吸引外資24條”的相關開放舉措盡快落地，加快推進外資領域的制度型開放。

此外，要加快營商環(huán)境改革升級。目前，世界銀行、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、國際電信聯(lián)盟、世界知識產(chǎn)權組織、世界經(jīng)濟論壇等組織紛紛將數(shù)字營商環(huán)境納入評價指標體系，數(shù)字營商環(huán)境也成為吸引外資的重要參考指標。為此，應對標世界銀行新的宜商評價指標體系（B-Ready）加快數(shù)字營商環(huán)境改革，推動評價體系中高標準經(jīng)貿(mào)議題規(guī)則落地，不斷補齊營商環(huán)境國際化的短板弱項。

要健全外資營商環(huán)境法律體系。進一步落實好外資企業(yè)國民待遇，促進內(nèi)外資企業(yè)公平競爭，切實保障外商投資的各項合法權益。嚴格執(zhí)行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，完善市場準入管理制度，深入清理負面清單之外限制措施，嚴格實行“非禁即入”，放寬對外資經(jīng)營模式、牌照、業(yè)務范圍、經(jīng)營條件、業(yè)務許可等方面限制，在“準入”的基礎上便利“準營”。在服務貿(mào)易以及半導體、人工智能等前沿新興技術領域，擴大開放合作的步子應邁得更大些，以擴大服務等領域高水平開放為重點，進一步縮減負面清單，穩(wěn)慎推進增值電信、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）及云計算業(yè)務等領域開放，增強外資對中國市場的開放預期和投資信心。