我國金融監管體制改革跨越式推進

文/連平 編輯/孫艷芳

2023年3月是我國金融發展史上值得記憶的重要時刻。國家公布了一系列金融領域改革舉措，涉及金融決策和領導機制以及金融監管實施的制度安排，推出了金融監管體制重大變革，應當引起高度關注。

金融決策和監管體制發生重大變革

從建國到改革開放之前，我國金融業由行政主導，管理體制高度集中。1979—1992年，中國人民銀行逐步剝離商業銀行職能，獨立行使中央銀行職能；同時負責金融體系的監管工作，推動和維護我國金融系統穩定發展。1992—2003年，按照國務院《關于金融體制改革的決定》，中國人民銀行繼續劃轉了政策性銀行業務，證監會（1992年）、保監會（1998年）、銀監會（2003年）相繼成立，分業監管體制逐步確立。2003—2017年，“一行三會”分業監管格局不斷完善，金融監管水平持續提升。2017—2022年，為進一步深化金融監管體制改革，國務院金融穩定發展委員會（2017年）成立，銀監會和保監會合并，成立銀保監會（2018年），形成了“一委一行兩會”的監管格局。2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議審議批準國務院機構改革方案，決定在銀保監會基礎上組建國家金融監督管理總局（下稱“金監總局”），統一負責除證券業以外的金融業監管工作，不再保留銀保監會。2023年3月16日，《黨和國家機構改革方案》公布，決定組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。這是我國金融監管體制邁向更加完善的重要一步。

從歷史沿革來看，我國金融監管體制經歷了改革不斷深化、特點鮮明的兩個演變時期。從改革開放初期至2017年，可以說是金融監管體制改革的第一階段，其體制上外在特征表現為“由統向分”。這種體制變化的核心內涵是為了適應我國金融業在廣度和深度上迅速發展的要求，形成分業監管的體制架構，并不斷加以強化和精細化，以推進和保障金融業的平穩健康發展。從2017年至今可以說是金融監管體制改革的第二階段，其體制的外在特征是“由分向統”。這一階段體制變化的核心內涵是為了適應在分業監管日趨成熟的基礎上、在大資管和信息化發展的背景下，金融業與日俱增的融合發展趨勢。

近日，黨中央決定組建中央金融委員會，設立中央金融委員會辦公室，不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構。中央金融委員會承擔金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，對金融領域重大改革、重大問題等進行研究審議。金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度。金融業具有很強的復雜性、外部性和關聯性，黨中央設立金融領域決策議事協調機構，凸顯了黨中央對我國金融穩定發展的高度重視，有助于加強黨對金融工作的全面領導。黨中央金融決策議事協調機構設立，將成為中國式現代化的重要制度特征之一。

金融監管體制改革循序深化

本輪金融監管體制改革以組建金監總局為核心內容，體現了一系列深邃的改革思路。一是宏觀調控職能與金融監管職能相分離的改革思路。40多年來，我國金融改革基本遵循了這兩項職能分離的原則。這次改革將原本為央行擔當的金融控股公司監管和金融消費者保護兩項職能劃歸新成立的金監總局，即清晰體現了這種改革思路。因為無論是金融控股公司日常監管還是金融消費者保護，都不在宏觀調控應有的范圍之內；相反卻是金融監管的對象和內容。即使央行依然會對金融控股公司和金融集團的某些方面開展針對性的監管，也主要是從系統重要性金融機構的角度實施，其最終目的還是為了有效實施宏觀調控。這項改革將有助于央行剝離與宏觀調控不相匹配的職能，使之專心致志地做好其本職工作；進一步理順宏觀調控和金融監管的職能，推動相關主管部門更好地履行相關職責，更有效地服務實體經濟和防控金融風險。

