多地清退編外人員

豐燁

圖/視覺中國

近期，陜西延安出臺《延安市機關事業單位編外聘用人員管理辦法》，從適用范圍、總量核定、聘用程序、人員管理、薪酬制度等方面明確了用人單位對于編外人員的使用規范。同時，在經費方面，要求編外人員平均工資標準控制在2800元/月以內。

延安并非孤例。自今年3月以來，全國多地開始清退編外人員。黑龍江哈爾濱、江蘇徐州、云南楚雄、廣東惠州、湖北十堰等地都陸續發布關于聘用編外人員的管理辦法。

中共中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，多地啟動編外人員的清退有兩方面原因，一是因為今年全國兩會后，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，根據該方案中的要求，中央國家機關人員編制需精簡5％，地方黨政機關人員編制精減工作由各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委結合實際研究確定；二與地方財政有一定關系，在財政遇到困難的時候，減人或者降薪都是方案之一。

“只減不增”

《中國新聞周刊》梳理發現，此輪編外人員清退中，盡管在多地出臺的相關文件中都對編外人員的聘用提供了相應規范，但標準不一。有的地方實行“一刀切”，直接清退編外人員；有的地方則按比例核減；還有的地方為某些崗位按照實際情況提供“轉錄”窗口。

陜西安康明確，除政策性引進的高層次人才以外，機關公務員（含參照公務員管理事業單位工作人員）崗位，一律不得使用編外臨時聘用人員；重要涉密崗位、行政執法崗位和人事財務等重點崗位，一律不得使用編外臨時聘用人員。

黑龍江哈爾濱同樣如此。根據《哈爾濱市級機關事業單位編外用人清理規范工作方案》，市級機關事業單位現有編制內人員能夠保證工作正常開展的，不準使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡計劃，市直機關編外用人原則上5年內精簡完畢，每年精簡不少于本單位編外用人員額的20％；市直事業單位編外用人結合職能調整情況及空編率適度精簡（空編率5％～15％，編外用人精簡5％；空編率15％～25％，編外用人精簡10％；空編率大于25％，編外用人精簡15％）。

還有一些城市提出了按比例核減的方式。江蘇徐州發布的《徐州市市級機關事業單位編外用工管理辦法》提出，現有編外人員比例過高的機關事業單位，可根據現有編外人員數量，按比例核減。職能弱化、管理不規范的用工單位，動態核減編外用工限額。安徽肥西也提到將采用動態調整的方式，實現編外人員總量“只減不增”。

除了減員之外，也有城市開了“轉錄”窗口。長沙市雨花區提出，雨花區會采用“規范一批、轉化（消化）一批”的方式，有序推進編外人員清理工作，通過擇優轉錄、政府購買服務等方式逐步實現編外人員的消化與精簡。也就是說，編外人員有可能在此輪清退中得到進入編內的機會。

全國多地進行編外人員的清退，與今年全國兩會后，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》有關。根據該方案中的要求，中央國家機關人員編制需精簡5％，地方黨政機關人員編制精減工作由各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委結合實際研究確定。

汪玉凱向《中國新聞周刊》解釋說，在當前精兵簡政的大背景下，各個機構、部門需要時間來調整才能推進，先從編外人員入手能看出各個機構在離開了編外人員后的實際運轉情況，能更好地判斷精簡方向，以“減”為前提，為“精”打下基礎。

他說，編外人員的清退不僅有利于政府行政效能的提高，也能促進政府職能的轉變。其原因在于，一旦清退了編外人員，行政單位可以擺脫一些不屬于本身職能之內的瑣事，可以通過服務外包的方式使自身從繁雜瑣碎的事務中解脫出來，將一些不該管、管不好的領域還給社會，變“增員增效”為“減員增效”。同時，清退了編外人員之后，也會倒逼編內人員的工作效率的提升，并建立起更合理的考核機制，優化公務員內部的結構調整。

同時，財政方面的考量也是此輪清退的一個重要原因。今年2月，中國財政科學研究院發布的《2022年地方財政經濟運行調研報告》指出，由于地方本級收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對地方轉移支付來維持基本運轉。

以加入此輪清退的幾個城市來說，據哈爾濱市財政局公布的數據顯示，2022年，全市一般性公共預算收入完成262.2億元，同比下降28.3％。同期支出1065.5億元，增加了7.4％。缺口為803.3億元，財政自給率29.22％。湖北十堰的數據也顯示，2023年納入一般公共預算的上級轉移支付資金總額46.0419億元，財政自給率為41.72％。

有分析認為，在各地財政吃緊的情況下，清退編外人員雖不能解決根本問題，但能在短時間內更好地保證穩定。在已開展清退工作的湖北十堰，當地通過清理177家單位，共計清退3400名編外人員，節省財政成本約1500萬元。湖南省道縣在2022年12月預測，到當年年底可以清退1668人，每年為財政節支5000余萬元。

“常態化”清退

編外人員之所以被清理，也與該類人員龐大有很大的關系。國元證券的分析師宗建樹曾在其研究報告中統計，2015年中國公務員總人數為1637.8萬人，編外人數為921.1萬人，超過前者的一半。

我國數次開展機構改革，都是朝著精簡方向進行。1982年，國家編制主管部門發布了《中共中央組織部、勞動人事部關于嚴格控制機構膨脹的通知》等文件，指出政府機構龐大臃腫，決心縮減編制內人員。我國第一次機構改革，國務院工作機構由100個減少至61個，各部門人員編制由51000多人核減至38300人，精簡幅度達到25％。

1988年，國務院進行第二次機構改革，減裁9700余人，這也為我國嚴控編制人員數量訂立了“只減不增”的基調。

中國經濟體制改革研究會一位不愿具名的研究人員向《中國新聞周刊》解釋，我國在編內人員的配置上，歷來的主張都是以“只減不增”的方式來進行設計。這種情況下，各地對于增加編內人員慎之又慎，編外人員也經歷了數次清退。

然而，華南理工大學公共管理學院教授鄭方輝向《中國新聞周刊》表示，在政府行政職能不斷擴張之下，現有的人員無法滿足擴張的需求，就會迫使相關部門啟用編外人員來緩解壓力。

他解釋道，由于在設置各個機構職能和人員之時，有“空編率”一說，這樣才能夠保證機構長期平穩有序運行，也便于上級部門進行宏觀調控，所以不可能將所有的空編用于編制內人員增加。另一方面，如果增加編制內人員，勢必也會影響當年度的財政預算。

因此，許多城市會先進行編外人員清理，一旦到了財政好轉的時候，因無法增加編制內人員，相關部門又會進行再次招聘。

鄭方輝指出，編外人員存在有其必要性，短時間內無法舍棄。因此，清退行為只能以“常態化”方式來進行。一次次招聘錄用，一次次清退，其背后是編外人員聘用規范亟待建立。

某地審計局的工作人員郭紋曾撰文表示，盡管機關事業單位的編外用工大大緩解了單位人員不足的問題，但編外用工也存在一些問題，包括管理越來越隨意，缺乏剛性約束；編外用工規模越來越大，擠占了項目經費；編外用工形式越來越隱敝，增加了管理難度；待遇差別越來越明顯，影響了工作積極性；多部門兼職屢見不鮮，降低了工作效率等。

因此，郭紋認為，機關事業單位編外用工已經成為不可回避的現實問題，既有現實需要的一面，也有隨意、不規范的一面，對此不能“一刀切”，或禁止，或放任，要做到既有效控制總量，又規范使用管理。

汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，如需解決在編外人員聘用方面存在的亂象，首先應當設置更符合“法制”的錄用方式，即合法、合規、合理聘用編外人員，避免亂象的出現。比如設置考試和后續的績效考核機制。

郭紋還建議，要引入社會和輿論監督，督促用工單位按照相關規定及時向社會公開政府購買服務信息，并引入市場競爭機制，確保符合條件的承接主體平等參與競爭，提升政府購買服務效能。