二是理順和提升金融監管功能、實現監管統一和全覆蓋的改革思路。從功能上看，組建金監總局想要實現的重要目標是理順監管職能和監管全覆蓋。我國監管體制雖經多次改革，但職能未能合理安排的問題長期存在。如這次調整的兩項監管職能，即金控公司日常監管和消費者權益保護。央行為了做好宏觀調控，需要監管系統重要性金融機構。金融控股公司通常具有較大的規模，且通常擁有一批在不同金融領域開展經營活動的金融機構。將金控公司的日常監管納入金監總局之下，有助于對金控公司及其子公司進行系統和整體性地監管，更為有效地識別、防范可能出現的金融風險。該職能的調整有助于避免“監管重疊”現象。

經過多年的發展，我國財富管理行業持續快速成長，目前由各類金融機構打理的居民財富總量已達到約130萬億元人民幣。資管新規實施后，理財產品剛性兌付被打破，投資門檻大幅降低，產品種類不斷豐富，產品凈值波動加大。而與之不相匹配的是大部分投資者缺乏金融理財知識、投資經驗不足，市場非法集資、金融詐騙時有發生，金融消費者的權益需要切實加強保護。而要達到這個目的，關鍵是要監管好提供金融產品和專業服務的金融機構。很顯然，將這項職能交由金監總局來實施是比較合理的，政策協調成本也相應較低。這次職能調整，有利于統一相關制度制定，針對性地開展金融監管，有效打擊金融違法犯罪活動，更好地保護金融消費者的合法權益。

本次改革組建金監總局，統一負責除證券業之外的金融業監管，在很大程度上實現了監管全覆蓋。這意味著未來創新金融業務和新的金融業態均處在該總局的監管范圍之中，因而可以避免過去曾經出現的“監管空白”現象。改革有助于金融監管落到實處，從金融創新一開始就開展有效的監管；有助于管理和控制金融創新伴隨而來的風險隱患，真正實現金融監管全覆蓋；可以更加系統地開展金融監管，使各個不同金融領域包括銀行、信托、保險、租賃等的監管更加協調、有機結合。通過這次改革，在金融監管職能更加清晰、更好理順的基礎上，進一步強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管和持續監管，更好地防范、處置和化解系統性和局部性金融風險。

三是理順和優化地方金融監管功能的改革思路。改革開放以來，隨著地方金融快速發展和金融監管未能全覆蓋，具有地域特點的金融問題逐步顯現。地方政府設立的、主要具有服務性質的地方金融部門遂被賦予了地方金融機構與業態監管的職責，在一定程度上起到了控制金融風險積累和傳播的作用。近年來地方政府設立的金融監管部門在金融監管領域發揮了不可忽視的作用，有助于避免出現監管真空、保一方金融平安。但地方政府設立的金融部門金融發展職責與金融監管職責集于一身，容易造成利益沖突與行為扭曲。金融監管職能往往潛在地成為地方配置金融資源的手段；既對金融監管法治正常運作帶來不利影響，又不利于地方金融市場運行和地方實體經濟發展。在實際運作過程中，地方金融監管部門往往過于注重調配金融資源以支持本地經濟金融發展，而容易忽視金融風險的防控。尤其是當兩者目標出現矛盾沖突時，往往會在一定程度上放松監管要求，甚至導致人為的監管空白。再者，地方金融監管部門專業人才通常較為不足，其監管能力與日益復雜的金融創新業務不相匹配。

此次改革統籌優化中央金融管理部門與地方派出機構職能設置，地方政府設立的金融監管部門專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，實現地方金融發展職能與金融監管職能的分離。這意味著地方政府設立的金融監管機構將剝離調配金融資源支持地方經濟的職能。這項改革有助于理順中央和地方兩類監管機構的職能，分清監管主次；有利于在一定程度上增強地方金融監管能力，更有效地防止出現“監管空白”；有助于地方金融監管部門提升其監管專業性，更好防范和化解地方市場的金融風險。為更好地理順和加強地方金融監管功能，未來仍有進一步推進相關改革的空間。